ARGENTINA
Doctrina
Título:La protección del ambiente en la normativa del transporte
Autor:Cavalli, Luis A.
País:
Argentina
Publicación:Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 27 - Abril 2018
Fecha:06-04-2017 Cita:IJ-DXXXIII-438
Índice Voces Ultimos Artículos
Impactos del transporte en el ambiente
La dimensión ambiental en la normativa del transporte

La protección del ambiente en la normativa del transporte


Luis Cavalli


Impactos del transporte en el ambiente [arriba] 


La Argentina tiene uno de los índices mundiales más alto de urbanitas, derivado de su particular poblamiento histórico. Un 92 % de los habitantes son urbanos. La densidad de población de la Ciudad de Buenos Aires es de 14.000 mil habitantes por Km2, una de las más altas del mundo. No es difícil concluir que esta concentración se mueve y moviliza sus bienes en un sistema de transporte concentrado en el espacio territorial.


El sistema de transporte en la Argentina tiene un fuerte impacto sobre el ambiente, los recursos naturales y la salud de la persona humana. Esta distribución geográfica de la población hace que el transporte automotor no solo contribuya al cambio climático global sino que cause, por la concentración de partículas contaminantes en un volumen de aire determinado en las ciudades daño directo y actual a la salud de las personas.


La normativa ambiental en la Argentina se sancionó cuando existía ya un ambiente construido por el hombre, por lo cual no lo tuvo en cuenta. Los principios de política y gestión ambiental, así como sus instrumentos, como el ordenamiento ambiental del territorio, o la evaluación previa del impacto ambiental para cada emprendimiento, no pudieron ser aplicados. Nos encontramos frente a una situación ambiental irregular donde el transporte juega un rol principal, que se hace difícil modificar.


Una mirada rápida sobre el ambiente construido, nos permite observar estos impactos negativos del transporte:


La intrusión de las vías ferroviarias en las ciudades dividiendo su población y obstaculizando su movilidad.


Vías férreas y carreteras contaminando el paisaje y eliminando la biodiversidad. Petróleo y combustibles para mover el transporte automotor contaminando aire, suelo y agua.


Autopistas funcionando como diques causando desastres ambientales (inundaciones)


Concentración de automotores en poco espacio generando ruido y gases de efecto invernadero.


Tránsito automotor destruyendo el patrimonio cultural.


Derrame de combustibles y residuos en puertos.


Contaminación sonora en aeropuertos y zonas aledañas.


El transporte vial contribuye significativamente a la contaminación del aire. La Organización Mundial de la Salud estima que las partículas en suspensión conducen a la muerte prematura de más de 500.000 personas por año. Los costos económicos de la contaminación del aire han sido estimados como equivalentes a alrededor del 2 por ciento del PIB. La incorporación de la problemática del medio ambiente dentro de una estrategia de transporte urbano requiere la identificación de los principales contaminantes generados por el transporte (por lo general partículas en suspensión, plomo y ozono) y la movilización de controles técnicos, fiscales y de sistemas de gestión sobre la tecnología del combustible y vehicular para reducir estos contaminantes. Frecuentemente estos también contribuirán a una deseable reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.


Una estrategia integral para el transporte y el medio ambiente urbano en la Argentina debe incluir el ambiente construido, lo cual incluye el ordenamiento urbano, la intrusión visual de la infraestructura y del tránsito y la herencia cultural; los efectos sociales del transporte al causar reasentamientos ocupacionales o habitacionales y la fractura de la comunidad; la seguridad vial y personal; así como los problemas más comúnmente reconocidos de ruidos y contaminación del aire (local, regional y global).


La protección del ambiente en vinculación con el impacto negativo que causa transporte puede ser abordado a través de un marco normativo preexistente, que ofrece de referencia a la hora de trabajar la temática. El transporte, con la excepción del transporte de mercancías peligrosas, no se encuentra tratado específicamente desde la perspectiva ambiental.


El impacto del transporte en el ambiente es importante y las dificultades para su mitigación, prevención o eliminación devienen de varias circunstancias que confluyen. El ordenamiento actual del territorio argentino es consecuencia de un proyecto de país que se implementó en la Constitución Nacional sancionada en 1853-60. El modelo económico agroexportador terminó en el diseño de un sistema de transporte ferroviario y vial radial con centro en el puerto de Buenos Aires.


Los asentamientos poblacionales nacieron y se desarrollaron a la vera de los ríos de la Cuenca del Plata, de las vías y los caminos, concentrándose en el centro del sistema la Ciudad de Buenos Aires. Esta situación de concentración demográfica, tuvo consecuencias negativas en el ordenamiento territorial y ambiental en las diversas etapas políticas y económico-sociales dadas en el Siglo XX. El sistema de transporte fue determinante en este desordenamiento territorial y demográfico.


La dimensión ambiental en la normativa del transporte [arriba] 


La regulación de la protección ambiental en la Argentina es relativamente reciente y adopta una modalidad novedosa en cuanto a la jurisdicción y competencia entre la Nación y las Provincias, que agrega una nueva dificultad para su real aplicación. El sistema se adopta en la Reforma Constitucional de 1994 en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, por el cual “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”. El sistema es original para nuestro sistema jurídico. Ello hizo que las leyes de presupuestos mínimos se sancionaran ocho años después de impuesto el sistema en la Constitución Nacional y no alcanzan a todos los recursos naturales y quedan ámbitos en donde las leyes ambientales no llegan.


Esta originalidad en la manera que la Constitución Nacional otorga competencias a la Nación y las provincias trajo como consecuencia una colisión entre el nuevo sistema de presupuestos mínimos y el sistema tradicional de las leyes nacionales de transporte, sancionadas cuando el ámbito de aplicación abarca a más de una provincia. Este sistema se lo ha denominado “leyes de adhesión” que consiste en sancionar una ley e invitar a las provincias a adherir. Estas tienen la potestad de adherir o no. Así es la Ley Nacional de Tránsito o la Ley de Residuos Peligrosos. Situación que no sucede con las leyes de presupuestos mínimos, que resulta obligatoria para las provincias.


Es permisible destacar aquí que no existe una ley de presupuestos mínimos de protección ambiental que se vincule directamente con el transporte. Aunque debemos hacer notar que la Ley General del Ambiente es aplicable al sistema de transporte.


Con independencia del sistema de presupuestos mínimos de protección ambiental, las leyes nacionales que regulan al transporte de cargas incorporan en su articulado pautas para la protección del ambiente. Entre ellas:


El ente regulador


La Comisión Nacional de Regulación del Transporte en su normativa de creación tiene entre sus deberes el de “Velar dentro del alcance de sus funciones por la protección del medio ambiente y la seguridad pública”. Decreto 1388/96 (Artículo 5 Inciso g). En su organigrama no tiene un área específica de esta materia.


Ferrocarriles


Tanto la Ley 2873 general de ferrocarriles del año 1891 como la Ley de Reordenamiento Ferroviario Nº 26.352 no tienen una pauta específica respecto de la protección ambiental. Esta última abre la posibilidad de modificar la normativa e incorporar la dimensión ambiental.


Transporte automotor de cargas


A Ley de transporte de cargas Nº 24.653 le otorga la competencia a la Secretaría de Transporte (Hoy Ministerio de Transporte) de “Propiciar las medidas necesarias para prevenir delitos contra los bienes transportados y/o los vehículos de carga; promocionando asimismo toda medida tendiente a la disminución de los accidentes de tránsito y la protección del medio ambiente.” En este sentido no existe normativa consecuente. Sí existe para el caso del transporte de residuos peligrosos, ya que el artículo 23 de la Ley de Residuos Peligrosos N° 24.051 establece los requisitos que deben acreditar las personas físicas o jurídicas responsables del transporte de residuos peligrosos para obtener su inscripción en el Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos.


Transporte aéreo


En el transporte aéreo la protección ambiental es una de las ausencias notorias en el Código Aeronáutico. La OACI y la ANAC están conscientes de tal falla y encomendaron a la UBA un proyecto de modificación, que aún no se ha implementado. El proyecto incluye un Título III denominado Infraestructura y Servicios de Navegación Aérea, con cinco Capítulos sobre Reglas generales, Aeródromos, servicios de navegación aérea, Preservación del medio ambiente, Limitaciones al dominio, y Seguridad operacional.


Transporte por agua


La Ley de Navegación Nº 20.094 reduce la protección ambiental a lo referido a Buques y artefactos navales náufragos. Es una ley que necesita también modernizarse incorporando la normativa ambiental.


La Prefectura Naval tiene competencias en materia ambiental: Ley Nº 18.398 Orgánica de la Prefectura Naval Argentina establece en el Capítulo IV - Funciones: Artículo 5, inciso a), como Policía de Seguridad de la Navegación - Subinciso 23:


"Entender en lo relativo a las normas que se adopten tendientes a prohibir la contaminación de las aguas fluviales, lacustres y marítimas, por hidrocarburos u otras sustancias nocivas o peligrosas, y verificar su cumplimiento”.


Tiene a su cargo competencias en la aplicación de estas leyes: ley Nº 21.353: Aprueba el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación del Mar por Hidrocarburos (OILPOL 54). Ley Nº 21.947: Aprueba el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación del Mar por Vertimientos de Desechos y Otras Materias (LC 72) Ley Nº 22.079: Aprueba el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS 74/78).


El Capítulo VII de este convenio es el que rige, en el orden internacional, el transporte de mercancías peligrosas por vía marítima.


Ley Nº 22.190: esta ley introdujo aspectos novedosos en el tema de la prevención de la contaminación de las aguas, y le asignó importantes funciones a la P.N.A. Ley Nº 24.089: Esta ley que aprobó el Convenio MARPOL 73/78, establece que el Ministerio de Defensa a través de P.N.A. será la Autoridad de Aplicación del mismo. Ley Nº 25.137: Aprueba los Convenios Internacionales de Responsabilidad Civil (CLC/69) y de Constitución de un Fondo de Indemnización por Daños Causados por Contaminación por Hidrocarburos (FUND/71), en sus versiones modificadas por sendos Protocolos de 1992.


Decreto 1886/83: Reglamenta la Ley 22.190 en cuanto hace a la Prefectura Naval Argentina e introduce el Título 8 en el REGINAVE (Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre).


La Ley Nacional de Tránsito


En su artículo 24 la Ley 24.449 y sus modificatorias, establece normas de planificación urbana por la cual la autoridad local, a fin de preservar la seguridad vial, el medio ambiente, la estructura y la fluidez de la circulación, puede fijar en zona urbana, dando preferencia al transporte colectivo y procurando su desarrollo:


a) Vías o carriles para la circulación exclusiva u obligatoria de vehículos del transporte público de pasajeros o de carga.


b) Sentidos de tránsito diferenciales o exclusivos para una vía determinada, en diferentes horarios o fechas y producir los desvíos pertinentes;


c) Estacionamiento alternado u otra modalidad según lugar, forma o fiscalización.


Respecto de la contaminación visual el artículo 26 establece que salvo las señales del tránsito y obras de la estructura vial, todos los demás carteles, luces, obras y leyendas, sin excepciones, sólo podrán tener la siguiente ubicación respecto de la vía pública:


a) En zona rural, autopistas y semiautopistas deben estar fuera de la zona de seguridad, excepto los anuncios de trabajos en ella y la colocación del emblema del ente realizador del señalamiento;


b) En zona urbana, pueden estar sobre la acera y calzada. En este último caso, sólo por arriba de las señales del tránsito, obras viales y de iluminación. El permiso lo otorga previamente la autoridad local, teniendo especialmente en cuenta la seguridad del usuario;


c) En ningún caso se podrán utilizar como soporte los árboles, ni los elementos ya existentes de señalización, alumbrado, transmisión de energía y demás obras de arte de la vía.


En vinculación con el impacto negativo de los vehículos que se incorporan a las rutas la Ley ordena que todo vehículo que se fabrique en el país o se importe para poder ser librado al tránsito público, debe cumplir las condiciones de seguridad activas y pasivas, de emisión de contaminantes y demás requerimientos de este capítulo, conforme las prestaciones y especificaciones contenidas en los anexos técnicos de la reglamentación. Respecto a los vehículos se debe, además:


Los automotores ajustarse a los límites sobre emisión de contaminantes, ruidos y radiaciones parásitas. Tales límites y el procedimiento para detectar las emisiones son los que establece la reglamentación, según la legislación en la materia.