La necesidad de un seguimiento y ejecución en materia ambiental. El Caso Mendoza
María S. Castellano
1. La titularidad del derecho a un ambiente sano [arriba]
El art. 41 de la Constitución Nacional ha consagrado el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado para todos los habitantes. Como contrapartida, conlleva la necesidad de que el Estado lleve a cabo todas las acciones necesarias para asegurarle al hombre el goce efectivo de esta nueva libertad fundamental.[1]
Para posibilitar que impere este derecho humano fundamental, la Constitución Nacional determina en su parte orgánica una serie de prestaciones a cargo del Estado, que constituyen tanto medidas de carácter legislativo como de carácter administrativo.[2]
En este sentido, se han dictado numerosas normas, por lo cual se presentan numerosas dificultades, principalmente en cuanto a su aplicación.
El derecho a gozar de un ambiente sano ha nacido por primera vez a nivel internacional como uno de los contenidos básicos de la Declaración que en 1972 adoptara la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, celebrada en Estocolmo. En esa oportunidad, se proclamó que: “El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, y a la igualdad, dentro de condiciones de vida satisfactorias, en un ambiente cuya calidad le permita vivir en dignidad y bienestar. Asimismo, tiene el deber fundamental de proteger y de mejorar el ambiente para las generaciones presentes y futuras”.[3]
Los bienes comunes son necesarios para todos y, por ello, su titularidad está en cabeza de las generaciones actuales y futuras. Además, por un lado, se consagra el derecho a gozar de un ambiente sano, y por el otro, el deber de preservarlo.[4]
Es necesario destacar que el precepto constitucional del art. 41 de la Carta Magna de manera explícita establece que: “el ambiente es patrimonio común”; que se trata de un concepto que se encuentra íntimamente vinculado con el principio de solidaridad intergeneracional.[5]
Asimismo, en los primeros instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, la relación de estos con el medio ambiente era considerada implícita.[6]
Carlos Nino[7] fue quizás uno de los primeros autores en abordar el problema de la titularidad del derecho al ambiente sano, aún antes de que la reforma de 1994 reconociera explícitamente este derecho.
En efecto, Nino se ha referido a la necesidad de incluir derechos ambientales en una eventual reforma de la Constitución, ya que el medio ambiente forma parte de lo que “constituye una vida valiosa de acuerdo con muchos ideales personales”. Si bien Nino pareciera aceptar la posibilidad de que existan sobre los bienes públicos tanto derechos individuales como derechos colectivos, finalmente aboga por el reconocimiento de un derecho colectivo al medio ambiente sano.[8]
La Corte Interamericana de Derechos Humanos expresó que el derecho humano al medio ambiente sano es un derecho autónomo con un contenido ambiental distinto del que surge de la protección de otros derechos tales como la vida o la integridad física y que en el sistema interamericano está consagrado en el art. 11 del Protocolo de San Salvador. En este punto, lo más relevante de lo expresado por el órgano trasnacional consiste en incluir el derecho humano al medio ambiente sano entre los derechos económicos, sociales y culturales protegidos por el art. 26 de la Convención América sobre Derechos Humanos debido a que bajo dicho artículo se encuentran protegidos los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la OEA, en la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre (en la medida en que esta última “contiene y define aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se refiere”) y los que se deriven de una interpretación de la Convención Americana acorde con los criterios establecidos en su art. 29.[9]
Las consecuencias del descontrol de la contaminación ambiental tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo, y la imposibilidad del disfrute y ejercicio de los derechos humanos en condiciones ambientalmente desfavorables, crearon la conciencia generalizada del íntimo vínculo entre derechos humanos y medio ambiente.[10]
Las obligaciones, pesan también sobre el Estado, en toda su amplitud de “autoridades” en cualquiera de los niveles de gobierno (federal, provincial, municipal), y obviamente a los jueces, involucrados no solo en la obligación de “no dañar”, sino en ejercicios positivos de preservación, de evitar que otros destruyan el medio ambiente, y exigir a los particulares cada deber concreto en cada circunstancia que afecte el tema ambiental.[11]
2. El reparto de competencias ambientales establecido en la Constitución Nacional [arriba]
En cuanto al esquema federal de la Nación sustenta un sistema de delegación y reserva de poderes, por el cual se establece la noción de “Ley Marco” a través de un federalismo de concertación.[12]
La primera regla de interpretación que encontramos respecto a competencias ambientales se refiere a que “la jurisdicción en materia ambiental es local”.[13] “Sin embargo, en segundo término, debemos tener en cuenta que cuando la naturaleza de la cuestión supera el ámbito local -sea una Provincia o un Municipio- concurren también la jurisdicción que le sea superior, nacional o provincial, según cual fuere el caso. Por ejemplo, el hecho de que el dictado de normas relativas al nivel de contaminación de las aguas interprovinciales esté a cargo del gobierno federal no trae aparejada su aplicación por una autoridad nacional; ella deberá ser necesariamente provincial o municipal, según el caso. Así, se arriba a un federalismo de concertación que es el que más se compadece con las características de la materia que nos ocupa”.[14]
Esta división de competencias entre la Nación y las provincias, surge del art. 121 de la Carta Magna, según el que las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación. O sea, que la Nación posee una competencia de excepción, ya que ella debe resultar de una delegación expresa, hecha a su favor, por parte de las provincias.
Por otro lado, podemos afirmar que “La piedra basal del sistema normativo de los presupuestos mínimos de protección ambiental quedó plasmada en el art. 41, párr. 3° de la CN, que ocupa el lugar de “norma fundamental” de aquel. Ella establece lo siguiente: “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.[15]
Resulta llamativo que “aún no exista consenso acerca de la naturaleza jurídica ni de los alcances de las leyes de presupuestos mínimos que en su mayoría languidecen como normas ineficaces. Existe una razón, y es la siguiente: la definición amplia de “presupuestos mínimos” impuesta por el art. 6° de la LGA, que desvirtuó la norma superior, el art. 41, párr. 3°, CN”.[16]
3. El plan de saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo [arriba]
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha determinado en la Causa Mendoza la responsabilidad que le corresponde al Estado Nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en materia de prevención y recomposición respecto del daño ambiental del Río Matanza-Riachuelo.
La cuenca Matanza-Riachuelo contiene el curso de agua más contaminado de la Argentina y uno de los treinta sitios más contaminados del mundo. Además, se ha dicho que “Es sin lugar a dudas, el problema socio-ambiental más crítico de la Argentina”.[17]
Si bien el fallo citado ha establecido un programa ambiental que busca la operatividad de su contenido mediante un conjunto de medidas, la Justicia aún no ha logrado responsabilizar a las empresas contaminantes. Una de los principales motivos es la falta de coordinación entre las jurisdicciones involucradas.
En este sentido, considero que debería ponerse en marcha un plan de monitoreo y control; de coordinación, seguimiento y ejecución de las sentencias ambientales, en especial, la del Fallo Mendoza, a fin de que se haga efectivo el proceso de saneamiento del Riachuelo.
Por ejemplo, podría establecerse una regulación adecuada a las industrias, con multas que deberían aplicarse de modo eficaz, ya que la respuesta que ha brindado últimamente la ACUMAR respecto a que llevará décadas su limpieza, no resulta a todas luces aceptable.[18]
La Ley N° 26.168 en su art. 1 dispone: “Créase la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo como ente de derecho público interjurisdiccional en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros”.
De este modo, si analizamos la estructura de la ACUMAR, no es casual que ella sea concebida como “ente de derecho público interjurisdiccional en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros”. Producto de la escasa concertación que implica una ley contrato, surge una autoridad de cuenca con enorme centralización.
Si analizamos los resultados de la última audiencia de ACUMAR con la Corte, llevada a cabo en marzo de este año, y donde fueron convocados el Estado Nacional, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y la provincia de Buenos Aires, para que expusieran sobre los avances de la ejecución de la sentencia que estipulara la recomposición del daño en la Cuenca, dan cuenta del total incumplimiento de los objetivos dispuestos.
Las respuestas de la ACUMAR han sido: "No sabemos cuándo va a estar limpio el Riachuelo", "Todos los casos conocidos de ríos contaminados en el mundo tuvieron procesos de recuperación de muchos años"; y: "No hay tecnología en el mundo que pueda sanear un curso de agua al que se le vierte tanta contaminación como a este, si primero no se deja de arrojar en él contenidos tóxicos. Estos procesos en todo el planeta llevan décadas y no hay soluciones mágicas".[19]
Con respecto a la ley citada precedentemente, podemos aseverar que “Un sistema normativo pierde validez, si no demuestra ser eficaz”.[20]
En suma, la ACUMAR carece de la solidez necesaria para proseguir con el plan de saneamiento de la Cuenca.[21]
Un órgano de concertación no se debería componer de la manera en cómo se compone la ACUMAR. Para poder llegar a una autoridad más sólida en su formación dentro de un esquema de democracia de consenso, y “siguiendo la negociación e intervención de todos los interesados con capacidad de decisión”, “debería crearse un acuerdo intrafederal con las autonomías locales participando de manera plena en la formación del órgano”.[22]
La población circundante frente a los problemas de contaminación ambiental de la cuenca no admite más retraso del Estado Nacional, provincial y municipal, dado su situación de vulnerabilidad extrema. De este modo, si bien participamos del diagnóstico de emergencia ambiental que sufre la Cuenca, no nos resulta plausible coincidir con la solución institucional que se ha brindado en este tema.[23]
Por ello, debería buscarse una solución que revista mayor idoneidad a fin de reflejar un esquema de democracia de consenso.[24]
4. Conclusiones [arriba]
En cuanto al plan de saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo, creemos que el principal problema que afronta el plan es la “coexistencia y superposición de jurisdicción y competencia, sumado a la ausencia de un mecanismo de coordinación interinstitucional”.[25]
En conclusión, y a modo de reflexión final: ¿de qué nos sirve que los jueces, aún los de la Máxima Autoridad, dicten sentencias ejemplificadoras en materia ambiental si estas después no son cumplidas?
Siguiendo la Carta Encíclica Laudato Si del Santo Padre Francisco[26], el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental. Se ha generado una deuda social con los pobres que no tienen este acceso, ya que de esta forma se le niega el derecho a la vida radicado en su dignidad inalienable. Además, el problema del agua es en parte una cuestión educativa y cultural, porque no hay conciencia de la gravedad de estas conductas en un contexto de gran inequidad.[27]
Sería menester que se otorgue una pronta respuesta a los vecinos del Riachuelo, sobre todo en cuanto a su posible relocalización, de las más de cinco millones de personas afectadas, ya que el derecho a una vivienda digna y a un ambiente sano son derechos de todos los habitantes de la ciudad, sin distinción de los bienes patrimoniales que éstos posean. Recordando las palabras del Santo Padre: “El rico y el pobre tienen igual dignidad, porque a los dos los hizo el Señor”.[28]
Al momento de reflexionar sobre la naturaleza, “…Goethe explicaba su opinión de que -en contra de la teoría de Descartes de que los animales eran máquinas- un organismo vivo estaba formado por partes que solo funcionaban en conjunto. Dicho con pocas palabras, mientras una máquina se podía desmantelar y luego volver a montar, las partes de un organismo vivo solo funcionaban cuando estaban conectadas unas con otras. En un sistema mecánico, las piezas daban forma al conjunto, y en un sistema orgánico, el conjunto daba forma a las piezas”.[29]
Es por ello que creo que todos los operadores involucrados, incluso todos los ciudadanos, no solo los que viven en las cercanías de la Cuenca, debieran involucrarse, solicitar que se cumplan estas sentencias, y comenzar a comprometerse para que algún día podamos ver resultados que nos convienen a todos, ya que el Riachuelo es parte de nuestra casa, y a nadie le agrada poseer un rincón desagradable en sus hogares.
Por ello, es necesario destacar que la protección eficaz del Estado Constitucional de Derecho, no solo depende de los aspectos normativos, sino que además se deberá complementar con el trabajo de los jueces que interpreten las normas; y con el diseño de políticas públicas.[30]
Es aquí donde también cobra especial relevancia la ocupación personal de cada individuo, con el fin de lograr un ambiente sano y saludable para todos los habitantes en su conjunto. Entonces, reflexionamos en nuestra misión en este tema ambiental: “Y así como todos los hombres, en algún momento de su vida se preguntan: ¿de dónde venimos y adónde vamos?, planteando quizás sin saberlo un interrogante de hondo relieve existencial y dimensión metafísica, los pueblos, las culturas y las civilizaciones pueden cuestionarse también su destino, enfrentados a la vez y necesariamente con sus orígenes; requerimiento que en el fondo lo es por su propia identidad”.[31]
Por último, podemos atestiguar que: “Lo justo fundamental consiste en procurar el bien común”.[32]
Bibliografía [arriba]
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Notas [arriba]
[1] Sabsay, Daniel y Onaindia, José M. “La Constitución de los Argentinos. Análisis y comentario de su texto luego de la reforma de 1994.” Bs. As. Ed. Errepar. 1994, 4° ed., pág. 147.
[2] Sabsay, Daniel y Onaindia, José M. Ob. Cit., pág. 148.
[3] Sabsay, Daniel y Onaindia, José M. Ob. Cit., pág.147.
[4] Lopez Alfonsin, Marcelo Alberto y Tambussi, Carlos Eduardo. Ob. Cit.
[5] Basterra, Marcela. “Problemática ambiental en la Jurisprudencia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.”. Revista de Derecho Público. “Derecho Ambiental-III”. Ed. Rubinzal Culzoni. Bs. As. 2010. Nº 1, pág. 303.
[6] Lopez Alfonsin, Marcelo Alberto y Tambussi, Carlos Eduardo. Ob. Cit.
[7] Saulino, María Florencia. “Carlos Nino y la titularidad del derecho a un ambiente sano”. http://www.sc ielo.org.a r/scielo.p hp?sc ript=s ci_artte xt&pid= S1851- 96362 01500 020 0006
[8] Nino, C. S. (1989), Ética y derechos humanos, Buenos Aires, Astrea, 2° ed.
[9] Gil Dominguez, Andrés. “Los derechos colectivos como derechos humanos”. http://dpicua ntico.co m/sitio/w p-content/up loads/20 18/04/G il-Domí nguez- CONSTI TUCION AL-23 .4.pdf
[10] Lopez Alfonsin, Marcelo Alberto y Tambussi, Carlos Eduardo. Ob. Cit.
[11] Lopez Alfonsin, Marcelo Alberto y Tambussi, Carlos Eduardo. Ob. Cit.
[12] Lopez Alfonsin, Marcelo Alberto y Tambussi, Carlos Eduardo. “El medio ambiente como derecho humano”. https://www. gordillo.c om/DH6 /capX I.pdf
[13] Sabsay, Daniel y Onaindia, José M. “La Constitución de los Argentinos. Análisis y comentario de su texto luego de la reforma de 1994.” Bs. As. Ed. Errepar, 1994, 4° ed., pág. 153.
[14] Sabsay, Daniel y Onaindia, José M. Ob. Cit., pág. 153.
[15] Bec, Eugenia-Franco, Horacio J. “Presupuestos mínimos de protección ambiental”. Bs. As. Ed. Cathedra Jurídica, pág. 9.
[16] Bec, Eugenia-Franco, Horacio J. Ob. Cit., pág. 9.
[17] Napoli, Andrés y Esain, José. “Riachuelo: Habemus Sentencia”. Revista de Derecho Ambiental. Ed. Abeledo Perrot. Octubre/Diciembre 2008, pág. 98.
[18] https://tn. com.ar/pol itica /riachuel o-diez-an os-desp ues-de l-fallo-que- orden aba-limpi aron-la- corte-de anuncio-irr egularidade s_856771
[19] Lutzky, Leandro. “Lo que menos tiene es agua. Así está el río más contaminado de Argentina”. https://actu alidad .rt.com/ actualida d/244 994-r iachue lo-co ntamin acion-arg entina-r io.
[20] Bec, Eugenia-Franco, Horacio J. Ob. Cit., pág. 257.
[21] Esain, José Luis. Ob. Cit., pág. 589.
[22] Esain, José Luis. Ob. Cit., pág. 589.
[23] Esain, José Luis. Ob. Cit., pág. 587.
[24] Esain, José Luis. Ob. Cit., pág. 587.
[25] Esain, José Luis. “Competencias Ambientales”. Ed. Abeledo Perrot, Bs. As. 2008, pág. 584.
[26] Santo Padre Francisco. “Carta Encíclica Laudato Si”. Ed. Conferencia Episcopal Argentina. Oficina del Libro. 2015, pág. 30.
[27] Santo Padre Francisco. Ob cit., págs. 30 y 31.
[28] Santo Padre Francisco. Ob. Cit., pág. 74.
[29] Wulf, Andrea. “La invención de la naturaleza. El nuevo mundo de Alexander Von Humboldt”. Ed. Taurus. Bs. As. 2016.
[30] Basterra, Marcela. Ob. Cit., pág. 327.
[31] Lamas, Félix Adolfo. “Ensayo sobre el orden social”. Ed. Instituto de Estudios filosóficos Santo Tomás de Aquino. Bs. As. 1990, págs. 26 y 27.
[32] Lamas, Félix Adolfo. Ob. Cit., págs. 27 y 208.
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