La Agenda de Desarrollo 2030

Explorando el impacto del consumo sustentable y la economía circular en los modelos de gestión de residuos sólidos urbanos

Yamila Marian Castagnola

1. El derecho humano al desarrollo [arriba] 

En junio de 1972 tuvo lugar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano en Estocolmo cuya Declaración recepta por primera vez el principio de la sustentabilidad y de la equidad intergeneracional expresando la convicción que “el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras”[1].

La persona humana es el centro del desarrollo puesto que “el desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la Tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de la vida” (Principio 8), para lo cual “(...) los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población” (Principio 13).

Veinte años más tarde, en la llamada Cumbre para la Tierra de 1992 se reconoció internacionalmente el hecho de que la protección del ambiente y la administración de los recursos naturales deben integrarse en las cuestiones socio-económicas de pobreza y subdesarrollo. Esta idea ha sido recogida en la definición del término “desarrollo sostenible” elaborada por la Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo (la Comisión Brundtland) en 1987 como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”.

El 25 de junio de 1993 en el marco de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos se aprobó la Declaración y Programa de Acción de Viena. El documento pone de relieve el carácter indivisible e interdependiente de los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos, los cuales se refuerzan mutuamente.

El documento remarca que la promoción y el fomento de los derechos humanos y el respeto del principio de la igualdad de derechos son claves para conducirnos a un camino de paz, democracia, justicia, igualdad, imperio de la ley, pluralismo, desarrollo, niveles de vida más elevados y solidaridad.

El derecho al desarrollo es, en consecuencia, un derecho universal e inalienable y parte integrante de los derechos humanos fundamentales, siendo obligación de los Estados la cooperación mutua para eliminar los obstáculos al desarrollo: “El progreso duradero con miras a la aplicación del derecho al desarrollo requiere políticas eficaces de desarrollo en el plano nacional, así como relaciones económicas equitativas y un entorno económico favorable en el plano internacional” (Artículo 10).

El artículo 11 recoge también el principio de la sustentabilidad cuando prevé que “el derecho al desarrollo debe realizarse de manera que satisfaga equitativamente las necesidades en materia de desarrollo y medio ambiente de las generaciones actuales y futuras. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reconoce que el vertimiento ilícito de sustancias y desechos tóxicos y peligrosos puede constituir una amenaza grave para el derecho de todos a la vida y la salud”.

La reforma constitucional de 1994 recepta en el ámbito local estos conceptos pues incorpora el “derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”[2].

Como bien lo sostiene Garrido Cordobera se ha consagrado un derecho humano a la calidad de vida, en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, bajo el paradigma de solidaridad entre los hombres y las mujeres.

Podríamos decir que la relación entre ambiente y desarrollo es innegable: no es posible alcanzar metas de desarrollo sobre una base de recursos ambientalmente deteriorada y a su vez el medio natural no puede protegerse cuando el crecimiento no tiene en cuenta los costos de la destrucción ambiental[3]. Pero ciertamente no es el único aspecto a considerar cuando nos referimos al “desarrollo”. Así lo reflejó el ODM 7[4] que persigue garantizar la sostenibilidad ambiental, indisociable pero distinguible, del desarrollo sostenible: responder a las necesidades humanas presentes sin destruir la capacidad del medio ambiente para atender estas necesidades en el largo plazo. En el compromiso del séptimo Objetivo del Milenio se contemplan cuatro metas que fueron revisadas y actualizadas en 2007[5].

La primera de ellas (meta 7A) tiene dos componentes: i) la integración de los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales, y ii) la reversión de la pérdida de recursos del medio ambiente. Las otras tres metas se refieren, respectivamente, a la reducción de la pérdida de biodiversidad para 2010 (meta 7B); la reducción a la mitad para 2015 del porcentaje de personas que en 1990 no tenían acceso sostenible al agua potable y a los servicios básicos de saneamiento (meta 7C), y la mejora de las condiciones de vida, para 2020, de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios en el mundo (meta 7D).

Los objetivos de desarrollo planteados en el año 2000 fueron revisados quince años más tarde en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible que tuvo lugar en septiembre de 2015. Se ha fijado una nueva agenda de diecisiete objetivos de desarrollo (ODS) y 169 metas que deben ser cumplidas por los países para el año 2030 con miras a transformar nuestro mundo y mejorar la calidad de vida de quienes habitamos en él.

Se trata de una agenda integral porque se contemplan las dimensiones económica, social y ambiental del desarrollo sostenible y en la que la igualdad de género se ha fijado como un objetivo transversal a todos los otros.

2. La nueva agenda de desarrollo y la centralidad del ODS 12 en su implementación [arriba] 

El Objetivo de Desarrollo (ODS) 12 promueve la adopción de modalidades de consumo y producción sostenible fomentando “(...) el uso eficiente de los recursos y la eficiencia energética, infraestructuras sostenibles y facilitar el acceso a los servicios básicos, empleos ecológicos y decentes, y una mejor calidad de vida para todos”.

Como bien remarca la CEPAL la implementación de este ODS “consiste en involucrar a los consumidores mediante la sensibilización y la educación sobre el consumo y los modos de vida sostenibles, facilitándoles información adecuada a través de normas y etiquetas, y participando en la contratación pública sostenible, entre otros”[6].

Antonio Benjamin ha descripto las relaciones existentes entre el derecho ambiental y el derecho de los consumidores explicando cómo, la contaminación, la degradación ambiental y el deterioro del equilibrio ecológico y los recursos naturales, no son sólo consecuencia de la actividad de empresa, sino también de la conducta depredadora de los consumidores, de los irracionales patrones de consumo y estilos de vida de la sociedad moderna (consumo irresponsable de energía y agua, elecciones no ecológicas, excesiva generación de residuos domiciliarios, entre otras)[7].

El consumo sostenible es definido como “el uso de servicios y productos relacionados que respondan a las necesidades básicas y que proporcionen una mejor calidad de vida a la vez que se minimiza el uso de recursos naturales y materiales tóxicos, así como las emisiones de residuos y contaminantes, durante el ciclo de vida del servicio o producto, con el fin de no poner en riesgo las necesidades de las generaciones futuras”[8].

El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) lo ha definido como el uso de servicios y productos que responden a las necesidades básicas y aportan una mejor calidad de vida al mismo tiempo que minimizan el uso de recursos naturales y de materiales tóxicos así como también la emisión de desechos y contaminantes sobre el ciclo de vida, de manera tal de evitar poner en peligro las necesidades de futuras generaciones (Comisión de Naciones Unidas para el Desarrollo sustentable, 1995)[9].

Pocos años más tarde, las Directrices para la Protección de los Consumidores aprobadas por la ONU -con las modificaciones realizadas en el año 1999- incorporan una sección sobre Consumo y Producción Sustentables donde se explica que “Consumo sostenible significa que las necesidades de bienes y servicios de las generaciones presentes y futuras se satisfacen de modo tal que puedan sustentarse desde el punto de vista económico, social y ambiental” (Directiva 42).

En el ámbito local, el concepto es receptado en el año 2008 por la Ley 26.361 que modifica los artículos 43 y 61 de la Ley de Defensa del Consumidor 24.240 (LDC), incorporando como directriz el acceso al consumo sustentable teniendo en cuenta la implicancia mutua de sustentabilidad y consumo, “forzando a pensar en equidad”. En la actualidad, el Código Civil y Comercial de la Nación (CCCA) establece a través del artículo 1094 que “las normas que regulan las relaciones de consumo deben ser aplicadas e interpretadas conforme con el principio de protección del consumidor y el de acceso al consumo sustentable” consagrando definitivamente a la sustentabilidad como uno de los principios de interpretación en el campo del derecho de los consumidores.

Entre las ocho metas del ODS 12 nos parece pertinente destacar la 12.2 vinculada con la gestión sostenible y el uso eficiente de los recursos naturales, la 12.6 alentando a las empresas, en especial las grandes empresas y las empresas transnacionales, a que adopten prácticas sostenibles e incorporen información sobre la sostenibilidad en su ciclo de presentación de informes y la 12.8 sobre el derecho a la información para que todas las personas tengan los conocimientos pertinentes para el desarrollo sostenible y los estilos de vida en armonía con la naturaleza, fortaleciendo la capacidad científica y tecnológica de los países más desfavorecidos.

A nivel nacional, en la Argentina se inició un proceso de vinculación de los ODS con los objetivos de Gobierno que culminó en la publicación en diciembre de 2016 de los ocho objetivos de gestión de la actual administración. En el reciente Informe Voluntario Nacional -presentado en julio de 2017- se realizó una vinculación de los mismos con las metas de los ODS con el fin de analizar su correspondencia, en los siguientes términos[10]:

I. Estabilidad macroeconómica ODS 1, 8 ,10

II. Acuerdo productivo nacional ODS 1, 2, 4, 5, 7, 8, 9, 11, 12, 14, 16, 17

III. Desarrollo de infraestructura ODS 1, 2, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 15

IV. Desarrollo humano sustentable ODS 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17

V. Combate al narcotráfico y mejora de la seguridad ODS 16

VI. Fortalecimiento institucional ODS 10, 16

VII. Modernización del Estado ODS 1, 2, 4, 8, 11, 12, 16, 17

VIII. Inserción inteligente al mundo ODS 1, 2, 8, 11, 12, 13, 16, 17

El ODS 12 se vincula con cinco de los objetivos planteados: un nuevo acuerdo productivo nacional, el desarrollo de infraestructura, el desarrollo humano sustentable, la modernización del estado y la inserción inteligente al mundo.

En efecto, la implementación de un consumo y producción sostenibles implican el desarrollo de nuevos modelos de negocios que están relacionados con conceptos como el de “economía verde”, “economía azul”[11], “cradle to cradle”[12] y “economía circular”[13].

3.- De residuos a recursos: su relación con el ODS 12 [arriba] 

En la actualidad nos encontramos en una etapa de transición en materia de gestión de residuos sólidos urbanos. La Ley Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental N° 25.916 (2004) establece la obligatoriedad de implementar sistemas de gestión integral en todo el territorio de la Nación, siendo competencia de los gobiernos locales su puesta en práctica y funcionamiento.

Sin embargo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación “se encuentra impulsando un enfoque de Economía Circular para la gestión integral de residuos. Este nuevo paradigma se incluye en el marco del desarrollo sostenible y su objetivo es la producción de bienes y servicios al tiempo que se reducen los consumos y el desperdicio de materias primas, agua y fuentes de energía. Se trata de implementar una nueva economía, de tipo circular y 'no-lineal', basada en el principio de «cerrar el ciclo de vida» (o de 'la cuna a la cuna') de los productos, los servicios, los residuos, los materiales, el agua y la energía”[14].

Podríamos decir que el eje principal de la gestión de residuos es la reducción en origen de su generación, comprendida en el concepto de “producción limpia” y “consumo sustentable”, y basada en cambios culturales que se traduzcan en “una significativa transformación de los modelos de producción y consumo para lograr la utilización sostenible de los recursos y prevenir la contaminación generada por los procesos de producción de los bienes, por su uso, consumo y disposición final o la prestación de servicios”[15].

Sólo cuando ello no sea posible podremos pensar en la alternativa de la reutilización, la remanufactura o el reciclado.

El actual modelo económico lineal es sumamente ineficiente si pensamos que “la mayor parte del valor de los materiales que utilizamos está "perdido" en los rellenos sanitarios [o basurales a cielo abierto, como es el caso de la mayoría de los municipios en Argentina], y las cosas que fabricamos son constantemente subutilizadas”[16].

Los residuos generados a través de estos procesos ineficaces traen consigo costos adicionales relacionados con su gestión y el gasto de su recolección, lo que aumenta la presión sobre los presupuestos municipales. Según datos del Banco Mundial, en los mercados en desarrollo hoy en día, los costos de manejo y recolección de los residuos sólidos urbanos a veces pueden llegar al 50% de los presupuestos municipales anuales[17].

Los gobiernos locales, y particularmente las ciudades, son centrales en la implementación de nuevas estrategias para la gestión de los residuos sólidos urbanos. El Programa de las Naciones Unidas para el Ambiente tiene dicho que, a nivel global, las ciudades representan[18]:

a) 75% del consumo de los recursos naturales;

b) 50% de la producción mundial de basura;

c) 60/80% de la emisión de gases de efecto invernadero.

Si tomamos en consideración esas cifras, sumadas al hecho que más de la mitad de la población mundial actualmente vive en áreas urbanas, podemos asumir que las ciudades jugarán un papel muy importante en la transición del mundo hacia una economía circular.

Y nuestro país no es ajeno a dicha circunstancia. Basta con pensar en el área metropolitana de Buenos Aires, conformada por la Ciudad Autónoma y varios partidos de la provincia de Buenos Aires que por su proximidad con ella conforman un espacio de relaciones que requieren un abordaje en conjunto de diversas temáticas comunes como los problemas ambientales (gestión de los residuos sólidos urbanos, contaminación hídrica, transporte sustentable, entre otros), los cuales no pueden ser definidos como problemas de una u otra jurisdicción, sino que deben ser tratados desde una visión metropolitana.

Para que ello sea posible será necesario ampliar el marco jurídico nacional existente incorporando el instituto de la responsabilidad extendida del productor para la gestión de diversas categorías de residuos[19] (como los tecnológicos, envases, pilas y baterías, neumáticos, entre otros), regulando el ecodiseño, introduciendo una nueva jerarquía de opciones para la gestión, imponiendo objetivos y metas más ambiciosos para la reducción en la generación, reduciendo la presión tributaria para las “empresas verdes”, propiciando e incentivando la innovación científico-tecnológica en este campo, entre otras cuestiones.

De la misma manera, los gobiernos locales pueden implementar los principios de la economía circular en todas sus políticas y competencias introduciendo modificaciones en sus códigos de planeamiento urbano -incentivando el diseño y la construcción sustentables-, promoviendo los negocios locales, estableciendo programas de gestión diferenciada para determinadas corrientes de residuos, trasladando la responsabilidad de la gestión a los grandes generadores de residuos sólidos urbanos, articulando bolsas de residuos entre las industrias instaladas en su jurisdicción, mejorando los programas de concientización y educación ambiental, entre muchas otras opciones.

4. A modo de conclusión [arriba] 

Nos encontramos transitando en un cambio de modelo económico donde las ciudades y gobiernos locales asumirán un rol estratégico como facilitadoras del mismo. La Argentina ha comenzado a recorrer ese camino promoviendo desde sus instituciones gubernamentales un cambio de paradigma en la gestión de los residuos con el objetivo de instalar prácticas que concreticen el ideal de una mayor y mejor calidad de vida y que nos permitan cumplir con los compromisos internacionales asumidos en relación con la agenda de desarrollo.

Notas [arriba] 

[1] Principio 1 de la Declaración de Estocolmo.
[2] Artículo 41, Capítulo 2: Nuevos Derechos y Garantías, Primera Parte, Constitución Nacional.
[3] Estrategia Nacional de Desarrollo Sustentable, Dirección Nacional de Desarrollo Sustentable.
[4] En septiembre de 2000, sobre la base de una década de conferencias y cumbres de las Naciones Unidas sin precedentes, los líderes del mundo se reunieron en la sede en Nueva York para adoptar la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas. Gracias a la Declaración, los países asumieron el compromiso en una nueva alianza mundial para reducir la pobreza extrema y se estableció una serie de ocho objetivos, con plazo límite de 2015, conocidos como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), En línea: http://w ww.undp.o r g/co ntent/u ndp /es/ho me/sdgo verv ie w/m dg_ goals .html (último acceso, 7/9/17)
[5] CEPAL, Objetivos del Desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe, En línea: https://www .cepal.o rg/mdg/GO07/ (último acceso, 7/9/17)
[6] CEPAL, “Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para América Latina y el Caribe”, Santiago de Chile, abril de 2017, p. 37.
[7] Jornadas Internacionales y 3er. Congreso Argentino de Derecho del Consumidor, 13 y 14 de marzo de 1998, Mar del Plata, Argentina
[8] Ministerio del Medio Ambiente de Noruega, Roundtable on Sustainable Production and Consumption, Oslo, 1994
[9] Citado por Aletti, D. y Semino, C.V.: “Herramientas para un consumo sustentable”, en Revista[áDA Ciudad, N° 3, Buenos Aires, 2010, Asociación de Derecho Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en línea: http://www.ad aciu dad.org.ar/d ocs/r evis ta3 12_DA NIELA _A LETTI_ Y_CYNT IA_V_SEMI NO.pdf (último acceso, 15/07/2017)
[10] Informe Voluntario Nacional de Argentina, elaborado por el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y presentado ante el Foro Político de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, julio de 2017, p. 27.
[11] Pauli, G.: The Blue Economy, A Report to the Club of Rome, 2010, en línea: http://ww w.t heblue econ omy.org/
[12] Braungart, M. y McDonough, W.: Cradle to Cradle, en línea: http://www.c radletocradle.com/ (último acceso: 10/9/2017)
[13] Ellen MacArthur Foundation, “Towards the Circular Economy”, 2013.
[14] Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación: “Gestión Integral de residuos hacia una economía circular”, en línea: http://amb iente.gob.ar/ge stion-integral-de-r esiduos/gestion- integral-de-residuos- hacia-una-economia-circular/ (último acceso: 10/9/2017)
[15] Ibíd.
[16] Ellen Macarthur Foundation, “Cities in the circular economy: an initial exploration”, 2017. La traducción y aclaración son de la autora.
[17] World Bank, Urban Solid Waste Management, 2016, en línea: http://web.world bank.org/WBSI TE/EXTERNAL/T OPICS/EXTURBAND EVELOPMENT/EXTUSW M/0,, menuPK:463 847~pag ePK:149018~piPK :149093~t heSitePK:4 63841,00.html (último acceso: 1/08/2017). La traducción es de la autora. Según lo relatado por informantes claves del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación entrevistados por la autora, en la Argentina la situación es similar, alcanzando en promedio entre el 35% y 40% de los presupuestos municipales y siendo que, mayoritariamente, lo recaudado por las tasas municipales de servicios no alcanza para cubrir el costo de la gestión.
[18] UNEP, “Resource Efficiency as Key Issue in the New Urban Agenda”, en línea: http://www. unep.org/ietc /sites/unep.or g.ietc /files/Key %20mes sages%2 0RE %20 Hab itat % 20II I_en.pdf (último acceso: 10/9/2017).
[19] En el año 2016 se sancionó la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental N° 27.279 para la gestión de envases fitosanitarios que incorpora por primera vez el concepto en la normativa de aplicación nacional.