A colación del Proyecto de Ley de Procedimiento Ambiental de la Provincia de Jujuy

Redacción a cargo de las Dras. María Cristina Garros Martínez (Directora del IDEAS de la UCASAL)
y María Celeste Martínez (integrante del IDEAS)

Dentro un encuadre de rediseño institucional provincial de revalorización ambiental, la Legislatura de la Provincia de Jujuy ha aprobado la “Creación del Fuero Ambiental y Fiscalías Ambientales” (Ley N° 5.899, B.O: 23/12/15), previendo a los efectos dos Juzgados de Primera Instancia con asiento en la ciudad capital y dos Fiscalías creadas en el ámbito del Ministerio Público con competencias juridiccionales –para el ámbito de los Juzgados Ambientales y los organismos penales-; extrajudiciales administrativas y de gestión institucional. En igual sentido se contempló la creación de la Sala Contencioso-Administrativa y Ambiental dentro de la estructura del Superior Tribunal de Justicia (Ley N° 5.879, B.O: 16/12/15).

La implementación de los Fueros ha quedado sujeta al dictado de una Acordada del Superior Tribunal de Justicia, en base a criterios de oportunidad. Respecto a la implementación de las Fiscalías debe considerarse que mediante la Ley N° 5.895/15 se creó el Ministerio Público de la Acusación, por lo que su efectivización quedará sujeta a la oportunidad que se valore desde esta nueva estructura. Debe considerarse que a la fecha, se ha declarado la vacancia de un cargo para Juez Ambiental (Acordada N° 9/16) a cubrirse mediante concurso de oposición y antecedentes (Ley N° 5.893; B.O: 23/12/15 y Acordadas de reglamentación N° 7/16 y N° 8/16 del S.T.J).

Es en este lineamiento, que como iniciativa constitucional, el Superior Tribunal de Justicia ha elevado a la Legislatura provincial un “Proyecto de Ley para los Procesos Ambientales de la Provincia de Jujuy” (Acordada N° 237 del 12/12/16).

En términos generales, en un primer capítulo, referente a las disposiciones generales, se fija la juridicción ambiental en los Juzgados Ambientales, para la resolución de los conflictos y asunto vinculados al ambiente, incluso cuando los demandados sean el Estado provincial, las entidades autárquicas descentralizadas y los municipios (art. 1). En un segundo capítulo se establece la aplicación de principios generales del ambiente (art. 3) y se hace referencia a la necesidad de aplicar la oficiosidad en los procesos colectivos cuando se ello se requiera (art. 4). Desde un tercer capítulo se regulan ciertos presupuestos mínimos de las acciones ambientales, en cuanto a la necesidad de identificar claramente el objeto de la demanda como requisito de admisibilidad, diferenciándose a los derechos colectivos, de los individuales homogéneos y no homogéneos (art. 5), exigiéndose la imprescindibilidad de la comprobación de un caso en los procesos colectivos, la consideración de la relevancia social, afectación al bien colectivo y la demostración del predominio de las cuestiones comunes por sobre las individuales para el caso de la tutela de los derechos individuales homogéneos (art. 6). Se hace también expresa referencia a la legitimación amplia contemplada para accionar en los procesos colectivos (art. 7) y a la ponderación de la adecuada representatividad (art. 8). En un cuarto capítulo, se regulan puntualmente los procesos colectivos y de conocimiento ordinario, remitiendo como aplicación supletoria a las reglas para la tutela de los derechos colectivos que estuviese vigente, puntualizando la registración y publicidad de estos procesos, su gratuidad para la parte accionante, remarcando la amplia facultad de dirección del proceso del Juez. Finalmente el capítulo subsume los casos de daño individual a las reglas del proceso ordinario (arts. 9 a 13). El quinto capítulo, referente a la prueba, sienta como pauta la amplitud, flexibilidad y libertad probatoria y la carga dinámica de la prueba (art. 14 y 15). El capítulo sexto alude al alcance expansivo -erga omnes- de la sentencia de los procesos colectivos, facultando al juez -excepcionalmente y fundadamente-, a extender el fallo a cuestiones no sometidas a consideración por las partes (art. 17). Regula la posibilidad de iniciación de una nueva demanda colectiva por parte de otro sujeto legitimado, cuando la acción hubiera sido rechazada por cuestiones probatorias o de deficiente alegación (art. 19). Desde un séptimo capítulo se plasman las vías recursivas y sus efectos procesales (arts. 20 al 24). El octavo capítulo faculta al Juez a dictar medidas cautelares, inclusive de oficio por circunstancias especiales y fundadamente (arts. 25 y 26). Desde un noveno capítulo, se contempla la posibilidad de interposición de una acción urgente y autónoma para la cesación de daños colectivos o con fines precautorios (art. 27). El capítulo conclusivo remite a la aplicación supletoria de las reglas procesales locales, la ley de amparo y al régimen procesal para la tutela de los intereses difusos o derechos colectivos provincial, fijando en caso de duda la prevalencia de la norma ambiental y los principios de acceso a la juridicción, protección del ambiente y no regresividad (art. 29) derogando como último artículo toda norma que se oponga a la ley (art. 30).

Desde el Instituto de Derecho Ambiental y la Sustentabilidad -IDEAS- de la UCASAL, hemos efectuado un análisis general y no acabado del proyecto, mediante una “charla de café cibernética” académica e interactiva, con un afán constructivista y de enriquecimiento.

En este sentido, el Dr. Juan Rodrigo Walsh, miembro honorario del IDEAS, ha efectuado una valoración del proyecto como una muy buena iniciativa en términos generales dentro de un camino nuevo marcado por la Provincia de Jujuy en la creación de los Fueros Ambientales. Considera como un avance muy positivo la incorporación de los mecanismos operativos de las acciones de clase del derecho comparado, como la demostración de la idoneidad y recursos para sostener una acción colectiva y la difusión de las mismas entre los potenciales afectados. Resalta el abordaje de la interjurisdiccionalidad y la loable incorporación de la registración y gratuidad de los procesos colectivos.

Advierte si, la importancia de visualizar y profundizar respecto al funcionamiento práctico del fuero cuando haya casos complejos que atraviesen posiblemente varios campos temáticos y pudiesen recaer en otros fueros, cuestionando la posibilidad de que las pretensiones se escindan, siguiendo la regla de la causa Mendoza o bien interrogándose si habrían instancias donde podría haber una suerte de atracción con primacía de lo ambiental. Visualiza que el alcance del articulo 1 –competencia del juzgado ambiental- resulta amplísimo, existiendo la posibilidad de que haya muchos casos “borderline” donde se yuxtapongan derechos a la salud, a la información, al consumo con temas ambientales, desde el clásico interrogante respeto de donde empieza y termina el ambiente por su propia transversalidad, incluyéndose también el patrimonio cultural, cuestiones urbanísticas y de ordenamiento territorial que disputarán el fuero entre la competencia ambiental y la contencioso-administrativa.

Acota que no obstante, de articularse los conflictos como acciones de clase, el planteo estaría resuelto, dado que en el caso sí parecería haber una virtual atracción (se pregunta el autor si las causas de usuarios o clientes de servicios públicos por ejemplo, pasarían al fuero ambiental en virtud de los derechos o intereses homogéneos involucrados). Bajo este análisis entiende que la Ley pareciera apuntar mayormente a regular las acciones colectivas y de clase.

Afirma la conveniencia de remitir a los principios de la Ley General del Ambiente, aun cuando sus postulados sean de aplicación ineludible. Resalta la importancia de sopesar el principio de no-regresión, por cuanto entendido como principio de sostener las conquistas ambientales resulta fantástico, no obstante su visualización resulta sutil y compleja por el dinamismo mismo del conocimiento científico, debiendo evitarse la cristalización del status quo de la ciencia en determinado momento histórico, por cuanto lo que hoy es aceptado como una buena práctica puede cambiar conforme los avances científicos. No es la primera vez que un concepto antiguo, luego de avances en el conocimiento se controvierte, se profundiza con nuevos avances y se concluye en un giro circular, que el criterio originario vuelve a tener primacía.

Al analizar la posibilidad de inicio por parte de otro sujeto legitimado de una nueva acción colectiva rechazada previamente por falta de prueba suficiente o deficiente alegación (art. 19), percibe que se inhibiría la reapertura de una causa por un mismo actor, en virtud de la cosa juzgada, limitación que considera no debería regir en caso que la nueva petición obedeciera a nuevas pruebas o avances en la ciencia. Asimismo, desde su visión evitaría la derogación general prevista en el art. 30, para evitar situaciones ambiguas desde un previo análisis de lo que la norma modifica o no.

Finalmente considera que el proyecto (y la estrategia jujeña) se beneficiaría mucho con el fortalecimiento de las Fiscalías especializadas con capacidad de investigación y aptitud técnica. Buenas aptitudes y una buena Policía Judicial que pueda lograr un acatamiento mejor de la legislación ambiental resultarían básicas, remarcando la necesidad e importancia de que la ley no quede en la teoría por falta de estructura, insumos, etc. (v.g: combustible, camionetas, reactivos, peritos, laboratorios).

Por su lado el Dr. Homero M. Bibiloni, también miembro honorario del IDEAS, valoriza como realmente importante el diseño macro institucional administrativo y judicial realizado en la Provincia en materia ambiental.

Considera que para concretar un proyecto como el analizado, se necesita no sólo del marco de legalidad, sino también de su inclusión efectiva en el presupuesto público y del control de sus niveles de ejecución, los que deben incluir cronogramas para la concreción de actividades dentro de los tiempos previstos –incluyéndose en dicha valoración entre otros temas la cuestión edilicia, el equipamiento y el nombramiento concreto de los magistrados, funcionarios.

Evalúa necesaria la realización de una reconstrucción de las estadísticas de causas con soporte ambientales provinciales para darle entidad cuanti y cualitativa el debido soporte al Fuero, pudiendo incluirse también las que tengan perfiles de colectivos ambientales para profundizar sobre el fundamento y sustento de la creación del mismo .

La ponderación comparativa de las necesidades de otros fueros, es un tema no menor en cuanto política judicial de cualquier estado.

Es imprescindible poner sobre el mapa territorial de los dos Juzgados creados las estadísticas colectadas, considerando importante el abordaje de los conflictos que vengan del resto de los Departamentos judiciales, lo que determina un conteo de causa y tipo de problemáticas de cada zona de la provincia, como así también el uso de herramientas que alivianen distancias y costos, bajo el postulado de una justicia que deba ir a la gente. En este sentido, es una buena noticia la existencia en la Provincia de un Sistema de Gestión Judicial electrónico que facilite el acceso a las causas.

Un nuevo fuero habilita la presentación de más causas, con lo cual estimar con estudios territoriales los conflictos ambientales latentes, y los mas complejos sostenidos en el tiempo y sin solución para evaluar la implementación de los Juzgados, inclusive para evaluar el Fuero como un posible marco institucional y legal favorecedor de la resolución de esas conflictividades.

Se interroga a si mismo sobre la opinión general de los Municipios respecto a la estructura ambiental jurisdiccional creada, especulando sobre las demandas que seguramente recaerán sobre los mismos, siendo un dato político institucional que amerita las consultas del caso.

Finalmente desde una evaluación de la realidad local y los tiempos de implementación del Fuero, especula sobre la posibilidad de pensar en una Secretaría Judicial Ambiental ad hoc como transición, dado su menor complejidad y economicidad permitiendo valorizar integralmente y de manera anticipada las dificultades que seguramente han de aparecer cuando el sistema entre a funcionar rompiendo paradigmas tradicionales, dado que ello es lo que provoca siempre lo ambiental.

En este intercambio, desde el IDEAS hemos considerado muy positiva la reforma institucional efectuada en la materia, tanto en lo administrativo como judicial, considerando las riquezas naturales, la diversidad geográfica, cultural y económica de las Provincias de la Región NOA, y el panel de problemáticas locales socioambientales y sociales subyacentes a lo ambiental, ya sean históricas (conflictiva territorial, indigenista, minera, por uso de recursos, ordenamiento territorial, pobreza) o más contemporáneas, propias del urbanismo y/o de los riesgos del desarrollo (electromagnetismo, participación ciudadana, ruidos, contaminación industrial, rural) que resultan de gran complejidad y que suelen derivar en una inmediata judicialización ante el falente abordaje histórico administrativo.

En este sentido también consideramos la necesidad del reconteo cuanti y cualitativo de causas ambientales para el fundamento de la estructura judicial creada y su efectiva implementación por Acordada. Reflexionamos acerca de si la falta de mayores planteos colectivos se debe por escases de casos efectivos o bien a falta de estructura adecuada para su canalización, a lo cual entendemos que de ser el caso, la implementación del Juzgado Ambiental será un buen marco de contención.

Compartimos el criterio de nuestros preopinantes respecto a la importancia de la cuestión presupuestaria, interrogándonos en la puntualidad sobre la efectivización del equipo interdisciplinario de apoyo técnico previsto por la ley de creación del Fuero Ambiental, el cual valorizamos como fundamental para el funcionamiento de los Juzgados y Fiscalías.

Respecto al interrogante evaluativo del Dr. Bibiloni de canalizar alguna estructura transitoria hasta ser puesto en funcionamiento el Fuero, en diálogo con la Dra. María Celeste Martinez (integrante del IDEAS y funcionaria del Poder Judicial de Jujuy), la misma le ha comentado que en el año 2.013 ha presentado ante el Superior Tribunal de Justicia un proyecto para la creación de una Oficina de Gestión Judicial Ambiental, muchas de cuyas pautas propuestas hoy están previstas como tareas extrajudiciales a cargo de las Fiscalías Ambientales a implementarse y que consideramos podría resultar aún viable de demorarse la implementación de las Fiscalías (dada la nueva estructura del Ministerio y su independiente criterio de oportunidad en la implementación).

En la puntualidad del proyecto de procesos ambientales, consideramos muy positiva la diferenciación expresa de las acciones colectivas de las que tienen intereses individuales homogéneos. Igualmente, dada la estructura de conflictividad socioambiental local y siguiendo los lineamientos doctrinarios acordes, entendemos muy prudente la exigencia de constatación de un caso para litigar en los procesos colectivos.

Al igual que el Dr. Walsh interpretamos que el proyecto regula mayormente las acciones colectivas, más aún teniendo en cuenta la expresa remisión de las acciones individuales a las reglas del proceso bilateral y contradictorio ordinario (art. 13).

Reflexionamos sobre el alcance de la libertad instaurada en materia probatoria (no de la amplitud y gratuidad), en cuanto la prudencia a tener al momento de su admisión para garantizar la defensa de la parte demanda, más allá de la prioridad de lo colectivo ambiental y el orden público imperante.

También reflexionamos acerca de la prudencia en la aplicación de la previsión de la ejecución provisoria de la sentencia colectiva apelada (art. 22) fundamentalmente cuando ello se traduzca en una condena reparatoria y considerando la magnitud del alcance de una sentencia colectiva.

Visualizamos la necesidad de diferenciar claramente los supuestos de aplicación y alcance de la prevención y la precaución, advirtiendo cierta confusión al facultar al Juez a dictar una atenuante o actuar de oficio en caso de aplicación de tutelas urgentes o inhibitorias definitivas (art. 28).

Al contemplarse la posibilidad de interposición de medidas cautelares el articulado puntual (art. 25) faculta para ello a las partes, los Fiscales y demás legitimados, visualizamos una laguna interpretativa respecto a si los demás legitimados resultarían parte o no en el proceso conforme la legitimación amplia que contempla el proyecto en materia de procesos colectivos.

Compartimos el criterio del Dr. Walsh respecto a la prudencia a guardar en la previsión derogatoria del último artículo del proyecto, máxime considerando que en la provincia de Jujuy existe un “Régimen Procesal para la Tutela de los Intereses Difusos o Derechos Colectivos” (Ley N° 4.399).

Plasmados estos intercambios, desde el IDEAS hemos decidido publicar los mismos a los efectos de un mayor enriquecimiento analítico, académico y constructvista, sobre la legislación ambiental regional que tanto nos ocupa.