ARGENTINA
Doctrina
Título:La legislación sobre ordenamiento territorial en el Sistema Federal Argentino
Autor:Cavalli, Luis A.
País:
Argentina
Publicación:Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 30 - Diciembre 2018
Fecha:11-12-2018 Cita:IJ-DXLI-587

La legislación sobre ordenamiento territorial en el Sistema Federal Argentino


Por Luis Cavalli


1.- Abordo en este análisis lo que se denomina de manera difusa y general como el “ordenamiento territorial,” que se nos aparece como una expresión polisémica, un concepto difuso, apto para la más variada gama de interpretaciones epistemológicas, disgresiones científicas heterogéneas y comentarios triviales para el olvido.


El territorio es concebido de distintas maneras según la ciencia que lo aborda. Fue abordado desde los albores del pensamiento occidental por Aristóteles, para quien el mejor territorio es aquel “cuyas condiciones sean una mejor prenda de seguridad para la independencia del Estado, porque precisamente el territorio es el que ha de suministrar toda clase de producciones. Poseer todo lo que se ha menester y no tener necesidad de nadie, he aquí la verdadera independencia”.[1] En coherencia con el filósofo griego, Santo Tomás de Aquino analiza el mejor territorio para que habite el hombre, proponiendo que debe ser elegido por el Rey, en su obra “De Regno”.[2] Desde el pensamiento racional iluminista y en su obra “El Espíritu de las Leyes”, Monstesquieu pretende establecer determinaciones específicas del territorio sobre el carácter de los hombres que lo habitan.


Actualmente, el territorio es definido de diversas maneras, que van desde considerarlo como la porción del planeta que sirve de asiento físico a las poblaciones y es un elemento del Estado (Derecho Internacional Público), hasta el desenvolvimiento espacial de las relaciones sociales que establecen los seres humanos en los ámbitos cultural, social, político o económico, como se define en la Geografía Humana.[3]


Este dispendio de esfuerzos de argumentación es un emergente del desacuerdo general ab initio acerca del objeto de análisis. Sin embargo, en el plexo normativo argentino el ordenamiento territorial es uso del suelo. El suelo es un recurso natural y este como tal es del dominio originario de las provincias, según la Constitución Nacional, en su art. 124, con lo cual correspondería a estas legislar sobre los mismos.


Sin embargo, el art. 41 de la Constitución Nacional regula la protección ambiental del ambiente y los recursos naturales con un sistema especial de fijación de estándares mínimos, con lo cual el ordenamiento territorial emerge en un campo difuso de la actuación del Estado Nacional y las provincias. Las preguntas son, entonces: “¿Quién tiene competencia para legislar sobre el ordenamiento territorial? ¿La Nación o la provincia? ¿Ambas? ¿De qué manera?”.


2.- En 1915, el urbanista Patrik Geddes introduce la dimensión ambiental en la planificación urbana, con tal predicamento que se le atribuye ser el autor del moderno slogan “Pensar Global, actuar local”. Dejó sentado a principios del siglo XX que hay que respetar "el carácter local” de la ciudad en la planificación, y que ello se logra cuando se comprende y se trata de manera adecuada todo el ambiente “en simpatía activa por la vida esencial y característica del lugar”.[4]


Un siglo más tarde, las Naciones Unidas, en su división interna ONU Habitat, reunidos sus países en Quito, Ecuador,[5] aprueban un documento denominado Nueva Agenda Urbana, que “presenta un cambio de paradigma basado en la ciencia de las ciudades”. Allí, se desataca textualmente que “La Nueva Agenda Urbana incorpora un nuevo reconocimiento de la correlación entre la buena urbanización y el desarrollo”.[6]


3.- Es legítimo, desde el punto de vista del marketing, que ONU Habitat difunda como novedoso que haya un cambio de paradigma, pero se puede afirmar que al menos es dudoso que exista tal cambio. Menos todavía en las ciudades fundadas en la Colonia española en América, donde se encuentran las ciudades argentinas. Todas nuestras ciudades responden al plan hipodámico o ciudad de trazado en cuadrícula o en damero, heredero de la planificación de las ciudades griegas y romanas. Felipe II de España emitió las “Ordenanzas de descubrimiento, nueva población y pacificación de las Indias” en 1573, avalado por el Consejo de Indias, con una clara planificación destinada a los tres objetivos centrales de las ciudades: el bienestar de sus habitantes, facilitar el comercio y la defensa militar. En ellas, de trazado damero, se tienen en cuenta los recursos naturales y el ambiente: provisión de agua, pureza del aire, características del suelo y del entorno para facilitar la transitabilidad a efectos del comercio o traslado de tropas, uso de los recursos naturales con fines de defensa, cercanía del mar, puertos naturales, etc. Carlos III sigue esta línea esencial de planificación de las ciudades.


Otro ejemplo poderoso de que existe desde hace mucho tiempo una “ciencia de las ciudades”, se da en el siglo XIX con Napoleón III y el prefecto Haussman, con el fuerte cambio en el desarrollo urbano de la capital francesa. El plan de 1853 que lleva el nombre de este último, le dio a Paris, que tenía la forma de una ciudad medieval, la constitución urbana que hoy ostenta. El Plan tuvo claros fines ambientales asociados a fines políticos y sociales: París se encontraba en decadencia por los levantamientos revolucionarios de las clases pobres, a la vez que las enfermedades atribuidas a la falta de aire en el centro hacían que las clases ricas se fueran de la Ciudad, dejándola en manos de los pobres, con el supuesto peligro que ello traía como consecuencia política. El Plan Haussman buscó como objetivo, además de airear y embellecer la ciudad, facilitar mejor a la autoridad pública el control de una capital cuyos levantamientos populares habían derribado varios regímenes desde 1789. Los propietarios mismos, celosos también de la valorización de sus locales y su barrio, reclamaban vías más anchas y rectas con el fin de facilitar los desplazamientos de las tropas.


En términos y lenguaje moderno, en la Argentina el desarrollo urbano, el ordenamiento territorial o ambiental no es novedad. Desde el año 1977, existe una ley de ordenamiento territorial, la Ley N° 8912 en la provincia de Buenos Aires. La mayoría de las provincias argentinas cuentan con una ley ambiental que posee mandatos claros de ordenamiento territorial y desarrollo urbano.


4.- Como viene sucediendo en la historia, ya para la gloria ya para el terror, la Argentina adopta, con fervor y entusiasmo extremo, los vientos que vienen del extranjero y los hace entrar, a veces sin filtro. La aplicación mecánica de políticas externas que luego se transforman en normas de Derecho interno, sin que hayan surgido de la vida nacional, como lo han sostenido tanto Savigny como Ihering, terminan no siendo derecho, porque no se aplican o se aplican mal o no cumplen con el objetivo que buscan. Esta prevención debe ser tenida en cuenta a partir de ahora porque la Nueva Agenda Urbana impulsa la fijación en normas de derecho de lo que se denomina Política Nacional Urbana, en auge en la Unión Europea, cuyo modelo está exportando al resto del mundo.


El tema urbano no resulta menor para la Argentina, puesto que tiene uno de los índices mundiales más alto de urbanitas, derivado de su particular poblamiento histórico. Un 92 % de los habitantes son urbanos. Este alto porcentaje tiene otra peculiaridad, que es su ubicación territorial, ya que el 60 % de los argentinos se concentra en la pampa húmeda. La densidad de población de la Ciudad de Buenos Aires es de 14.000 mil habitantes por km2, una de las más altas del mundo.


5.- En la Argentina, el desarrollo urbano propone otra dificultad: el sistema federal de gobierno. ¿Por qué? Porque el desarrollo urbano es ordenamiento territorial que, en definitiva y sin duda, es uso del suelo. El suelo es un recurso natural. Los recursos naturales son del dominio originario de las provincias donde se encuentran, según el mandato de la Constitución Nacional, en párrafo agregado por la Convención Constituyente de 1994 en el art. 124. De acuerdo a este mandato de la Carta Magna, y siguiendo lo mandado por el art. 121, la Nación no tiene competencia para legislar sobre el ordenamiento territorial.


Como los proyectos de ley nacional que han estado en danza sobre ordenamiento territorial no se demoran con dedicación especial en la normativa constitucional, suelen basarse de manera confusa y sin colaboración de razonamientos, en el art. 75 inc. 19 en el párrafo que dice: promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Este texto no permite inferir, aún con forzada interpretación, que la Nación tenga competencia para obligar a las provincias y a los municipios a fijar objetivos de desarrollo urbano. Es una transformación del slogan pensar global y actuar local, en pensar central e implementar local. Una recidiva del paternalismo centralista porteño.


La dificultad constitucional explica por qué no existe en la actualidad una ley nacional de ordenamiento territorial y no la han podido sancionar gobiernos nacionales de los distintos colores partidarios y gobiernos autoritarios que lo han querido intentar.


Es por este otorgamiento de competencias que hace la Constitución Nacional, que cada provincia tiene una ley ambiental que tiene un capítulo específico de ordenamiento territorial o ambiental. O algunas, como la provincia de Buenos Aires, tienen una Ley de ordenamiento territorial, que es la N° 8912/77, más lo que establece la Ley de ambiente N° 11.723. Por aquella ley, la provincia delega en los municipios la zonificación de su territorio. Con lo cual lo que es urbano lo decide una ordenanza municipal. El uso y conservación del suelo rural se realiza a través del Código Rural.


6.- La modificación del art. 124, realizada en la Comisión de Federalismo de la Convención Constituyente del 94, presidida por Antonio Cafiero, fue considerada al momento de incorporar la protección ambiental en el art. 41 en la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías, presidida por Elva Roulet. ¿El motivo? La voluntad del constituyente era que la Nación debía legislar sobre el ambiente y los recursos naturales. Pero el art. 124 lo impedía. Porque siendo los recursos naturales del dominio provincial, la Nación no podía legislar sobre ellos. La solución para que la Nación legisle fue introducir el sistema de estándares mínimos, que se incorpora en el párrafo del art. 41: Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.


Consecuencia de este art. 41, se sanciona la Ley General del Ambiente N° 25.675, que tiene como herramienta de gestión el “ordenamiento ambiental”, que en su art. 9 establece que: El ordenamiento ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación y se generan mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y las provincias, y de estas y la Ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración pública.


7.- Con lo cual la Nación, respecto del ordenamiento territorial, no puede sancionar ninguna ley que obligue a las provincias o municipios. Para ello, tendría que seguir el procedimiento del art. 9 de la Ley General del Ambiente y hacerlo a través del COFEMA.


Una alternativa que aparece como posible es sancionar una ley de presupuestos mínimos de ordenamiento territorial.


Otra alternativa es sancionar una ley que sea de adhesión, que es la tradición cuando la Nación legisla sobre temas de competencia local pero que se han extendido a otras provincias o son de interés de todas, inaugurada en 1900 con la vigente Ley de Policía Sanitaria Animal N° 3959, cuando desde Inglaterra se introdujo la aftosa. Una ley de adhesión que trata temas aledaños con el desarrollo urbano es la Ley N° 24.449 de tránsito: regula la infraestructura vial, incluyendo la circulación en ciudades, las señales de tránsito. Tiene reglas concretas de Planificación Urbana, en su art. 24. Incluso avanza fijando restricciones al dominio privado sobre inmuebles urbanos y sobre el actuar del vecino en su relación con la vía pública en su art. 25.


8.- Es permisible acá hacer una distinción que resulta clave: el gobierno nacional puede sancionar una ley de política de ordenamiento territorial, con sus objetivos, principios rectores, líneas directrices y estándares, pero su cumplimiento sería obligatorio solo para la Nación. Lo que puede hacer el Poder Ejecutivo Nacional es recurrir a la condicionalidad; esto es, condicionar a las provincias y municipios, pero no obligar. La manera de condicionar es aplicar sus fondos y acciones derivados de planes, programas y proyectos nacionales, con impacto en lo urbano, si se cumplen en el lugar en que se va a intervenir, las condiciones requeridas de la política de ordenamiento territorial. Y no los aplicará, si no se cumplen.


Lo que no puede hacer la ley nacional es fijarle objetivos, principios, directrices, estándares de ordenamiento territorial, sea urbano o rural, de manera obligatoria a las provincias y/o municipios, sustituyendo la normativa local, porque, como se ha señalado, el ordenamiento territorial es competencia exclusiva provincial.


 


 


Notas


[1] Aristóteles. La Política. Libro Cuarto, Capítulo V.
[2] Tomas de Aquino. La monarquía (De regno). Altaya. Barcelona 1997.
[3] Max Sorre. El hombre en la Tierra. Barcelona: Edit. Labor,1967.
[4] GEDDES, Patrick (1915). Cities in Evolution. Williams, pág. 397.
[5] La Nueva Agenda Urbana se aprobó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) celebrada en Quito, Ecuador, el 20 de octubre de 2016.
[6] NUEVA AGENDA URBANA. ONU Habital. Prólogo. Página IV. Publicación de la Secretaría de ONU Habitat.