Doctrina
Título:Análisis del Poder Tributario Municipal en la Provincia de Córdoba y las limitaciones del Derecho Federal e Intrafederal
Autor:Pidoux, Valentin
País:
Argentina
Publicación:Revista de Estudios Jurídicos y Sociales - Número 1 - Junio 2020
Fecha:10-06-2020 Cita:IJ-CMXVIII-92
Índice Voces
Sumarios

El Municipio se ve habilitado por gran parte del derecho positivo para cobrar tributos, pero si bien se reconoce su autonomía económico financiera, existen una serie de limitaciones a la misma autonomía creadas por otros órdenes de gobierno. Es esencial que se garantice esta autonomía en función de una mayor descentralización de funciones que se realiza hoy en día, como ya lo dijo la CSJN, se debe garantizar el derecho a los medios (FALLOS: CSJ 599/2016/RH1).


Palabras Claves:


Derecho tributario – Poder tributario municipal – Limitación a la tributación municipal – Coparticipación – Derecho intrafederal.


Local governments are enabled by a large part of the legal order to collect taxes, but although its financial and economic autonomy is recognized, there are a number of limitations to the same autonomy created by other government orders. It is essential that this autonomy be guaranteed based on a greater decentralization of functions that is carried out today, as the Supreme Court of Argentina already said, the right to the media must be guaranteed (FALLOS: CSJ 599/2016 / RH1).


Key Words:


Tax law – Local governments tax power – Limitation to local taxation – Coparticipation – Intrafederal law.


Introducción
I. La autonomía financiera municipal
II. Limitaciones a la autonomía financiera municipal
III. El conflicto entre disposiciones que autorizan y restringen la autonomía financiera municipal
IV. La realidad actual de los municipios
V. El caso “Laboratorios Raffo”
VI. Conclusión
Bibliografía
Notas

Análisis del Poder Tributario Municipal en la Provincia de Córdoba y las limitaciones del Derecho Federal e Intrafederal

Por Valentin Pidoux*

Introducción [arriba] 

El día dos de octubre de 2010 el Tribunal Superior de Justicia de la provincia de Córdoba falla en la causa “Laboratorios Raffo” por segunda vez, dando un giro de 180 grados respecto de su pronunciamiento anterior en el año 2004. En dicha decisión, el máximo tribunal dio marcha atrás con el criterio sustentado en fallos anteriores que permitía a los Municipios imponer y percibir tributos sobre actividades comerciales a empresas que tributaban, a su vez, en otras jurisdicciones[1]. Esto pone en juego el principio de la autonomía Municipal en su aspecto financiero, consagrado tanto en la Constitución Nacional como en la Constitución de la Provincia de Córdoba. A su vez, encontramos en nuestro ordenamiento jurídico normas que limitan (o más bien restringen) dicha autonomía dejándola en un plano residual, teniendo que acatar las disposiciones vigentes. En una primera aproximación, este trabajo busca comparar el basamento de la autonomía financiera municipal en la provincia de Córdoba, junto con la normativa que la limita y, en un segundo orden de ideas, trazar un paralelismo con lo atestiguado en la causa en cuestión.

I. La autonomía financiera municipal [arriba] 

Desde la conformación del estado argentino en 1853–60 hasta fines del siglo XX se debatió, en Argentina, sobre la naturaleza del municipio respecto de los demás órdenes de gobierno. La constante puja entre quienes lo consideraban como un ente administrativo y quienes le concedían su plena (o semi-plena) autonomía fue saldada en el tan conocido fallo “Rivademar” –inspirado en las constituciones provinciales reformadas en la década del ‘80 que previeron la plena autonomía municipal– y terminó de consagrarse a nivel Federal con la reforma constitucional del año 1994.

Uno de los aspectos de esta autonomía municipal es el económico y financiero, entendiendo el primero como la potestad del municipio para ser fuente del desarrollo social, administrando sus propios recursos sin directrices de un orden superior. Por otro lado, el aspecto financiero lo entendemos como la posibilidad de dictar su propio presupuesto e imponer contribuciones. Esta diferencia que existe entre lo “económico” y lo “financiero” es criticada por cierta parte de la doctrina que entiende a estos dos aspectos como uno solo. Por nuestra parte consideramos de suma importancia diferenciar cada uno, no solo con fines teóricos para una mejor precisión terminológica, sino también para una aplicación práctica más concreta.

Una vez hecha la salvedad sobre el término “Autonomía Financiera” nos compete dedicarnos al análisis de la fuente normativa según la cual, el municipio de la ciudad de Córdoba es competente para la imposición de tributos.

i.i. Fuente constitucional de la autonomía financiera

Como primera fuente, de rango constitucional, tenemos al artículo 123 de la Constitución Nacional en la cual se lee:

“Artículo 123. – Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 (bajo un sistema representativo y republicano, asegurando el régimen Municipal, entre otras) asegurando la autonomía Municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.

Como se lee, la autonomía Municipal alcanza al aspecto financiero, e implica el reconocimiento con jerarquía constitucional de una capacidad de los municipios para decidir por sí mismos, sobre la cuantía de los recursos que han de obtener para atender a las necesidades públicas municipales, efectuando una libre, racional, armónica y organizada distribución de sus gastos. Las finanzas Municipales son de suma relevancia para el desarrollo de su gestión, por lo que privar a los Municipios o afectar en demasía los medios económicos para su subsistencia podría ocasionar el descalabro financiero de sus arcas, la ruina económica y en definitiva la perdida de los objetivos y valores propios que está llamado a cumplir en un Estado Federal y democrático de gobierno (Fazio, 2010).

Es de suma importancia la existencia de este artículo a nivel nacional, desde que el municipio ocupa un bastión importante en lo referido a un sistema federal de gobierno, por aplicación del principio de subsidiariedad, se da como resultado una descentralización del poder en el territorio. Aun así, los municipios de provincia que regula el 123, son sujetos “en” relación federal, pero no sujetos “de” relación federal, porque no son parte de ella sino a través de sus provincias.

En el mismo orden de ideas, y al decir de Heredia (2005) es importante elevar la dignidad institucional de los municipios superando la “teoría federalista”, que concibe un reparto de poder entre dos órdenes de gobierno (el federal y sus estados miembros), por la “teoría municipalista”, que entiende que el poder se reparte entre tres órdenes de gobierno (el gobierno federal, los estados miembros y los municipios), de manera tal que cada uno de estos es supremo en el ámbito de sus competencias. Pero esa propuesta no parece adecuarse suficientemente a la Constitución Nacional que adopta una postura federalista, ya que el reparto constitucional de atribuciones que hace el gobierno federal por un lado y por el otro las provincias y la CABA, mientras que la autonomía de los municipios, que como ya vimos tiene jerarquía constitucional, debe ser reglada por cada Constitución Provincial en su alcance y contenido, en virtud de la autonomía institucional que conservan las provincias (Heredia, 2005).

i.ii. La constitución de la provincia de Córdoba y la autonomía financiera municipal

El primer indicio de intenciones de formalizar un régimen autonómico para los municipios se da en el año 1923. Fue la Convención Constituyente reformadora, y particularmente la comisión de “Régimen Municipal” integrada por Gerónimo Del Barco, Gonzalo Figueroa, Nicolás Repetto y Carlos Astrada Ponce, quienes, basados en la audaz propuesta del joven y brillante convencional Carlos Astrada Ponce, impulsor de un proyecto innovador para la organización institucional de las municipalidades cordobesas. El proyecto en cuestión buscaba conferir a los municipios de autonomía política, financiera y administrativa reservando para aquellos de mayor importancia la posibilidad de dictar sus cartas orgánicas y así consagrar la faz institucional de la autonomía. Si bien no llegó a plasmarse en el texto final de la Constitución Provincial, tal vez por su carácter de novedosas, estas ideas sirvieron como referencia y de objetivos a alcanzar en pos de lograr la autonomía municipal que hoy en día tenemos.

A pesar de no prosperar la propuesta de Astrada Ponce, la reforma de 1923 confirió mayores potestades a los municipios[2]. En lo que a nosotros nos interesa en este trabajo, la autonomía financiera se vio reflejada en los ex artículos 160, 160 bis y 161. El primero establecía que, para costear los servicios de alumbrado, barrido y limpieza, las comunas podrán gravar los inmuebles situados dentro de su perímetro, calculando su valor sobre el suelo libre de mejoras… El artículo 160 bis rezaba:

“Podrán las comunas igualmente disponer de los siguientes recursos: a) contribución de mejoras e impuestos suntuarios; b) patentes, licencias a las casas que vendan bebidas alcohólicas; c) patentes a los negocios incomodos, peligrosos o insalubres; d) patentes o contribuciones a las empresas que disfruten de concesiones municipales, e) venta y locación de bienes municipales; f) y los que por ley autorice la Legislatura”.

El 161 establecía la prohibición para las comunas de gravar con impuesto alguno: a) la introducción, transporte y expendio de artículos de primera necesidad; b) la construcción, ampliación o reparación de casas para habitar.

Como se observa en el articulado de la Constitución de la Provincia Córdoba previo a la importante reforma de 1987 y a la de 2001, contábamos con un régimen municipal bastante avanzado para la época, teniendo en cuenta las tendencias de municipio autárquico que venían suscitándose en la Corte Suprema de Justicia de la Nación por esos años, a saber: Fallo “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata s/ Cobro de impuestos –Recurso Extraordinario– Competencia” donde se discutía las facultades del municipio de La Plata para cobrarle impuestos al Ferrocarril, por los servicios municipales prestados de acuerdo con los consignado en las disposiciones legales respectivas, la corte resolvió en contra de la autonomía financiera y dejó sentada una decisión que predominó en el país por alrededor de 80 años diciendo que :”…las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptos a fines y limites administrativos que la Constitución a previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación” (Fallos 114:282). La corte falló en igual sentido en muchas de las causas sobrevinientes, siendo el precedente “Rivademar” (1989) el quiebre definitivo que hizo que la doctrina gire en torno a la autonomía municipal.

En el año 1987, producto de las no tan nuevas corrientes de pensamiento sobre el municipio autónomo, que fueron consagradas en las constituciones de las llamadas “Nuevas provincias” (Chubut, Formosa, Misiones, Neuquén, Rio Negro), la provincia de Córdoba modifica su Carta Magna, incorporando la posibilidad de que los municipios de mayor tamaño puedan sancionar sus propias cartas orgánicas municipales. De esta forma se consagra la autonomía municipal en el ámbito institucional, lo cual no es menor, ya que, al día de la publicación del presente artículo, la provincia cuenta con al menos 40 Cartas Orgánicas Municipales dictadas y un gran número de municipios que alcanzan el requisito de 10.000 habitantes para poder sancionar su propia carta.

La reforma del 2001 no aportó nada en lo relativo a la organización municipal, ya que fue motivada por otros fines a los que no corresponde hacer alusión en este trabajo.

Hoy en día, la Constitución provincial tiene en sus páginas al artículo 186 que contiene las disposiciones relativas a la competencia material de los municipios. En sus incs. 3 y 4 reza que:

“Artículo 186: Son Funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia Municipal (…) inc. 3. Crear, determinar y percibir los recursos económico financiero, confeccionar presupuestos, realizar la inversión de recursos y el control de los mismos. 4. Administrar y disponer de los bienes que integran el patrimonio Municipal”.

No cabe duda de que, en el año 87, los constitucionalistas cordobeses proveyeron que los Municipios son organizaciones políticas de existencia necesaria, pues son quienes interpretan con mayor profundidad las vivencias y necesidad es del conglomerado humano que encierran, por lo que es menester la posibilidad de captar recursos para poder cumplir con sus objetivos (Bonifacino & Alvarez, 2010).

i.iii. El marco normativo en la ciudad de Córdoba

Como es de esperar, la municipalidad de Córdoba contiene disposiciones que garantizan, y hacen efectiva su autonomía financiera, si bien esta contiene muchas trabas provenientes de otros órdenes de gobierno que serán explicadas con mayor profundidad a lo largo del trabajo, es dable reconocer la forma en la que la ciudad contempla la posibilidad de imponer tributos, ya sea como meras tasas o contribuciones o bien, como es el caso del fallo “Laboratorios Raffo”, impuestos disfrazados de tasas.

En un primer escalón de la normativa municipal encontramos al artículo 64 de su carta orgánica le permite al concejo deliberante sancionar su código tributario, autorizándolo a fijar bases imponibles, sujetos activos y pasivos, cuantía de los tributos, etc. Nótese que la terminología utilizada no es la de “Tasas” que comúnmente vemos plasmadas en la práctica, esto nos permite deducir la clara intenciones municipio de poseer una plena autonomía financiera en razón de la diferencia practica que alberga la sublasificacion de tributos en tasas, impuestos y contribuciones.

II. Limitaciones a la autonomía financiera municipal [arriba] 

Es clara la faz del derecho positivo que ampara a los Municipios para imponer tributos en función de su autonomía financiera. El problema se plantea cuando hay conflictos entre las distintas regulaciones producto de la existencia de normas contradictorias que garantizan y restringen derechos de tal manera que se vuelve turbio un aspecto de tal calibre como es la Autonomía Municipal. Esto es lo que sucede en el fallo “Laboratorios Raffo” sacando a relucir un problema que hoy en día es claro y tal vez, sin una solución sencilla.

Planteada la facultad tributaria Municipal, corresponde analizar también cuales son las limitaciones que surgen a este poder tributario. La raíz de este planteo tiene origen en la coordinación financiera llevada a cabo entre el nivel Nacional y Provincial, a través de negociaciones intergubernamentales y plasmadas en acuerdos interjurisdiccionales que redujeron significativamente la potestad tributaria Municipal, relegándola a una muy escasa y acotada área en la que estos puedan ejercer libremente su poder impositivo (Altavilla, 2015).

Tenemos entonces ciertas limitaciones que pueden surgir tanto del orden constitucional en cumplimiento del estatuto del contribuyente[3], como de la coordinación financiera de los demás órdenes de gobierno.

ii.i. Limitaciones constitucionales en virtud del “Estatuto del contribuyente”

Surgen de los derechos y principios contenidos en nuestra carta magna, que están relacionados directamente con los principios que deben respetar los tributarios, entre estos encontramos el Articulo 16 con el Principio de igualdad, el 17 con el Derecho de Propiedad y el Principio de no Confiscación y por último el 19 que consagra el Principio de legalidad. Como todos los tributos deben respetar estos principios de rango constitucional, se debe entender que estos artículos consagran una limitación que, si bien no es del calibre de las que impone el derecho intrafederal, es importante a la hora de estudiar la potestad tributaria municipal.

ii.ii. Límites que surgen de la Coordinación financiera entre provincia y nación

Cuando se estudia el Derecho Público Provincial y Municipal se da cuenta de que la potestad tributaria es una de las que se conocen como “Concurrentes” por ser responsabilidad de los distintos órdenes, y por ello es menester que haya una correcta coordinación para evitar la colisión de tributos y garantizar la posibilidad de que las rentas del orden de gobierno que se trate se adecuen con su gasto, y viceversa.

También se pueden diferenciar, dentro de estas limitaciones a aquellas que surgen directamente de la Constitución Nacional y aquellas que surgen de los acuerdos entre Nación y Provincias en virtud del ejercicio del Derecho Intrafederal.

ii.ii.i Límites originados en la Constitución Nacional  

Surgen del texto de nuestra carta magna y sirven como limites en virtud de lo que establecen para coordinar la potestad tributaria del estado, entre ellas encontramos: 1)Derechos de importación y exportación (artículos 4 y 75 inc. 1) según los cuales le corresponden al gobierno nacional de manera exclusiva y excluyente de las provincias y municipios; 2) Prohibición de establecer aduanas interiores (artículos 9, 10, 11 y 12); 3) La cláusula del progreso (artículo 75 inc. 18) en cuanto atribuye al Congreso de la Nación la facultad de establecer exenciones impositivas sobre determinadas actividades, pudiendo alcanzar también a los tributos municipales; 4) La Clausula Comercial (artículo 75 inc. 13) que prohíbe o restringe el ejercicio del poder tributario de provincias y municipios cuando su ejercicio pudiera implicar una interferencia al comercio interprovincial e internacional; 5) la Cláusula de los códigos (artículo 75 inc. 12) en cuanto confiere en forma exclusiva al Congreso de la Nación el dictado del derecho común, es decir el de los códigos de fondo. Esto importa por la significancia que la CSJN le dio a la normativa tributaria que se encentra en el código civil, entre ellos podemos hablar de la caducidad de los plazos, la acción de repetición, etc.; 6) Los establecimientos de utilidad nacional (artículo 75 inc. 30), en cuanto la CSJN entendió que la sola creación de un establecimiento de este tipo operaba una exclusión in totum de las jurisdicciones provinciales y municipales (Altavilla, 2015).

ii.ii.ii. Limites originados en la coordinación interjurisdiccional (pactos y acuerdos interjurisdiccionales)

Conocido también como “Derecho intrafederal”, nombre que surge de la CSJN en la causa “Transportes Automotores Chevalier SA c/ Provincia de Buenos Aires” entendido este derecho como un conjunto de pactos y acuerdos, o más bien

“manifestaciones positivas del llamado federalismo de concertación, inspirado en la búsqueda de un régimen concurrente en el cual las potestades provinciales y Nacionales se unen en el objetivo superior de lograr una política uniforme en beneficio de los intereses del Estado Nacional y de las provincias”[4].

Como primer ejemplo tenemos la Ley N° 23548 de Coparticipación Federal de Impuestos en su artículo 9 inc. b: Artículo 9º — La adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que disponga:(…) b) Que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y Municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los Nacionales distribuidos por esta Ley. En cumplimiento de esta obligación no se gravarán por vía de impuestos, tasas, contribuciones u otros tributos, cualquiera fuere su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a los impuestos Nacionales distribuidos ni las materias primas utilizadas en la elaboración de productos sujetos a los tributos a que se refiere esta ley, esta obligación no alcanza a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados[5].

Esta limitación es fundamental para sustentar el pronunciamiento de la CSJN en la causa “Laboratorios Raffo” que trataremos más adelante en el artículo. En palabras de la procuradora general de la nación Laura M. Monti se lee:

“Los agravios planteados por la accionante en cuanto a que el acto de determinación tributaria incumple las disposiciones constitucionales y el régimen de coparticipación federal de impuestos, que la CCIES (contribución que incide sobre el Comercio la Industria y las Empresas de Servicios) exigida es análoga a otros tributos de naturaleza Nacional o provincial, que transgrede las pautas de armonización legalmente exigidas, y que el concepto de la especie tributaria ´tasa´ que efectúa el pronunciamiento de grado es errónea, devienen insustanciales al amparo de la constante doctrina judicial de la sala contencioso administrativa de ese Tribunal Superior, sobre la base de las sentencias que allí citó”[6].

Otro supuesto que implica al derecho intrafederal es el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, firmado en el año 93. En el mismo, el presidente y los gobernadores de las provincias firmantes acuerdan la adopción de políticas uniformes que armonicen y posibiliten el logro de la finalidad común de crecimiento de la economía Nacional y de reactivación de las economías regionales.

En su considerando primero, punto 2 se lee:

“se promoverá la derogación de las Tasas Municipales que afecten los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales detallados en los párrafos anteriores (Transferencia de Combustible, Gas, Energía Eléctrica, incluso los que recaen sobre la auto generada, y Servicios Sanitarios, excepto que se trate de transferencias destinadas a uso doméstico.(…) la circulación interjurisdiccional de bienes o el uso para servicios del espacio físico, incluido el aéreo) , sea a través de la remisión del respectivo proyecto de ley a la Legislatura Provincial o a través de la recomendación a los Municipios que cuenten con competencia para la creación y derogación de tales gravámenes. Igual actitud se seguirá respecto de las Tasas Municipales en general, en los casos que no constituyan la retribución de un servicio efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestación”[7].

Implica otra clara limitación a la autonomía económico financiera del Municipio, imposibilitándolo para percibir los recursos necesarios para la satisfacción de los intereses de sus habitantes.

Por último, también es de destacar, en el ámbito interjurisdiccional, el Convenio Multilateral firmado en 1977 por todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Un acuerdo de tipo horizontal que limita la fijación de la base imponible de los tributos Municipales sobre actividades que caen dentro de las disposiciones del convenio.

El límite impuesto a los Municipios se lee en el artículo 35:

“Artículo 35 – En el caso de actividades objeto del presente convenio, las Municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas, podrán gravar en concepto de impuestos, tasas, derechos de inspección o cualquier otro tributo cuya aplicación les sea permitida por las leyes locales sobre los comercios, industrias o actividades ejercidas en el respectivo ámbito jurisdiccional, únicamente la parte de ingresos brutos atribuibles a dichos fiscos adheridos como resultado de la aplicación de las normas del presente convenio”.

Es dable también considerar los años en los cuales surgen estas disposiciones, 1988. 1993 y 1977 respectivamente. De esto podemos intuir que ninguno de los redactores de dichos cuerpos legales considero la posibilidad de la autonomía municipal reconocida de manera constitucional, incluso la Ley 23548 (1988) y el Convenio Colectivo (1977) (Que no es dato menor que fue sancionado en pleno gobierno de facto) son anteriores al pronunciamiento de la CSJN en el fallo “Rivademar” (1989).

III. El conflicto entre disposiciones que autorizan y restringen la autonomía financiera municipal [arriba] 

El conflicto de normas acontece cuando (generalmente) un municipio o provincia quiere aplicar un tributo cuya base imponible es similar a la de uno ya existente a nivel nacional, lo que genera choques entre los niveles del estado en virtud de que no se puede grabar dos veces una misma base imponible en razón de 2 tributos distintos. La cuestión a resolver es ¿Por qué sucede que varios niveles de gobierno quieran grabar las mismas bases imponibles?

En una primera aproximación al tema, y sin entrar de lleno en el Derecho tributario, entendemos que esto es así porque los tributos se aplican en relación a la capacidad de pago del contribuyente, la cual a su vez se vincula con las llamadas “manifestaciones de la riqueza”, las tres más grandes son: Patrimonio, Renta y Consumo. El patrimonio es gravado por la nación en concepto de “Bienes personales”, el consumo por “Impuesto al Valor Agregado” (también Nacional) y la renta es grabada tanto por la nación con el “Impuesto a las Ganancias” y en la provincia de Córdoba con “Ingresos Brutos” (Garcia Vizcaino, 1997). Por lo que el Municipio, al decir de Altavilla en “Propuesta para fortalecer el federalismo argentino” de Hernandez, “solo cuenta con un poder tributario de carácter residual sobre las bases imponibles restantes, lo que afecta gravemente su autonomía”.

Entonces el municipio solo puede gravar, por medio de tasas, lo restante que no es ocupado por el gobierno provincial o federal. No es menor hablar del concepto de tasa, que, según la doctrina que es la seguida por el fallo “Laboratorios Raffo” es esencial establecer su diferencia con un impuesto, este último no tiene una asignación específica, por lo que el estado no debe brindar una prestación directamente relacionada con el cobro del impuesto; en cambio la tasa si debe de tener una asignación específica para poder estar legalmente constituida. Esta discusión sobre si la diferencia entre tasa e impuesto es algo meramente teórico o si tiene consecuencias prácticas es una de las responsables, desde nuestro punto de vista, de la realidad municipal de la actualidad, en donde los municipios se ven obligados a ocultar impuestos en forma de tasa sin asignación específica a los fines de poder solventar las arcas locales.

IV. La realidad actual de los municipios [arriba] 

Es útil a su vez, analizar el contexto en el que nos estamos desenvolviendo, la globalización en la post modernidad trajo grandes avances en materia de comunicación y transporte. Dándole a la oportunidad a Municipios alejados de ser parte en el engranaje de la economía, otorgándoles participación. Pudiendo producir y enviar al mundo su trabajo y a su vez recibir los productos y servicios provenientes de otras zonas.

Con el devenir de las nuevas tecnologías, surgen nuevas necesidades en los individuos que forman parte de una comunidad y recordando que el Municipio es el orden de gobierno más próximo a la ciudadanía, le ocupa a este la tarea de prestar los servicios en pos de la satisfacción de estas nuevas necesidades. Por eso es fundamental que no se lo prive de la posibilidad de satisfacer esas necesidades, ratificando el derecho a los medios consagrado recientemente en la corte suprema, de nada sirve una descentralización de funciones si no es acompañada con la posibilidad de solventarlas.

V. El caso “Laboratorios Raffo” [arriba] 

La causa que hemos mencionado a lo largo de este trabajo suscita en la ciudad de Córdoba y los hechos controversiales van desde los años 1995 a los 2000. La parte actora está conformada por la empresa Laboratorios Raffo S.A, que se encarga de la producción, distribución y comercialización de productos farmacéuticos. La demandada es la Municipalidad de Córdoba.

Una vez agotada la vía administrativa, la actora inicia acción de plena jurisdicción ante la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación ubicada en la mencionada ciudad de Córdoba, los hechos que originan el agravio al actor se configuran con el cobro de una tasa municipal llamada “Contribución que incide sobre el comercio, la industria y las empresas de servicios” (CCIES, en adelante) a la empresa por la existencia de un empleado de la misma que recorría la ciudad realizando actividades de comercialización pero sin contar con un espacio físico para dicho trabajo. La municipalidad reclama el pago de esta tasa por los periodos de enero de 1995 a abril de 2000, que es el tiempo en el cual se prestaron dichos servicios por el trabajador. La actora utiliza como argumento, que dicho acto administrativo incumple con las disposiciones constitucionales y con el régimen de coparticipación federal de impuestos de la manera que fue explicada en el punto 2.2.2 de este artículo.

La cámara rechaza el 4 de mayo de 2004 la demanda confirmando la legitimidad de los actos administrativos impugnados e impone las costas del proceso a la parte actora. No conforme con dicho pronunciamiento, los vencidos procedieron a interponer recurso de casación con la finalidad de obtener un resultado distinto, pero una vez en la sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, los vocales integrantes de dicho cuerpo resolvieron, en octubre del mismo año, no hacer a lugar el recurso de casación incoado por la actora y confirmar la sentencia de la cámara realizando una interpretación amplia del concepto de “Tasa” de manera tal que permita a la Ciudad de Córdoba cobrar la CCIES sin ningún impedimento, de esta manera se aparta de la tradicional distinción doctrinaria entre tasas e impuestos, argumento que será criticado luego por la Procuradora General de la Nación.

Laboratorios Raffo decidió ir en Queja a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en busca de que esta se pronuncia a favor de la ilegitimidad de los actos administrativos que ellos consideraban agraviantes. El tribunal conformado por Lorenzetti, Highton de Nolasco, Fayt, Petracchi, Maqueda y Argibay (según su voto), resolvió en junio de 2009 hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y devolver las actuaciones al TSJ de Córdoba con el fin de que se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo de los argumentos expuestos por la Procuradora General de la Nación (Que la Corte comparte). Por su parte, el Tribunal Superior de Córdoba, dicto sentencia acorde a lo establecido en la Corte el 2 de octubre de 2010, fallando a favor de la parte actora e imponiendo las costas por su orden.

En este caso encontramos dos elementos importantes que son el foco de la cuestión y son pasibles de ser analizados en este trabajo. Por un lado, tenemos la naturaleza del tributo en cuestión, y la relevancia en la diferencia terminológica en lo que respecta a los diferentes tipos de tributos (impuestos, tasas y contribuciones); por el otro tenemos la discusión sobre si el municipio es competente para el cobro del tributo debatido o bien a qué orden de gobierno le corresponde.

En breves palabras podemos decir que la diferencia entre tasa, impuesto y contribución radica en la asignación que estos tengan, si es una asignación específica puede considerarse una tasa o contribución, si no la tiene el tributo es considerado un impuesto. El TSJ de Córdoba argumentaba que la diferencia terminológica no era más que un instrumento académico, pero la CSJN hace énfasis en la importancia practica que tiene esta clasificación de tributos a la hora de tener una buena coordinación impositiva.

La Corte dice que el gravamen es una tasa (remitiéndose a fallos anteriores[8]) y que, como tal, sólo puede aplicarse a la "concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio", referida a un bien o acto del contribuyente. Y esto no es posible si la empresa no tiene un local en el lugar.

En cambio, la Municipalidad y el TSJ argumentaron que estaba habilitada para cobrar esa tasa en este caso (donde había un empleado del laboratorio con domicilio en la ciudad) porque brindaba a la empresa servicios generales que la beneficiaban (cuidado de calles, transporte y estacionamiento, entre otros).

El fallo argumenta, en cambio que, como no es una tasa, la Municipalidad intenta cobrar un impuesto y eso transgrede la Ley de Coparticipación.

Por otra parte, la Corte se refiere expresamente a la Justicia de Córdoba al señalar que, si bien este fallo es para un caso concreto, "los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones" a la doctrina de la Corte y que "carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores –inclusive los superiores tribunales– que se apartan de los precedentes", sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición.

VI. Conclusión [arriba] 

Volviendo al tema de origen, en el fallo “Laboratorios Raffo” la corte suprema se pronuncia de manera acertada desde el punto de vista jurídico, dado que la norma federal se antepone a la Municipal. Por lo que el cobro de un impuesto análogo por parte del Municipio contraria lo establecido en la Ley de Coparticipación Federal. Hablo de impuesto y no de tasa en función de lo dicho por la corte en la sentencia: “se requiere una concreta, efectiva e individualizada prestación de servicio sobre algo no menos individualizado del contribuyente” (Bonifacino & Alvarez, 2010) y en este caso este es el tema en cuestión, la no individualización de una contraprestación por el pago de la CCIES.

La ley de coparticipación federal impide a los Municipios imponer tributos análogos; eso es razonable desde el punto de vista legal, pero también es ampliamente cuestionable. Como lo hemos estudiado a lo largo de la carrera e incluso lo hemos experimentado, los Municipios en los últimos años son receptores numerosas atribuciones y facultades producto de la descentralización realizada. Por lo que privarlos de la posibilidad de percibir los recursos necesarios para solventar la descentralización no es bueno desde el punto de vista económico dado que tiene al vaciamiento de las arcas de los mismos y la imposibilidad de cumplir con su objetivo de satisfacer las necesidades de sus habitantes[9].

También hay que entender que los Municipios son los centros democráticos con mayor cercanía a su población; son las entidades autónomas que nuclean los grandes cambios que luego se darán en los niveles Provinciales y Nacionales, por lo que podríamos decir que el Municipio tiene mayor contacto con la “realidad” actual de sus vecinos. Por lo tanto, es posible cuestionar el planteo de la norma federal respecto de los entes autónomos.

Concluyendo, el fallo en cuestión puede ser analizado desde dos puntos de vista importantes, el jurídico y el económico. Como fue expuesto ut supra, y como fue receptado en la Corte, el municipio no tiene una libertad plena para el cobro de sus tributos, por eso el fallo es correcto en su interpretación jurídica.

Por otro lado, la faz económica nos permite cuestionar la tendencia a descentralizar funciones en el Municipio, pero la negativa a asignarle recursos para que sustente esa descentralización. En el reciente fallo “La Banda” de la CSJN se reafirma esta idea conceptualizada como el derecho a los medios, en donde no podrá haber Municipio autónomo verdadero si una provincia niega el envío de fondos indispensables para que preste a la población los servicios que están a su cargo; si los Municipios no tienen la capacidad financiera para ejercer el gobierno local, no pueden desarrollar su acción como el orden de gobierno más próximo a los ciudadanos[10].

El remedio para este problema se dijo que sería la coparticipación de impuestos, tanto a nivel Nacional como provincial, pero la realidad es que no alcanza con la mera sanción de una ley convenio, sino que es menester poner en práctica el federalismo de concertación para poder armonizar la situación y que los Municipios tengan una verdadera autonomía económico financiera en relación con las funciones que les son asignadas.

Bibliografía [arriba] 

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Notas [arriba] 

* Estudiante de la carrera de Abogacía y ayudante de alumnos en la Catedra “A” de Derecho Público Provincial y Municipal en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Investigador y asistente de investigación en proyectos radicados en CIJS y SECyT en la misma universidad. Correo: vpidoux.vp@gmail.com.

[1] (LABORATORIOS RAFFO S.A C/ MUNICIPALIDAD DE CORDOBA - RECURSO DE CASACION, 2010).
[2] Para ampliar sobre el tema leer ZARZA MENSAQUE y BARRERA BUTELER (2010).
[3] Está constituido por principios constitucionales de contenidos tributario y la concatenación de todos ellos. No se trata de un “estatuto” entendido como ley, reglamento o norma escrita, en definitiva, propia, independiente. Es en la Constitución de cada país, dentro del cual se encuentran, entre otras las disposiciones, las de contenido o implicancia tributaria y que, debidamente ensambladas, conforman el referido estatuto. Incluye principios como el de legalidad, igualdad, generalidad, retroactividad de las leyes, capacidad contributiva, etc.
[4] ALTAVILLA, CRISTIAN “Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, derecho intrafederal y los nuevos estándares en las relaciones fiscales intergubernamentales a partir de la reforma constitucional de 1994” pág. 3.
[5] Ley 23548 de Coparticipación Federal de Impuestos en su artículo 9 inc. B.
[6] Laboratorios Raffo SA C/ Municipalidad de Córdoba S.C L.1303, L XLII.
[7] Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento. Año 1993 considerando primero punto dos
[8] Compañía Química” (“Fallos” 312:1575 sentencia del 5 de septiembre de 2009).
[9] T.S.J en pleno, Secretaria Electoral y de Competencia originaria sent N° 20, 6/12/04, Municipalidad de Córdoba c/ Provincia de Córdoba - Plantea Conflicto externo de Poderes”.
[10] Corte Suprema, en la causa CSJ 599/2016/RH1 “Municipalidad de la Ciudad de La Banda c/ Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero s/ conflicto entre poderes públicos”.



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