Ambiente e direito da urbanização, edificação, reabilitação urbana, regularização de obras inacabadas e de loteamento ou construções ilegais

Fernando dos Reis Condesso

1. Ambiente e direito do loteamento, urbanização, edificação, reabilitação e reconversão urbanística. Regularização de obras inacabadas ou de construções ilegais [arriba] 

Apesar de o direito do urbanismo se definir como o conjunto de princípios, regras e instrumentos de atuação dos poderes públicos com o objetivo de regular, interditar e condicionar, o uso, a ocupação e a transformação dos solos segundo lógicas de ordenamento físico, para efeitos de desenvolvimento urbano, não deixa de ter normas que convivem dando eficácia ao direito do ambiente e por vezes acrescentando elementos direta e objetivamente defensivos de componentes ambientais.

Em causa, estão limitações às faculdades de construção, prejudiciais não só para o correto desenvolvimento urbano e para a agricultura como também para o ambiente. E especialmente quando se trata de lógicas de expansão, mas também de renovação urbana.

Em geral, trata das intervenções administrativas no solo e das formas da sua utilização, edificação, defesa e recuperação-valorização do património, construído ou natural, designadamente o histórico-cultural e elementos paisagísticos, etc.

Reconhecendo esta abordagem, não é por caso que o Código Penal já veio criminalizar, no âmbito temático da defesa ambiental (art.os 277.º[1] e 278-A) atuações especificamente contrárias a regras urbanísticas.

Mais direto quanto a certas preocupações ambientais é o art.º 278.º-A (violação de regras urbanísticas), que pune criminalmente “quem proceder a obra de construção, reconstrução ou ampliação de imóvel que incida sobre via pública, terreno da Reserva Ecológica Nacional, Reserva Agrícola Nacional” e do domínio público ou terreno especialmente protegido por disposição legal, consciente da desconformidade da sua conduta com as normas urbanísticas aplicáveis, responsabilizando mesmo as pessoas coletivas e entidades, nos termos gerais, pelo referido crime. E permite que o tribunal ordene, na decisão de condenação, a demolição da obra ou a restituição do solo ao estado anterior, à custa do autor do facto[2].

2. Regime geral da urbanização e edificação [arriba] 

2.1. Ambiente e regime jurídico da urbanização, loteamento e edificação urbana

Refiro, aqui, apenas aspetos mais significativos relacionados com o regime normal de aprovação de operações urbanísticas segundo o regime jurídico da urbanização e edificação (RJUE).

Começo por me referir ao artigo 20.º deste regime, sobre a apreciação dos projetos de obras de edificação. No caso de pedido de licenciamento relativo a obras a seguir descriminadas[3], a apreciação do projeto de arquitetura incide sobre a sua conformidade com as normas dos planos especiais de ordenamento do território, de áreas protegidas, orla costeira, estuários, albufeira de águas públicas e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspeto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações, além do respeito pelos planos municipais de ordenamento no território previstos no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão (Administração) Territorial e os constantes da legislação sobre áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de construção prioritária, e ainda com servidões administrativas e restrições de utilidade pública, umas e outras muitas vezes com claras implicações ambientais.

As obras em causa relacionadas com edifícios são estas: a)-obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor que contenha o desenho urbano (expressão da definição dos espaços públicos, de circulação viária e pedonal, de estacionamento e do tratamento, alinhamentos, implantações, modelação do terreno, distribuição volumétrica, e a localização dos equipamentos e zonas verdes), a distribuição de funções e a definição de parâmetros urbanísticos (designadamente índices, densidade de fogos, número de pisos e cérceas) e os indicadores relativos às cores e materiais a utilizar e as operações de demolição, conservação e reabilitação das construções existentes[4]); b)-as obras de reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação, e dos imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, tal como as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação; c)- as obras de reconstrução sem preservação das fachadas; d) As obras de demolição das edificações que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução.

Já quanto à apreciação dos projetos de loteamento, de obras de urbanização e trabalhos de remodelação de terrenos (artigo 21.º), esta análise municipal deve incidir também sobre a sua conformidade com uma adequada integração urbana e paisagística. Qualquer pedido de licenciamento deve ser indeferido (artigo 24.º) quando, além de desrespeitar o planeamento territorial, designadamente ambiental, e pode sê-lo quando se tratar de operações urbanísticas referentes as mesmas obras anteriormente enunciadas e ainda as operações de loteamento e as obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área não abrangida por operação de loteamento[5]; e essa operação afetar negativamente o património arqueológico, histórico, cultural ou paisagístico, natural ou edificado ou quando se trate de obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor normal, bastante densificado (os elementos referidos anteriormente[6]) e as obras de reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como dos imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação[7], desde que sejam suscetíveis de manifestamente afetar o acesso e a utilização de imóveis classificados de interesse nacional ou interesse público, a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens. As obras de edificação, salvo se de escassa relevância urbanística ou certas efetivadas por entidades com funções públicas (sem prejuízo da obrigação de respeito pelas normas vigentes em geral, face ao princípio da inderrogabilidade singular das normas), são em geral objeto ou de controlo prévio ou de comunicação antecipada que permite esse controlo, quer estejam em causa projetos de arquitetura quer de especialidades, com destaque para a imposição de projetos acústicos, projetos de eletricidade-energia e de gás, exigência de projetos de redes de esgotos, de arranjos exteriores ao edificado e de comportamento térmico. Portanto, através de exigência de licenciamento ou comunicação prévia e controlo final através de autorização de utilização, em que ganham relevo, entre outras condicionantes, não só normas ambientais inseridas quer em programa especial de ordenamento do território (PEOT), certos programa setorial de incidência territorial (PSIT) com legislação impositiva, planos de água e plano municipal de ordenamento do território (PMOT), como ainda normas relativas ao aspeto exterior do edificado e sobre a correta inserção urbana e paisagística, conceitos indeterminados, permitindo a terceiros impugnarem administrativamente e jurisdicionalmente nos tribunais administrativos as aprovações edificatórias que manifestamente agridam estes valores, na medida m que desconsidera-los no projeto de arquitetura pode ter eficácia lesiva à sua qualidade de vida e a elementos ambientais, evitando assim que tal aprovação se transforme num ato constitutivo de direitos, vinculativo posteriormente para efeitos do licenciamento.

Os terceiros ou titulares de interesses difusos podem atacar a sua lesão face à localização (não respeito distâncias mínimas, área de implantação, volumetria ou outra posição jurídica de desvantagem, não permitindo correto arejamento, iluminação natural, exposição à luz solar, etc. (art.º 58.º do Regime Geral de Edificação e Urbanização-RGEU[8])[9].

Quanto ao projeto de loteamento e obras de urbanização e de trabalhos de remodelação de terrenos, também eles ficam sujeitos ao planeamento físico e servidões-restrições administrativas. Que em muitos aspetos podem conter normação de proteção do ambiente e em geral a normas sobre uso e integração urbana, paisagística (art.º 21.º, Regime jurídico de Urbanização e Edificação (RJUE), em termos semelhantes aos dos projetos de arquitetura, com normas substantivas dotadas de exigências referentes a parâmetros do dimensionamento das áreas para implantação de espaços que potenciam a qualidade de vida e do ambiente urbano (v.g., espaços verdes: art.º43.º, RJUE). Em geral, do artigo 24.º e 25.º do RJUE resulta, embora com certo grau de discricionariedade, a possibilidade de recusa de aprovações de operações urbanísticas que possam afetar negativamente a património paisagístico natural ou construído, arqueológico, cultural, histórico (art.º 24,2,a) ou possam afetar manifestamente a estética das povoações[10]. A sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente devido a desconformidades com as cérceas dominantes, volumetria ou outras posições (n.º4), a obra dificultar manifestamente o acesso e a utilização de imóveis classificados de interesse nacional ou de interesse público, tudo conceitos que pretendem expressar de modo difuso fatos ou valores em defesa da qualidade de vida e do ambiente, e que fala a Constituição (CRP).

Sobre a aplicação de conceitos de conteúdo impreciso, importa, tendo presente o artigo 71.º do CPTA, sobre o controlo das decisões ou omissões da Administração[11], referir que só podem ter um preenchimento como sendo o impositivo: aquele que de acordo com a análise de cada situação concreta seja de considerar que melhor realiza o interesse público específico e situado.

No caso de valorações assentes em conceitos imprecisos (“estética” das povoações, “arranjo” urbanístico, “beleza das paisagens”, até mesmo “desconformidade” com as cérceas dominantes, integração urbana, arejamento, integração paisagística, etc.), ainda antes do código de processo nos tribunais administrativos (CPTA) e do RJUE já a jurisdição administrativa referia que podia deferir impugnações de licenciamentos, pelo menos em situações de “erro manifesto ou de utilização de critérios de apreciação claramente desadequados ao nível da integração de conceito indeterminado” (sobre o artigo 121.º do RGEU: acórdão do supremo tribunal administrativo (ASTA), 1.ª Secção, processo 37.572, de 10.12.1998).

Indo mais longe, no processo n.º1112/04, de 28.11.2005, o ASTA doutrinava que “o legislador, reportando-se aos termos ‘estética das povoações’, ‘adequada inserção no ambiente urbano’ e ‘beleza das paisagens’ (art.º63.º, n.º1, al.d, do Decreto-Lei 445/91), conceitos indeterminados, não está a entregar à Administração poderes discricionários. Mas a fixar-lhe um quadro de vinculação, podendo o tribunal substituir pelos seus os juízos ‘estética’ e ‘adequada inserção no ambiente’ formulados pela entidade administrativa, em caso de erro grosseiro ou utilização de critério manifestamente desajustado”.

A questão do preenchimento de conceitos vagos é que o seu uso pode ser acompanhado de reais poderes discricionários (quanto ao tempo e), neste caso quanto a recorrer ou não à sua lógica aplicativa. Há casos em que a Administração pode também não se entender sequer obrigada (poder discricionário) a recorrer à aplicação desses conceitos vagos; e portanto, nestes casos, vai decidir uma questão sem ter de resolver o caso mediando a ponderação sobre o conteúdo a dar a um conceito vago na sua aplicação, que não chega a colocar-se. Nesse aspeto, ela foge a usá-lo. Mas se a Administração, no uso de poder discricionário entende dever aplicar o conceito num dado procedimento, decide ponderar aplicá-lo. E então coloca-se na apreciação da sua decisão final de fundo a questão em termos de análise da fundamentação oferecida, eventualmente inadequada, incoerente, contraditória ou de qualquer modo com uma conclusão que não é a que melhor serve o interesse público e a justiça do caso na sua densificação concreta. E, por isso, o tribunal não pode deixar de se pronunciar por princípio, com muito maior margem de poder interventivo na solução final. É que se, em causa, estava o exercício de um poder discricionário (“pode”), logo o que passa também a ficar sujeito a análise é o modo adequado ou não como ela preencheu o conceito indeterminado, que não implica discricionariedade de conteúdo, mas obrigação de, decidindo com recurso a ele, a Administração se conformar com a melhor solução na sua aplicação. Isto é controlável jurisdicionalmente em termos que vão para além, ou seja, mais intensos do que o do mero uso ou não do poder discricionário. Isto é, não há a atribuição de um poder discricionário no âmbito do recurso pelo legislador aos conceitos imprecisos, especialmente indeterminados, pois o que há é no poder discricionário a possibilidade de recorrer ou não a uma dada cláusula com conceitos imprecisos.

Uma nota complementar cabe fazer no domínio de legislação sobre dos solos e administração territorial, designadamente a lei que traça a política geral do direito dos solos, e que tem duas vertentes. Uma que pretende concretizar uma política pública sectorial realizadora de uma oferta de terrenos suficientes e a preços anti-especulativos para a construção em aglomerados urbanos. É um direito instrumental de objetivos urbanísticos, direito programático ao serviço do urbanismo, preocupado em dar instrumentos jurídicos à Administração Pública para prosseguir certos objetivos de interesse público. Uma outra vertente contém normas de aplicação direta, regimes jurídicos particulares aplicáveis a certos tipos de bens imóveis, e que tornarão nulas quaisquer normas de um plano que sejam incompatíveis com eles.

O direito dos solos visa dar à Administração Pública instrumentos para corrigir os defeitos ou os excessos do jogo do livre funcionamento do mercado de terrenos urbanizáveis, traduzindo uma intervenção administrativa económica corretiva dos mercados, com o objetivo da regularizar os preços dos solos, de obter terrenos a preços razoáveis para a construção social e de constituir património imobiliário público para programas públicos de urbanização, através do controlo público da iniciativa privada, do recurso à expropriação e ao direito de preferência, e da atividade económica da administração como agente imobiliário, comprando, trocando e vendendo terrenos para construção, numa abordagem de Estado social que não se compadece com as teorias económicas do Estado mínimo.

A nossa legislação de solos, na parte respeitante à política dos solos, apontava tradicionalmente sobretudo para a aquisição de reservas de terrenos para urbanização, mas falhou neste aspeto por inexistência de meios financeiros por parte dos municípios. O macro-enquadramento da política dos solos, consta dos artigos 65.º, n.º 4 do artigo 80.º, al. c) do artigo 65.º, al. d) da Constituição, que fixam os seguintes princípios: o princípio do controlo efetivo do parque imobiliário por parte da Administração Pública (Estado e autarquias); o princípio da admissibilidade de expropriação dos solos de acordo com o interesse urbanístico; o princípio da definição do direito de utilização dos solos, pelo Estado e pelas autarquias locais, com afetação de atribuições comuns, numa postura antiliberal ou plenipotenciária sobre eles, fora da linha do Código civil, dependendo a construção e, fora das zonas agrícolas, a remoção de terrenos de autorizações públicas, com o ius aedificandi fora dos poderes do titular da propriedade; e o princípio da promoção pelo Estado do aproveitamento racional dos recursos naturais e também dos solos. Portanto, a nossa normação sobre solos consagra princípios gerais sobre aspetos fundamentais da disciplina dos solos, tais como, com interesse para a defesa do ambiente e do ordenamento territorial: o princípio da apropriação pública, designadamente através de expropriações ou direito de preferência, de solos necessários para a criação, expansão ou desenvolvimento de aglomerados urbanos, criação ou ampliação de parques industriais, espaços verdes urbanos de proteção e recreio, e para a recuperação de áreas degradadas; o princípio do controlo público das iniciativas particulares, designadamente a aprovação administrativa prévia ou o controlo simultâneo e sucessivo nas situações de operações de alteração do uso ou da ocupação dos solos para fins urbanísticos; o princípio da admissibilidade de cooperação dos particulares na urbanização, através da realização de obras de urbanização de terrenos para construção; o princípio da possibilidade de expropriação total, em bloco ou sucessivamente por zonas, da área necessária à execução de um plano[12] ou empreendimento; o princípio da cedência aos particulares do direito à utilização de terrenos, para os fins que legitimam a sua apropriação pública ou de renovação urbana, apenas em direito de superfície, por prazos legalmente fixados, exceto se se encontrarem em áreas abrangidas por planos de urbanização legalmente aprovados (situação passível de cedência em propriedade plena) ou de cedência para cooperativas de habitação ou para habitação própria; o princípio da obrigatoriedade de fixação de um prazo máximo para construção no ato de transmissão em propriedade plena, a cumprir sob pena de reversão à Administração Pública, sujeito a sanções; a diretiva à Administração planificadora e de gestão urbanística, no sentido de fixar os números ou percentagens de fogos a construir, com fixação ou controlo dos valores das rendas ou dos preços de venda, para fins destinados a habitação social, aquando da execução de qualquer plano de expansão, desenvolvimento ou renovação urbana ou de criação de novos aglomerados; o princípio da aplicação de medidas preventivas ou medidas provisórias na previsão da aprovação de um plano; a faculdade de a Administração Pública se relacionar com os particulares, para assegurar a disponibilidade de terrenos para expansão, desenvolvimento e renovação urbana ou de criação de novos aglomerados urbanos e execução do plano de urbanização; a sujeição a interdição ou a restrições de demolição de edifícios destinados a habitação; a previsão de legislação especial para proteção de edifícios e zonas de interesse histórico, cultural e artístico, ou limitação a certos tipos de atividade e ainda interdição, em zonas a delimitar, de uma utilização de edifícios ou parte deles para o exercício de atividades industriais ou profissões liberais; a faculdade de declaração administrativa de áreas críticas de recuperação e de reconversão urbanas, delimitadas em função da falta ou insuficiência de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes ou com edifícios deficientes, em termos de solidez, segurança, salubridade, pela gravidade da sua situação, para superar os inconvenientes e perigos da situação; a faculdade de expropriação administrativa de faixas adjacentes, com profundidade máxima de 50 m, destinadas a habitação, em caso de abertura, alargamento de ruas, praças, jardins e outros lugares públicos; assim como de terrenos rústicos a aproveitar para construção urbana, derivado de obras, ou de terrenos próprios para fins de construções adjacentes a vias públicas de aglomerados urbanos ou prédios urbanos a reconstruir ou remodelar quando sem motivo justificado, devidamente notificado, o proprietário não atue no prazo estabelecido; o princípio da interdição de desalojamento administrativo de habitantes de prédios a demolir ou a desocupar temporariamente, sem se encontrar providenciado o respetivo realojamento; tal como pode impor a realização de operações urbanísticas necessárias à execução de plano territorial de âmbito intermunicipal ou municipal (nomeadamente, a obrigação de nele construir, de conservar, reabilitar e demolir as construções e edificações que nele existam ou de as utilizar em conformidade com o previsto em plano territorial, sendo certo que, sem prejuízo lei especial, se o proprietário não cumprir a obrigação no prazo estabelecido, ou manifestar oposição à mesma, a sua execução apenas pode ter lugar mediante expropriação ou venda forçada do imóvel (artigos 16.º e 35.º); a delimitação de zonas da defesa e de controlo urbanos, incidindo sobre os solos circundantes dos aglomerados ou incluídos neles e sobre alterações ao uso dos mesmos, em termos inconvenientes para os interesses comunitários, designadamente o equilíbrio biofísico e a preservação de condições para o desenvolvimento futuro dos aglomerados urbanos ou de parques industriais, com interdições ou sujeição a autorização e condicionamentos à construção. Especial importância têm os normativos de defesa dos direitos dos proprietários. Desde logo, o princípio da temporalidade da reserva de solo (a reserva de solo privado efetivada em plano territorial ou instrumento de programação para infraestruturas urbanísticas, equipamentos e espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva, obriga à aquisição pela Administração Pública no prazo aí estabelecido[13], são pena de caducidade, a menos que o atraso seja imputável à falta de iniciativa do proprietário ou ao incumprimento de ónus ou deveres urbanísticos; as associações de municípios e as autarquias locais ficam obrigadas a declarar a caducidade e a proceder à redefinição do uso do solo, a menos que o plano territorial tenha previsto um regime de uso do solo supletivamente aplicável[14]). Também o princípio da exclusividade do uso do solo por decisão do poder local. O uso do solo e sua edificabilidade cabe apenas a planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal, ao definirem as áreas de construção ou ao adotarem, nos termos da legislação, parâmetros e índices quantitativos e qualitativos, de aproveitamento ou de edificabilidade, podendo esta nos termos de legislação urbanística ser objeto de direitos subjetivos autónomos do solo, nomeadamente para viabilizar a transferência de edificabilidade (artigo 20.º). Destacaria ainda o importante normativo explicitador do princípio da predeterminação e indemnização da ablação de direitos preexistentes e juridicamente consolidados.

O sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados só pode ter lugar se expressamente permitidos por lei ou resulte de planos territoriais e sempre mediante “o pagamento de compensação ou indemnização”, previstas, expressa e obrigatoriamente no plano territorial de âmbito intermunicipal ou municipal que fundamenta a imposição do sacrifício, nomeadamente através da definição de mecanismos de perequação deles resultantes, sem prejuízo de serem também sempre indemnizáveis quaisquer sacrifícios impostos aos proprietários do solo que tenham efeito equivalente a uma expropriação (artigo 17.º).

2.2. Fundamentos concetuais e jurídicos. Controlo e sancionamento da ilegalidade

As operações urbanísticas estão enquadradas por legislação própria e regulamentação, quer nacional quer regional e municipal. Esta normação contém normas e cominações cuja preocupação assenta na problemática da defesa de valores ambientais, culturais e ordenamentais do território. O controlo público do respeito pela normação que as enquadram, processa-se em termos prévios segundo técnicas variadas, concomitantes e posteriores à sua efetivação (controlo administrativo prévio, através de deliberação sobre pedido de informação prévia, licença e comunicação prévia, fiscalização simultânea e controlo sucessivo, designadamente através de autorização de utilização) e consequentes medidas de suspensão-embargo, de sancionamento administrativo, com demolição ou obrigação de correção-regularização e sancionamento contraordenacional. O diploma base que disciplina esta matéria é o Decreto-Lei n.º555/99, de 16 de dezembro, alterado pela última vez pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que procedeu a alterações no CPTA e antes, com incidência fundamental no RJUE, face ao disposto na lei de política dos solos, ordenamento do território e urbanismo (LPSOTU), o Decreto-Lei n.º136/2014, de 9.9, que republicou o Decreto-Lei nº. 555/99. A tudo o que não esteja especialmente previsto neste o diploma e seja de natureza procedimental, aplica-se subsidiariamente o Código do Procedimento Administrativo geral[15]. Mas com este diploma fundamental, coexistem outros regimes especiais de licenciamento em matéria de edificação, como v.g. o das unidades hoteleiras, defesa do património cultural, estabelecimentos de restauração e bebidas[16], unidades hospitalares, o relativo a postos de abastecimento de combustível (que merece referência autónoma nesta publicação), etc.

Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de instrumento de gestão territorial diretamente vinculativo dos particulares ou sua revisão, quanto à suspensão do procedimento decisório de controlo prévio e regras de decisão posterior, aplica-se o disposto no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial em matéria de suspensão de procedimentos (eventual suspensão a partir do inicio da fase de audição pública do projeto de plano territorial e eventual aplicação das novas regas planificadoras após a sua aprovação), etc..

Os órgãos administrativos competentes estão obrigados a adotar as medidas adequadas de tutela e restauração da legalidade urbanística quando sejam realizadas operações urbanísticas sem os necessários atos administrativos de controlo prévio, em desconformidade com os atos administrativos de controlo prévio, ao abrigo de ato administrativo de controlo prévio revogado ou declarado nulo, em desconformidade com as condições da comunicação prévia, em desconformidade com as normas legais ou regulamentares aplicáveis. Estas medidas podem consistir no embargo de obras ou de trabalhos de remodelação de terrenos, suspensão administrativa da eficácia de ato de controlo prévio, determinação da realização de trabalhos de correção ou alteração, sempre que possível, legalização das operações urbanísticas, determinação da demolição total ou parcial de obras, reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes do início das obras ou trabalhos e determinação da cessação da utilização de edifícios ou suas frações autónomas.

Independentemente destas situações, a câmara municipal pode determinar a execução de obras de conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou salubridade ou à melhoria do arranjo estético e determinar a demolição, total ou parcial, das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e segurança das pessoas.

É sancionável como contraordenação a realização, tal como a tentativa e a negligência[17], de quaisquer operações urbanísticas que desrespeitem as normas do RJUE, desde essa realização sem a obtenção prévio licenciamento (sem o alvará de licenciamento, exceto nos casos de efetivação legal de demolições, escavação e contenção periférica (artigo 81.º) ou de deferimento tácito (artigo 113.º), ou a realização de operações urbanísticas sujeitas a comunicação prévia sem que esta tenha ocorrido; ou efetivação de obras que estejam em desconformidade com o projeto ou com as condições do licenciamento ou da comunicação prévia, ou cuja execução de trabalhos seja feita em violação da obrigação de executar em termos exatos os projetos e respeitar as condições do licenciamento ou comunicação prévia (n.º 2, artigo 80.º-A), ou, ainda, a ocorrência da ocupação de edifícios ou frações autónomas sem a devida autorização de utilização ou sem respeitar o uso previsto no alvará de licenciamento ou na comunicação prévia (salvo se estes não tiverem sido emitidos no prazo legal por razões exclusivamente imputáveis à câmara municipal). E são, naturalmente, sancionáveis quer outras condutas que visem desrespeitar medidas de reposição da ilegalidade, ou possam conduzir a ela ou não cumpram obrigações pós-construtivas: o prosseguimento de obras cujo embargo tenha sido legitimamente ordenado; a não conclusão de operações urbanísticas (n.os 2 e 3 do artigo 89.º) nos prazos fixados; a deterioração dolosa da edificação pelo proprietário ou por terceiro ou a violação grave do dever de conservação, a não remoção dos entulhos e demais detritos resultantes da obra; a não comunicação à câmara municipal dos negócios jurídicos de que resulte o fracionamento ou a divisão de prédios rústicos (no prazo de 20 dias a contar da data de celebração), etc.. A instauração dos processos de contraordenação para aplicar as respetivas coimas pertence ao presidente da câmara municipal (podendo ser delegada em qualquer dos seus membros)[18].

2.3. Urbanismo e política de habitação

Em termos de política habitacional e urbanismo, estabelece o artigo 65.º da Constituição que todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar e, para assegurar este direito à habitação, impõe ao Estado certas obrigações, que ele terá de ir realizando (naturalmente, de acordo com as suas possibilidades face ao desenvolvimento do país e com apoios dependentes da capacidade das finanças públicas face às várias tarefas que lhe incumbem), desde a programação e execução de uma política de habitação inserida em planos territoriais que garantam a construção de habitações económicas e sociais, estímulo à ao acesso à habitação própria ou arrendada; incentivo e apoio a iniciativas das comunidades locais e das populações, tendentes a resolver os respetivos problemas habitacionais e ao fomento da criação de cooperativas de habitação e à autoconstrução; adoção de políticas tendentes a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento familiar e de acesso à habitação própria. Que o Estado não tenha até hoje conseguido realizar estes objetivos, tendo presentes a escassez de recursos financeiros, défices orçamentais e endividamentos públicos, é uma coisa, mas que o Estado feche os olhos, não querendo aceitar a realidade de muitas construções (erigidas fora dos regimes procedimentais legalmente estabelecidos) mas traduzindo às situações que deixou criar em todo o país, quer nas zonas urbanas e periurbanas depois de 1951 quer em zonas inicialmente rurais, depois de 1991, descansando com normas transitórias para zonas declaradas ou não como AUGI ou deixando aos tribunais, conforme as dispares dinâmicas locais e meios jurisdicionais, e às desigualitárias posturas de gestão municipal do País a resolução de imensas situações de habitações irregulares ou mesmo ilegais, é algo de incompreensível. Urge uma lei de caracter geral que legalize todas as habitações construídas ilegalmente (fora de áreas ambientalmente protegidas ou de arias de domínio público) cuja construção tenha perdurado por mais de 10 anos sem que as entidades públicas as tenham feito demolir, amenos que os municípios demonstrem a sua insustentabilidade em termos de segurança ou insalubridade insuperáveis. Uma lei nacional que acabe com confusões nos autarcas e populações. E respeite um tratamento igual para todos. Acabando com incertezas de décadas, criadas por governantes, autarcas e dirigentes (por vezes ineptos, para levar à aprovação de PP de zona, se não mesmo corruptos) de comissões de AUGI, ou com gestões municipais assentes umas vezes em jogos financeiros (exigência atual de licenciamentos regularizadores de habitações, no tempo da sua construção, não os exigiam), outras em jogos eleitorais de gestores municipais.

Em geral, por um lado, importa elaborar um código do urbanismo, integrando as matérias do planeamento físico diretamente aplicável aos cidadãos, da urbanização e da edificação e da reabilitação urbana em geral e específica para edificações de habitação ou aptas para tal, imprimindo maior coerência, transparência e segurança à aplicação do direito do urbanismo. E, por outro, a política do urbanismo do futuro deve assentar essencialmente na reabilitação das edificações e das habitações situadas em áreas urbanas menos corretas, com a preocupação fundamental de se proceder a obras que imprimam segurança e salubridade, juntamente com a referida regularização por via legal para todo o país das situações ilegais que perduraram no tempo, com interdição de processos de contraordenação repetidos ou em situações antigas em relação às quais o Estado cobra impostos. Não há que incentivar (a todo o custo e muito menos com dependência de crédito bancário de retorno duvidoso, à custa da crença na salvação pelo erário público para tapar os “erros morais” dos seus gestores -lógica corrente do “too big to fall”-) a construção de novas habitações, mas deve incentivar-se este domínio do social em termos fiscais e sobretudo de condições de crédito à reabilitação urbana.

Quanto à política de habitação, nesta matéria, há que rever a brutalidade das tributações sobre a habitação. Há que garantir o direito universalmente aceite a uma habitação digna. Por um lado, prevendo apoios ao arrendamento para as classes desfavorecidas. Desde logo, reformulando todas as normas urbanísticas que preveem imposições de demolições de construções em vez de apoios à reabilitação e apoiando os aglomerados familiares débeis. Portanto, impõe-se, não só certificar ou reabilitar todas situações nas zonas urbanas e rurais anteriores respetivamente a 1951 ou 1991, como regularizar ex lege todos os casos de edificações para habitação existentes, que não ameacem ruína nem estejam com falhas no plano da segurança. Esta é uma das grandes questões sociais, que se prende com a clarificação da situação jurídica de mais de metade do parque habitacional nacional. Em relação a prédios irregularmente construídos, serão os mesmos objeto de imediata regularização no plano jurídico, com interdição de demolição, por força de lei geral. Com dispensa de pareceres dos Estado e de atos autorizatórios municipais, através de diploma legal, aplicável automaticamente a todo o país, em relação a todas as edificações com habitação ou aptas para tal, mesmo que sujeitas a qualquer decisão administrativa ou judicial, ainda não cumpridas, desde que não construídas há mais de 10 anos e, em alternativa, o respetivo proprietário apresente teros de responsabilidade emitidos por técnico legalmente habilitado que garanta a segurança do edifício e seus residentes, ou, não o apresentando, o município não o notifique de que considera existir perigo de estabilidade, com as devidas provas técnicas, indicando as alterações a efetivar para a sua regularização definitiva e, em caso de famílias economicamente carenciadas, prontificando-se pagar tais obras e a realojá-las pelo período de realização das mesmas.

Entretanto, enquanto a regularização se não processa, nos casos de habitações tributadas, serão interditados processos contraordenacionais em situações não só de áreas classificadas como áreas urbanas de génese ilegal (augi), com em relação a construções antigas sem título legal suficiente ou já sancionadas anteriormente. E clarificadas as inexigências de títulos de utilização, quando não haja alterações de uso, independentemente de alterações de natureza jurídica desse uso, em todas as situações em que deva aplicar-se o princípio da preservação do existente. Exige-se o saneamento pela via legislativa de todas as situações antigas sem título de controlo prévio, que sejam ilegais, construídas há mais de 10 anos (numa linha de orientação semelhantes à dos efeitos putativos de atos administrativos nulos), com obrigação de os municípios emitirem títulos declarativos do facto, a menos que notifiquem, em certo prazo razoável, o proprietário para efetivar correções que permitam superar riscos de segurança do edifício. Estabelecendo-se um prazo curto de levantamento das que apresentem insegurança e devam sofrer alterações, em geral interditando qualquer princípio de mera demolição em situações de edificações para habitação.

2.4. Proteção das edificações “existentes”. Regime especial de obras inacabadas e de execução de operações urbanísticas privadas pela câmara municipal ou por terceiro. Alterações durante a execução da obra. Interdição de deterioração e obrigação de conservação do edificado

As edificações construídas ao abrigo de normas de direito urbanístico anteriormente existente e suas utilizações não são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes[19]. As licenças para obras de reconstrução ou de alteração das edificações nestas condições não pode ser recusada com fundamento nas normas legais ou regulamentares supervenientes a essa construção originária, a menos que tais obras originem ou venham agravar a desconformidade com as normas em vigor num nesse momento. E, mesmo assim, tal exceção só se impõe se as obras novas não vierem melhorar as condições de segurança e de salubridade da edificação, pois neste caso e, pelo menos, na estrita medida em que tal ocorra e seja necessário, são sempre legítimas. Esta disciplina deve também ser respeitada em sede de fiscalização sucessiva de obras sujeitas a comunicação prévia. Sem prejuízo de tudo isto, a lei para o exercício de certas atividades em edificações já construídas que se pretendam para fins diferentes e mesmo já afetas a tais atividades ao abrigo do direito anterior há leis que impõem legitimamente condições específicas para tais obras ou utilizações. Tal como pode a lei condicionar a execução destas obras à realização dos trabalhos acessórios que sejam necessários para a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação.

Quando as obras iniciadas normalmente ao abrigo de lei em vigor, já tenham atingido um estado avançado de execução, mas a licença ou comunicação prévia tenha caducado, pode ser requerida a concessão de uma licença especial para a sua conclusão, desde que haja razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas que não aconselhem a sua demolição.

Em obra já em execução podem ser realizadas alterações ao projeto, mediante comunicação prévia efetuada com a antecedência necessária para que as obras estejam concluídas antes da apresentação do requerimento de autorização de utilização da obra. Essas alterações podem ser efetuadas sem dependência de comunicação prévia à câmara municipal se a obra não estivesse sujeita a controlo prévio. As alterações em obra ao projeto inicialmente aprovado ou apresentado que envolvam a realização de obras de ampliação ou de alterações à implantação das edificações estão sujeitas aos procedimentos de licença pu comunicação prévia, conforme o que couber, mas nestas situações apenas são apresentados os elementos instrutórios que sofreram alterações.

Em ordem a salvaguardar o património cultural, qualidade do meio urbano e o meio ambiente, a segurança das edificações e do público em geral ou, no caso de obras de urbanização, também para proteção de interesses de terceiros adquirentes de lotes, a câmara municipal pode promover a realização das obras por conta do titular do alvará ou do apresentante da comunicação prévia quando, por causa que seja imputável a este último, não se tiverem iniciadas no prazo de um ano a contar da data da emissão do alvará ou do título da comunicação prévia; nos casos em que a câmara municipal tenha declarado a caducidade, as obras tiverem estado interrompidas por mais de um ano ou não tiverem sido concluídas no prazo fixado ou das suas prorrogações ou, ainda, não tenham sido efetivadas as correções ou alterações que hajam sido objeto de intimação municipal para o efeito[20]. A execução destas obras e o pagamento das despesas suportadas pela Câmara municipal obedecem às mesmas regras gerais da posse administrativa e execução coerciva e das despesas realizadas com a execução coerciva[21], podendo ainda a câmara municipal acionar as respetivas cauções. Qualquer adquirente dos lotes, de edifícios construídos nos lotes ou de suas frações autónomas tem também legitimidade para requerer a autorização judicial para promover diretamente a execução das obras de urbanização quando, verificando-se as situações anteriormente enunciadas, a câmara municipal não promova a sua execução[22]. Este processo, pesem alterações da lei de custas anteriores à última revisão deste RJUE, é urgente e isento de custas.

As edificações existente, qualquer que tenha sido o regime jurídico que as amparou, têm de ser objeto de conservação pelo menos de oito em oito anos, devendo o proprietário, independentemente desse prazo, realizar todas as obras necessárias à manutenção da sua segurança, salubridade e arranjo estético. E a câmara municipal pode ainda, a todo o tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, obrigar a obras de conservação que sejam necessárias para a correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à melhoria do arranjo estético, tal como pode, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas.

O proprietário ou qualquer pessoa singular ou coletiva não pode, dolosamente, provocar ou agravar uma situação de falta de segurança ou de salubridade, provocar a deterioração do edifício ou prejudicar o seu arranjo estético. Não havendo prova em contrário, presume-se existir violação desta obrigação por parte do proprietário se o edifício, encontrando-se total ou parcialmente devoluto, tiver apenas os vãos do piso superior ou dos pisos superiores desguarnecidos ou estiverem em falta elementos decorativos (v.g., cantarias ou revestimento azulejar relevante), em áreas da edificação que não sejam acessíveis pelos transeuntes, sendo patente que tal falta resulta de atuação humana. As deliberações referentes a imposição camarária de obras de conservação ou demolição devem ser precedidas de vistoria[23], o que implica procedimentos e várias formalidades que só podem ser preteridas quando exista risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública, nos termos previstos na lei para o estado de necessidade.

Quando o proprietário não iniciar as obras de conservação ou não as concluir dentro dos prazos fixados, a câmara municipal pode tomar posse administrativa do imóvel para lhes dar execução imediata. A esta execução coerciva aplicam-se regras gerais da posse administrativa e execução coerciva e da cobrança de despesas realizadas com essa execução[24].

A câmara municipal pode ordenar o despejo sumário dos prédios ou parte de prédios onde importa realizar as obras de conservação, se tal for necessário para a sua execução, o qual pode ser determinado oficiosamente ou, quando o proprietário pretenda proceder às mesmas, a requerimento deste. Se não houver risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública, em que o despejo poderá executar-se imediatamente, ele deve executar-se no prazo de 45 dias a contar da sua notificação aos ocupantes[25].

2.5. Procedimento de regularização de operações ilegais segundo o RJUE

Quando se verifique a realização de operações urbanísticas ilegais, se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares em vigor, a câmara municipal notifica os interessados para a legalização das operações urbanísticas, fixando um prazo para o efeito. O procedimento de legalização deve ser instruído com os elementos exigíveis em função da pretensão concreta do requerente, mas com algumas especificidades. A câmara municipal pode solicitar a entrega dos documentos e elementos, nomeadamente os projetos das especialidade e respetivos termos de responsabilidade ou os certificados de aprovação emitidos pelas entidades certificadoras competentes, que se afigurem necessários, designadamente, para garantir a segurança e saúde públicas. Para estes efeitos, pode ser dispensado[26] o cumprimento de normas técnicas relativas à construção, cujo cumprimento se tenha tornado impossível ou que não seja razoável exigir, desde que se verifique terem sido cumpridas as condições técnicas vigentes à data da realização da operação urbanística em questão, competindo ao requerente fazer a prova dessa data. O interessado na legalização da operação urbanística pode solicitar à câmara municipal informação sobre os termos em que esta se deve processar, devendo a câmara municipal fornecer essa informação no prazo máximo de 15 dias. Os municípios aprovam os regulamentos necessários para concretizar e executar o disposto no presente artigo, devendo, designadamente, concretizar os procedimentos em função das operações urbanísticas e pormenorizar, sempre que possível, os aspetos que envolvam a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, em especial os morfológicos e estéticos. Nos casos em que os interessados não promovam as diligências necessárias à legalização voluntária das operações urbanísticas, a câmara municipal pode proceder oficiosamente à legalização, exigindo o pagamento das taxas fixadas em regulamento municipal. Esta faculdade apenas pode ser exercida quando estejam em causa obras que não impliquem a realização de cálculos de estabilidade. Caso o requerente, tendo sido notificado para o pagamento das taxas devidas, não proceda ao respetivo pagamento, é promovido o procedimento de execução fiscal do montante liquidado. A legalização oficiosa tem por único efeito o reconhecimento de que as obras promovidas cumprem os parâmetros urbanísticos previstos nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis, sendo efetuada sob reserva de direitos de terceiros.

2.6. Tipologia das operações urbanísticas e operações sujeitas a controlo prévio

A realização de operações urbanísticas, ou seja, todas as operações materiais de urbanização, de edificação, de utilização dos edifícios ou do solo (neste último caso desde que para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água) depende, embora com certas exceções, da obtenção de uma licença, da efetivação de comunicação prévia (com prazo de espera para permitir o controlo da sua legalidade) e de autorização de utilização posterior ao término das respetivas obras. Implicam a prévia obtenção de uma licença administrativa quer operações de loteamento[27] e obras de urbanização[28], quer trabalhos de remodelação de terrenos em área não abrangida por operação de loteamento[29]; assim como obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor; obras de conservação[30], reconstrução[31], ampliação[32], alteração[33] ou demolição[34] de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação; obras de reconstrução das quais resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos; obras de demolição das edificações[35] que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução; obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis em áreas sujeitas a servidão administrativa ou restrição de utilidade pública, sem prejuízo do disposto em legislação especial e outras operações urbanísticas que não estejam sujeitas a comunicação prévia nem isentas de controlo prévio.

2.7. Tipologia dos procedimentos e títulos comprovativos do controlo prévio

Os proprietários não são obrigados ao procedimento de licenciamento de atos de reparcelamento de propriedade se as parcelas daí resultantes não forem destinadas de imediato a urbanização ou a edificação. A concessão de licenças, tal como a aprovação da informação prévia urbanística, é da competência da câmara municipal (passível de delegação no presidente e de subdelegação deste nos vereadores)[36].

A comunicação prévia (que quando permitida é meramente opcional ao regime de licenciamento, pois o interessado pode sempre preferir o mais exigente procedimento licenciador e que consiste numa declaração que, desde que corretamente instruída, permite ao interessado proceder imediatamente à realização de operações urbanísticas após o pagamento das taxas devidas, por autoliquidação, dispensando a prática de quaisquer atos permissivos) reporta-se a um conjunto alargado de outras operações urbanísticas, não só operações urbanísticas precedidas de informação prévia favorável (n.os 2 e 3, artigo 14.º) e edificação de piscinas associadas a edificação principal, como mesmo a obras de reconstrução desde que dela não resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos, obras de urbanização e trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento, obras de construção, de alteração ou de ampliação em área abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor, obras de construção, de alteração ou de ampliação em zona urbana consolidada[37] que respeitem os planos municipais ou intermunicipais e das quais não resulte edificação com cércea superior à altura mais frequente das fachadas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra a nova edificação, no troço de rua compreendido entre as duas transversais mais próximas, para um e para outro lado. A comunicação prévia é dirigida ao presidente da câmara municipal, efetuada através da plataforma eletrónica.

A figura da autorização é exigida para a utilização dos edifícios ou suas frações e alterações da utilização dos mesmos, ligada ou à verificação do respeito pela lei e disciplina imposta através de atos administrativos por parte de uma operação acabada de efetivar, ou a certas situações de construções já existentes quando se pretenda dar-lhe uma vocação de uso, mesmo que originariamente a mesma construção tenha sido erigida face a regime que não implicou nenhum controlo administrativo, mas que exige na altura um controlo da sua aptidão ou podendo levar à exigência de adaptação para o efeito). A concessão da autorização é da competência do presidente da câmara, podendo ser delegada nos vereadores, com faculdade de subdelegação, ou nos dirigentes dos serviços municipais.

2.8. Papel regulamentar dos municípios. Obrigação de discussão pública

Para dar plena execução ao RJUE, impõe-se quer portarias governamentais de natureza procedimental e aplicação nacional quer regulamentos municipais, que por sua vez estão dependentes, normas legais e regulamentares, indiretamente da programação e diretamente do planeamento territorial disciplinado no regime jurídico dos instrumentos de gestao territorial (RJIGT). Quanto ao papel regulamentar dos municípios, no exercício de poderes próprios ou remetidos pela lei material, a elas cabem aprovar regulamentos municipais quer de urbanização e edificação quer relativos ao lançamento e liquidação das taxas e prestação de caução legalmente devidas. Estes regulamentos devem ter como objetivo a concretização e execução do RJUE, designadamente a concretização das obras de escassa relevância urbanística para efeitos de delimitação das situações isentas de controlo prévio, pormenorização, quando possível, dos aspetos que envolvem a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, em especial os aspetos morfológicos e estéticos a que devem obedecer os projetos de urbanização e edificação, e as condições exigíveis para avaliar a idoneidade da utilização dos edifícios e suas frações; disciplinar os aspetos relativos ao projeto, execução, receção e conservação das obras e serviços de urbanização, podendo, em particular, estabelecer normas para o controlo da qualidade da execução e fixar critérios morfológicos e estéticos a que os projetos devam conformar-se; disciplinar os aspetos relativos à segurança, funcionalidade, economia, harmonia e equilíbrio socio-ambiental, estética, qualidade, conservação e utilização dos edifícios, suas frações e demais construções e instalações; fixar os critérios e trâmites do reconhecimento de que as edificações construídas se conformam com as regras em vigor à data da sua construção, assim como do licenciamento ou comunicação prévia de obras de reconstrução ou de alteração das edificações para efeitos da aplicação do regime da garantia das edificações existentes; fixar os montantes das taxas a cobrar; indicar a instituição e o número da conta bancária do município onde é possível efetuar o depósito dos montantes das taxas devidas, identificando o órgão à ordem do qual é efetuado o pagamento; condições a observar na execução de operações urbanísticas objeto de comunicação prévia; determinar quais os atos e operações que devem estar submetidos a discussão pública, designadamente, concretizar as operações de loteamento com significativa relevância urbanística e definir os termos do procedimento da sua discussão e regular outros aspetos relativos à urbanização e edificação cuja disciplina não esteja reservada por lei a instrumentos de gestão territorial. Antes da sua aprovação pelos órgãos municipais, têm que ser submetidos a discussão pública (por prazo não inferior a 30 dias), todos os projetos dos regulamentos s municipais de urbanização, edificação e os relativos ao lançamento e liquidação das taxas e prestação de cauções devidas pela realização de operações urbanísticas. Uma vez aprovados, os regulamentos são publicados na 2.ª série do Diário da República, independentemente da efetivação de outras formas legais de publicidade.

Os projetos de regulamento municipal da taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas devem ser acompanhados da fundamentação do cálculo das taxas previstas. Para o efeito, a assembleia municipal tem de ponderar, entre outros elementos pertinentes, o programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das infraestruturas gerais (que pode ser definido por áreas geográficas diferenciadas), os usos e as tipologias das edificações e, eventualmente, a localização e correspondentes infraestruturas locais. Para a resolução de conflitos na aplicação dos regulamentos municipais destes podem os interessados requerer a intervenção de uma comissão arbitral, cuja constituição e funcionamento obedece à lei sobre a arbitragem voluntária. As associações públicas de natureza profissional e as associações empresariais do setor da construção civil podem promover a criação de centros de arbitragem institucionalizada para a realização de arbitragens neste âmbito. Fora destes centros, a comissão arbitral é constituída por um representante da câmara municipal, um representante do interessado e um técnico designado por cooptação que seja especialista na matéria sobre que incide o litígio, que preside, mas, na falta de acordo, este técnico é nomeado pelo presidente do tribunal administrativo de círculo competente.

2.9. Isenção de controlo prévio. Obras de escassa relevância urbanística

Estão isentas de controlo prévio[38] as obras de conservação, de alteração no interior de edifícios ou suas frações que não impliquem modificações na estrutura de estabilidade, das cérceas, da forma das fachadas e da forma dos telhados ou coberturas, as obras de escassa relevância urbanística[39] e os destaques de parcelas de terreno em perímetro urbano e fora do perímetro urbano[40]. Neste caso, estão isentos de licença quer os atos que tenham por efeito a separação de uma única parcela de prédio com descrição predial que se situe dentro de perímetro urbano desde que as duas parcelas resultantes do destaque confrontem com arruamentos públicos[41], quer esses atos quando, em áreas situadas fora dos perímetros urbanos[42], cumulativamente se mostrem cumpridas certas condições (na parcela destacada só seja construído um edifício que se destine exclusivamente a fins habitacionais e que não tenha mais de dois fogos, e na parcela restante se respeite a área mínima fixada no projeto de intervenção em espaço rural em vigor ou, quando aquele não exista, a área de unidade de cultura fixada nos termos da lei geral para a região respetiva). Se a parcela a destacar se situar em perímetro urbano e fora deste, o regime será o respeita à localização da área maior. Em nenhum caso serra permitido efetuar na área correspondente ao prédio originário um novo destaque (a menos que siga para todo o prédio originário, o devido procedimento de controlo administrativo) durante um prazo de 10 anos contados da data do destaque anterior[43]. O registo predial da parcela destacada efetiva-se face a certidão emitida pela câmara municipal comprovativa da verificação dos requisitos do destaque.

O conceito de obras de escassa relevância urbanística engloba as edificações contíguas ou não ao edifício principal com altura não superior a 2,2 m ou, em alternativa, à cércea do rés-do-chão do edifício principal com área igual ou inferior a 10 m2 e que não confinem com a via pública; a construção de muros de vedação até 1,8 m de altura que não confinem com a via pública e de muros de suporte de terras até uma altura de 2 m ou que não alterem significativamente a topografia dos terrenos existentes; a edificação de estufas de jardim com altura inferior a 3 m e área igual ou inferior a 20 m2; as pequenas obras de arranjo e melhoramento da área envolvente das edificações que não afetem área do domínio público; a edificação de equipamento lúdico ou de lazer associado a edificação principal com área inferior à desta última; a demolição das edificações referidas nas alíneas anteriores; a instalação de painéis solares fotovoltaicos ou geradores eólicos associada a edificação principal, para produção de energias renováveis, incluindo de microprodução, que não excedam, no primeiro caso, a área de cobertura da edificação e a cércea desta em 1 m de altura, e, no segundo, a cércea da mesma em 4 m e que o equipamento gerador não tenha raio superior a 1,5 m, bem como de coletores solares térmicos para aquecimento de águas sanitárias que não excedam os limites previstos para os painéis solares fotovoltaicos; a substituição dos materiais de revestimento exterior ou de cobertura ou telhado por outros que, conferindo acabamento exterior idêntico ao original, promovam a eficiência energética e outras obras, como tal qualificadas em regulamento municipal. Excetuam-se as obras e instalações em imóveis classificados ou em vias de classificação, de interesse nacional ou de interesse público; imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação e imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação[44].

O regulamento municipal pode estabelecer-lhes limites além dos previstos na lei. Mas há outras situações isentas de controlo prévio com base na qualidade das instituições operadoras. Não só as operações urbanísticas promovidas pelas autarquias locais e suas associações em área abrangida por plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território, como ainda, embora sujeitas a parecer municipal não vinculativos, as operações urbanísticas promovidas pela Administração Pública e entidades concessionárias de tarefas administrativas, isto é, as operações urbanísticas promovidas pelo Estado relativas a equipamentos ou infraestruturas destinados à instalação de serviços públicos ou afetos ao uso direto e imediato do público; as obras de edificação ou demolição promovidas por institutos públicos ou entidades da Administração Pública que tenham por atribuições específicas a salvaguarda do património cultural ou a promoção e gestão do parque habitacional do Estado e que estejam diretamente relacionadas com a prossecução destas atribuições; as obras de edificação ou demolição promovidas por entidades públicas que tenham por atribuições específicas a administração das áreas portuárias ou do domínio público ferroviário ou aeroportuário, quando realizadas na respetiva área de jurisdição e diretamente relacionadas com a prossecução daquelas atribuições; as obras de edificação ou de demolição e os trabalhos promovidos por entidades concessionárias de obras ou serviços públicos, quando se reconduzam à prossecução do objeto da concessão e as operações urbanísticas promovidas por empresas públicas relativamente a parques empresariais e similares, nomeadamente zonas empresariais responsáveis (ZER), zonas industriais e de logística. A execução destas operações, com exceção como se referiu das promovidas pelos municípios, fica sujeita a parecer prévio não vinculativo da câmara municipal, que deve ser emitido no prazo de 20 dias a contar da data da receção do pedido.

As operações de loteamento e as obras de urbanização promovidas pelo Estado devem ser previamente autorizadas pelo ministro da tutela e pelo ministro responsável pelo ordenamento do território, depois de ouvida a câmara municipal, a qual se deve pronunciar no prazo de 20 dias após a receção do respetivo pedido. As operações de loteamento e as obras de urbanização promovidas pelas autarquias locais e suas associações em área não abrangida por plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território devem ser previamente autorizadas pela assembleia municipal, depois de submetidas a parecer prévio não vinculativo da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), a qual deve pronunciar-se no prazo de 20 dias a contar da receção do respetivo pedido. As operações de loteamento e as obras de urbanização promovidas pelas autarquias locais e suas associações ou pelo Estado, em área não abrangida por plano de urbanização ou plano de pormenor, são submetidas a discussão pública, nos termos estabelecidos no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, com as necessárias adaptações, exceto no que se refere aos períodos de anúncio e de duração da discussão pública que são, respetivamente, de 8 e de 15 dias. A realização destas operações urbanísticas deve observar as normas legais e regulamentares que lhes forem aplicáveis, designadamente as constantes de instrumento de gestão territorial, do regime jurídico de proteção do património cultural, do regime jurídico aplicável à gestão de resíduos de construção e demolição, e as normas técnicas de construção. De qualquer modo, estas operações só podem iniciar-se depois de emitidos os pareceres ou autorizações ou após o decurso dos prazos fixados para a sua emissão. Mas a todas estas operações urbanísticas tem de se aplicar a disciplina referente ao termo de responsabilidade, publicitação do início e fim das operações e pagamento de taxas urbanísticas, a realizar através de autoliquidação antes do início da obra, nos termos dos regulamentos municipais.

No caso de operações isentas de controlo prévio, o interessado particular deve notificar a câmara municipal dessa intenção, até cinco dias antes do seu início, comunicando também a identidade da pessoa, singular ou coletiva, encarregada da execução dos mesmos, para efeitos de eventual fiscalização e de operações de gestão de resíduos de construção e demolição.

2.10 Formas de procedimento

O controlo prévio das operações urbanísticas obedece às formas de procedimento previstas no RJUE, devendo ainda ser observadas condições especiais de licenciamento previstas. Sem prejuízo das competências do gestor de procedimento, a direção da instrução do procedimento compete ao presidente da câmara municipal, podendo ser delegada nos vereadores, com faculdade de subdelegação nos dirigentes dos serviços municipais. Cada procedimento é acompanhado por gestor de procedimento, a quem compete assegurar o normal desenvolvimento da tramitação processual, acompanhando, nomeadamente, a instrução, o cumprimento de prazos, a prestação de informação e os esclarecimentos aos interessados[45]. O controlo prévio das operações urbanísticas obedece às formas de procedimento consagradas pelo legislador no RJUE com a observação das condições especiais de licenciamento ou comunicação prévia, sendo proibido o recurso a tipos de procedimento não legalmente previstos ou o desrespeito de exigências procedimentais legalmente impostas.

Os procedimentos iniciam-se através de requerimento ou comunicação, apresentados com recurso a meios eletrónicos e através do sistema previsto, dirigidos ao presidente da câmara municipal. Dele devem constar a identificação do requerente ou comunicante, incluindo o domicílio ou sede e a indicação da qualidade de titular de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação urbanística, a indicação do que se pretende em termos claros e precisos, identificando o tipo de operação urbanística a realizar e a localização visada e acompanhado pelos documentos instrutórios necessários para o efeito[46].

2.11 Disciplina da consulta a entidades externas

A consulta às entidades que devam emitir parecer, autorização ou aprovação sobre o pedido, que não respeitem a aspetos relacionados com a localização, é promovida pelo gestor do procedimento e é efetuada em simultâneo através da plataforma eletrónica. Com exceção de planos de salvaguarda que exijam expressamente a consulta, está dispensada a consulta a entidades externas em procedimentos relativos a operações urbanísticas que já tenham sido objeto de apreciação favorável no âmbito do procedimento de informação prévia, de aprovação de operações de loteamento urbano ou de aprovação de planos de pormenor. Nestes casos, o gestor do procedimento comunica à CCDR o pedido, com a identificação das entidades exteriores ao município a consultar, as quais se devem pronunciar exclusivamente no âmbito das suas atribuições, no prazo de 20 dias a contar da data de disponibilização do processo. Considera-se haver concordância daquelas entidades com a pretensão formulada se os respetivos pareceres, autorizações ou aprovações não forem recebidos dentro deste prazo.

Os pareceres das entidades exteriores ao município[47], desde que sejam recebidos dentro do prazo, têm caráter vinculativo se isso resultar da lei e se se fundamentarem em condicionamentos legais ou regulamentares. Os projetos de arquitetura e de especialidades, tal como os pedidos de autorização de utilização, quando acompanhados por termo de responsabilidade subscrito por técnico autor de projeto legalmente habilitado (lei da qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, fiscalização de obra e direção de obra) que ateste o cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, incluindo a menção a plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território em vigor ou licença de loteamento, estão dispensados da apresentação na câmara municipal de consultas, certificações, aprovações ou pareceres externos (sem prejuízo da necessidade da sua obtenção quando legalmente prevista). A realização de vistoria, certificação, aprovação ou parecer, pelo município ou por entidade exterior, sobre a conformidade da execução dos projetos das especialidades e outros estudos com o projeto aprovado ou apresentado é dispensada mediante emissão de termo de responsabilidade por técnico legalmente habilitado para esse efeito, de acordo com o respetivo regime legal, que ateste essa conformidade, com exceção das especialidades de eletricidade e de gás que são reguladas por legislação especial que assegure a segurança das instalações. No termo do prazo fixado para a promoção das consultas, o interessado pode solicitar a passagem de certidão dessa promoção, a qual é emitida pela câmara municipal no prazo de oito dias e, se esta for negativa, promover diretamente as consultas que não hajam sido realizadas (artigo 13.º-B), ou pedir ao tribunal administrativo que intime a câmara municipal (artigo 112.º), podendo o interessado obter comprovativo eletrónico da promoção ou não promoção da consulta das entidades externas pela câmara municipal e promover diretamente a consulta das entidades externas.

A consulta de entidades da administração central, direta ou indireta, do setor empresarial do Estado e de entidades concessionárias que exerçam poderes de autoridade, que se devam pronunciar sobre a operação urbanística em razão da localização (parecer, aprovação ou autorização), é efetuada através de uma única entidade coordenadora, a CCDR territorialmente competente, a qual emite uma decisão global e vinculativa de toda a administração. A CCDR identifica, no prazo de cinco dias a contar da receção dos elementos, as entidades que legalmente devam emitir parecer, aprovação ou autorização de localização, promovendo dentro daquele prazo a consulta, a efetivar em simultâneo e com recurso ao sistema informático. As entidades consultadas devem pronunciar-se no prazo imperativo de 20 dias. Todos estes prazos se suspendem, por uma única vez, quando as entidades consultadas verificarem que existem omissões ou irregularidades no requerimento e nos elementos instrutórios cuja junção é obrigatória e requererem à CCDR, no prazo de 8 dias, que convide o requerente a supri-las, no prazo de 15 dias, retomando o seu curso com a receção pela entidade consultada dos elementos adicionais solicitados ou com o indeferimento do requerimento de aperfeiçoamento pela CCDR ou quando as entidades consultadas estejam, por força de compromissos assumidos no âmbito de tratados internacionais, ou de obrigação decorrente da legislação comunitária, sujeitas à obtenção de parecer prévio de entidade sediada fora do território nacional, devendo essa circunstância ser comunicada à CCDR e não podendo a suspensão ter uma duração superior a 20 dias. Caso não existam posições divergentes entre as entidades consultadas, a CCDR toma a decisão final no prazo de cinco dias a contar do fim do prazo de 20dias. Caso existam pareceres negativos das entidades consultadas, a CCDR promove uma reunião, preferencialmente por videoconferência, a realizar no prazo de 10 dias a contar do último parecer recebido dentro do prazo de 20 dias, com todas as entidades e com o requerente, tendo em vista obter uma solução concertada que permita ultrapassar as objeções formuladas, e toma decisão final vinculativa no prazo de 10 dias. Nesta conferência decisória, as entidades consultadas são representadas por pessoas com poderes para as vincular. Não sendo possível obter a posição de todas as entidades, por motivo de falta de comparência de algum representante ou por ter sido submetida a apreciação alguma questão nova, os trabalhos da conferência podem ser suspensos por um período máximo de cinco dias.

Quando a CCDR não adote posição favorável a uma operação urbanística por esta ser desconforme com instrumento de gestão territorial, pode a CCDR, quando a operação se revista de especial relevância regional ou local, por sua iniciativa ou a solicitação do município, respetivamente, propor ao Governo a aprovação em resolução do Conselho de Ministros da alteração, suspensão ou ratificação, total ou parcial, de plano da sua competência relativamente ao qual a desconformidade se verifica. Quando a decisão seja proferida em conferência decisória, os pareceres emitidos têm natureza não vinculativa, independentemente da sua classificação em legislação especial. O procedimento de decisão da administração central previsto nos números anteriores é objeto de portaria dos membros do Governo responsáveis pelo ordenamento do território e pela administração local. A CCDR comunica ao município a decisão da conferência decisória no prazo de cinco dias após a sua realização. Caso a CCDR não cumpra este dever de comunicação no prazo devido, considera-se que as consultas tiveram um sentido favorável.

O interessado na consulta a entidades externas pode solicitar previamente os pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigidos junto das entidades competentes, entregando-os com o requerimento inicial, caso em que não há lugar a nova consulta desde que, até à data da apresentação de tal pedido ou comunicação na câmara municipal, não haja decorrido mais de dois anos desde a emissão dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos ou desde que, caso tenha sido esgotado este prazo, não se tenham verificado alterações dos pressupostos de facto ou de direito em que os mesmos se basearam. As comunicações prévias de operações urbanísticas são sempre precedidas das consultas às entidades externas a que haja lugar. Para estes efeitos, na falta de pronúncia da entidade consultada no prazo legal, o requerimento inicial ou a comunicação prévia podem ser instruídos com prova da solicitação das consultas e declaração do requerente ou comunicante de que os mesmos não foram emitidos dentro daquele prazo. Nos procedimentos de controlo prévio, com exceção das comunicações prévias, não tendo o interessado promovido todas as consultas necessárias, o gestor do procedimento promove as consultas a que haja lugar.

2.12 Pedido de informação prévia

Qualquer interessado pode pedir à câmara municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística ou conjunto de operações urbanísticas diretamente relacionadas, bem como sobre os respetivos condicionamentos legais ou regulamentares, nomeadamente relativos a infraestruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão. O interessado pode, em qualquer circunstância, designadamente quando o pedido respeite a operação de loteamento em área não abrangida por plano de pormenor, ou a obra de construção, ampliação ou alteração em área não abrangida por plano de pormenor ou operação de loteamento, requerer que a informação prévia contemple especificamente os seguintes aspetos, em função da informação pretendida e dos elementos apresentados, a volumetria, alinhamento, cércea e implantação da edificação e dos muros de vedação; o projeto de arquitetura e memória descritiva; o programa de utilização das edificações, incluindo a área total de construção a afetar aos diversos usos e o número de fogos e outras unidades de utilização, com identificação das áreas acessórias, técnicas e de serviço; as infraestruturas locais e ligação às infraestruturas gerais; a estimativa de encargos urbanísticos devidos e as áreas de cedência destinadas à implantação de espaços verdes, equipamentos de utilização coletiva e infraestruturas viárias.

Quando o interessado não seja o proprietário do prédio, o pedido de informação prévia inclui a identificação daquele bem como dos titulares de qualquer outro direito real sobre o prédio, através de certidão emitida pela conservatória do registo predial. Neste caso, a câmara municipal deve notificar o proprietário e os demais titulares de qualquer outro direito real sobre o prédio da abertura do procedimento. No âmbito do procedimento de informação prévia, há lugar a consultas externas às entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem legalmente a informação a prestar, sempre que tal consulta seja exigível num eventual pedido de licenciamento ou com a apresentação de comunicação prévia. Esta pronúncia não incide sobre avaliação de impacte ambiental.A câmara municipal deve deliberar sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias ou, no caso de requerimento o particular de informação prévia contemplando especificamente aspetos pormenorizados atrás enunciados (em função da informação pretendida e dos elementos apresentados), no prazo de 30 dias contados a partir, prazos que se contam da data da receção do pedido ou dos elementos solicitados na apreciação liminar do requerimento para suprir deficiências ou da data da receção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas ou, ainda, do termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data. Os pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município são obrigatoriamente notificados ao requerente juntamente com a informação prévia aprovada pela câmara municipal, dela fazendo parte integrante. A câmara municipal indica sempre, na informação favorável, o procedimento de controlo prévio a que se encontra sujeita a realização da operação urbanística projetada. No caso de uma informação desfavorável, dela deve constar a indicação dos termos em que a mesma, sempre que possível, pode ser revista por forma a serem cumpridas as prescrições urbanísticas aplicáveis, designadamente as constantes de plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território ou de operação de loteamento.

A informação prévia favorável vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento e no controlo sucessivo de operações urbanísticas sujeitas a comunicação prévia. Quando seja proferida face a requerimento pormenorizado do requerente ou este não seja o proprietário em que se exige uma certidão emitida pela conservatória do registo predial sobre os vários titulares de direitos reais (n.os 2 e 3, artigo 14.º), ou respeite a área sujeita a plano de pormenor ou a operação de loteamento, tem por efeito a sujeição da operação urbanística em causa ao regime da comunicação prévia, a efetuar nos exatos termos em que foi apreciada, e dispensa a realização de novas consultas externas. Este pedido de licenciamento ou a apresentação de comunicação prévia deve ser efetuado no prazo de um ano após a decisão favorável do pedido de informação prévia e é sempre acompanhado de declaração dos autores e coordenador dos projetos de que aquela respeita os limites constantes da informação prévia favorável. Decorrido este prazo, o particular pode requerer ao presidente da câmara a declaração de que se mantêm os pressupostos de facto e de direito que levaram à anterior decisão favorável, devendo o mesmo decidir no prazo de 20 dias e correndo novo prazo de um ano para efetuar a apresentação dos pedidos de licenciamento ou de comunicação prévia se os pressupostos se mantiverem ou se o presidente da câmara municipal não tiver respondido no prazo legalmente previsto. Não se suspendem os procedimentos de licenciamento ou comunicação prévia requeridos ou apresentados com suporte em informação prévia nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas, constantes de plano municipal, intermunicipal ou especial de ordenamento do território ou sua revisão, a partir da data fixada para o início da discussão pública e até à data da entrada em vigor daquele instrumento.

2.13 Procedimento de licenciamento de operações urbanísticas

A apreciação dos pedidos relativos às operações urbanísticas sujeitas a licença administrativa[48] obedece ao procedimento de informação prévia. A apreciação do projeto de arquitetura, no caso de pedido de licenciamento relativo a obras de construção, alteração ou ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor; obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação; obras de reconstrução das quais resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos e obras de demolição das edificações que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução (alíneas c) a f), n.º 2, artigo 4.º), incide sobre a sua conformidade com planos municipais ou intermunicipais de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspeto exterior e a inserção urbana e paisagística das edificações e sobre o uso proposto. Para estes efeitos, a apreciação da inserção urbana das edificações é efetuada na perspetiva formal e funcional, tendo em atenção o edificado existente, bem como o espaço público envolvente e as infraestruturas existentes e previstas. A câmara municipal deve deliberar sobre o projeto de arquitetura no prazo de 30 dias, contado a partir da data da receção do pedido (ou dos elementos solicitados pela Câmara Municipal, na apreciação liminar do requerimento, para sanear as suas deficiências), ou da data da receção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, se houve lugar a consultas ou, ainda, do termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.

O interessado, caso não tenha ainda apresentado os projetos de especialidades, deve apresentá-los (ou os que não o tenham sido), assim como outros estudos necessários à execução da obra no prazo de seis meses a contar da notificação do ato que aprovou o projeto de arquitetura (podendo o presidente da câmara prorrogar este prazo, por uma só vez e por período não superior a três meses, mediante requerimento fundamentado apresentado antes do respetivo termo). A falta de apresentação dos projetos das especialidades e outros estudos no prazo normal ou no da prorrogação implica a suspensão do processo de licenciamento pelo período máximo de seis meses, findo o qual é declarada a caducidade após audiência prévia do interessado. As declarações de responsabilidade dos autores dos projetos de arquitetura, no que respeita aos aspetos interiores das edificações, bem como dos autores dos projetos das especialidades e de outros estudos (n.º 4, artigo 10.º), constituem garantia bastante do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, excluindo a sua apreciação prévia, exceto se das declarações constar a referência a normas técnicas ou regulamentares em vigor que não foram observadas na elaboração dos projetos, fundamentando as razões da sua não observância (n.º5, artigo 10.º)

A apreciação dos projetos de loteamento, obras de urbanização e dos trabalhos de remodelação de terrenos pela câmara municipal incide sobre a sua conformidade com planos municipais ou intermunicipais de ordenamento do território, planos especiais de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis, bem como sobre o uso e a integração urbana e paisagística.Os municípios podem determinar, através de regulamento municipal, a prévia sujeição a discussão pública do licenciamento de operações de loteamento com significativa relevância urbanística, a qual tem sempre lugar quando a operação de loteamento exceda 4 ha ou 100 fogos ou 10% da população do aglomerado urbano em que se insere a pretensão. A câmara municipal toma a deliberação final sobre o pedido de licenciamento no prazo de 45 dias no caso de operação de loteamento, de 30 dias no caso de obras de urbanização e de 45 dias no caso de obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor; obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação e de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação; obras de reconstrução das quais resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos e obras de demolição das edificações que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução (alíneas c) a f), n.º 2, artigo 4.º). Estes prazos Os prazos para decisão sobre operações de loteamento e obras de urbanização contam-se a partir da data da receção do pedido ou dos elementos solicitados para suprir deficiências de instrução, da data da receção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas ou ainda do termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data. O prazo para outro tipo de operações conta-se da data da apresentação dos projetos das especialidades e outros estudos ou da data da aprovação do projeto de arquitetura se o interessado os tiver apresentado juntamente com o requerimento inicial; ou quando haja lugar a consulta de entidades externas, a partir da data da receção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações; ou ainda do termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.

Quando o pedido de licenciamento de obras de urbanização seja apresentado em simultâneo com o pedido de licenciamento de operação de loteamento, o prazo referente às obras de urbanização conta-se a partir da deliberação que aprove o pedido de loteamento. A câmara municipal pode (a requerimento do interessado e cujo deferimento do pedido dará lugar à emissão de alvará), aprovar uma licença parcial para construção da estrutura, imediatamente após a entrega de todos os projetos das especialidades e outros estudos e desde que se mostrem aprovado o projeto de arquitetura e prestada caução para demolição da estrutura até ao piso de menor cota em caso de indeferimento, nos casos de obras de construção, alteração ou ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor; ou de obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação e de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação e de obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação; assim como obras de reconstrução das quais resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos e obras de demolição das edificações que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução.

2.14 Situações de interdição ou de condicionamento dos pedidos de licenciamento. Poderes vinculados, poderes discricionários e aplicação de conceitos imprecisos

O pedido de licenciamento tem de ser indeferido se uma norma de um plano intermunicipal ou municipal de ordenamento do território, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, medidas preventivas, servidão administrativa ou restrição de utilidade pública assim como quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis; se existir uma declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação abarcando o prédio objeto do pedido de licenciamento (a menos que ela se reporte à própria operação urbanística; se tiver sido objeto de parecer negativo ou recusa de aprovação ou autorização de qualquer entidade consultada cuja posição seja vinculativa. E deve ainda ser indeferido na ausência de arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento de água e saneamento ou se a obra projetada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas existentes.Em termos de poder discricionário, temos várias situações. Ou seja, o licenciamento pode ser recusado com fundamento no facto de a operação urbanística afetar negativamente o património arqueológico, histórico, cultural ou paisagístico, natural ou edificado; a operação urbanística constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por este não previstos (nos casos de operações de loteamento, obras de urbanização e trabalhos de remodelação de terrenos em área não abrangida por operação de loteamento, ausência de arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento de água e saneamento ou se a obra projetada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas existentes, obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação e de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e de obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação, obras de reconstrução das quais resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos, assim como quando o pedido de licenciamento tiver por objeto a realização das obras na ausência de arruamentos ou de infraestruturas de abastecimento de água e saneamento ou se a obra projetada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas existentes; obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação). E pode também ser recusado quando a obra seja suscetível de manifestamente afetar o acesso e a utilização de imóveis classificados de interesse nacional ou interesse público, a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento. Mas há também situações que viabilizam ainda uma reapreciação do pedido que permite superar em certas condições o indeferimento. Quando exista um projeto de decisão de indeferimento com os fundamentos em a operação urbanística constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por este não previstos, designadamente quanto a arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia elétrica ou de saneamento, ou se as obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação e de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação ou as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação[49], o pedido pode ser deferido desde que o requerente, na audiência prévia, se comprometa a realizar os trabalhos necessários ou a assumir os encargos inerentes à sua execução, bem como os encargos de funcionamento das infraestruturas por um período mínimo de 10 anos.

Em caso de deferimento, o requerente deve, antes da emissão do alvará, celebrar com a câmara municipal contrato relativo ao cumprimento das obrigações assumidas e prestar caução adequada, beneficiando de redução proporcional ou isenção das taxas por realização de infraestruturas urbanísticas (segundo o regulamento municipal), devendo ser mencionadas expressamente quer a prestação da caução quer a execução ou manutenção das obras de urbanização tidas como condição do deferimento do pedido. Os encargos contratuais a suportar pelo requerente devem ser proporcionais à sobrecarga resultante da operação urbanística para as infraestruturas.A deliberação final de deferimento do pedido de licenciamento consubstancia a licença para a realização da operação urbanística.

2.15. Regime de alterações à licença

Os termos e condições de uma licença valida podem ser modificados face a um requerimento do interessado nesse sentido. Embora com várias especialidades, a alteração à licença obedece, pois, ao regime procedimental próprio das operações de loteamento. Desde logo, todas as alterações de licenças de operações de loteamento têm que ser precedidas de uma consulta pública quando o procedimento de licenciamento imponha isso em regulamento municipal ou sempre que sejam ultrapassados limites estabelecidos no RJUE (n.º 2, artigo 22.º). Mas fica dispensada a consulta às entidades exteriores ao município se o pedido de alteração se conformar com os pressupostos de facto e de direito dos anteriores pareceres, autorizações ou aprovações já emitidos no procedimento. Os documentos constantes do processo inicial que se mantenham válidos e adequados, mantêm-se validas neste procedimento de alteração, devendo no entanto a câmara municipal, se necessário, promover a sua atualização.Para além disso, a alteração da licença de operação de loteamento não pode ser aprovada se ocorrer oposição escrita dos titulares da maioria da área dos lotes constantes do alvará, devendo, para o efeito, o gestor de procedimento proceder à sua notificação para pronúncia no prazo de 10 dias[50]. Desde que respeitem os parâmetros urbanísticos ou as utilizações constantes de plano intermunicipal ou municipal de ordenamento do território, quaisquer alterações (quer visem alterar número de lotes ou não), se se traduzirem na alteração de áreas de implantação, de construção ou no número de fogos até 3% do inicialmente previsto, são aprovadas por simples deliberação da câmara municipal, com dispensa de quaisquer outras formalidades, sem prejuízo do necessário cumprimento de todas as outras normas aplicáveis.

Quer a exigência de concordância (ou, pelo menos, a inexistência de oposição) da maioria dos titulares de lotes quer a possibilidade de utilização dos documentos constantes do processo inicial não se aplicam a alterações às condições da licença que impliquem um novo prazo para a execução das operações urbanísticas licenciadas inicialmente ou se reportem ao montante da caução para garantia das obras de urbanização, que se regem pelas regras do procedimento de urbanização e de edificação[51].

2.16 Regime da comunicação prévia

A comunicação prévia traduz-se numa declaração que, desde que corretamente instruída (segundo portaria específica do governo e com junção de termo de responsabilidade subscrito por técnico legalmente habilitado), permite ao interessado (após o pagamento das taxas devidas, por autoliquidação, nos termos da regulamentação da assembleia municipal respetiva), com dispensa da prática de quaisquer outros atos permissivos, proceder imediatamente à realização de determinadas operações urbanísticas com respeito pelas normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as relativas às normas técnicas de construção e o disposto nos instrumentos de gestão territorial. O prazo de pagamento não pode ser inferior a 60 dias, contados do termo do prazo para a eventual notificação de despacho de suprimento de deficiências da comunicação[52]. Não é possível apresentar a comunicação prévia para obras a efetivar numa área abrangida por uma operação de loteamento enquanto não tiver ocorrido a receção provisória das obras de urbanização ou a prestação de caução.Quando sejam necessárias consultas externas, a comunicação prévia pode ter lugar quando tais consultas já tenham sido efetuadas no âmbito de pedido de informação prévia, de aprovação de planos de pormenor ou de operações de loteamento urbano, ou, não sendo os casos, se o interessado instruir a comunicação prévia com as consultas promovidas por ele[53]. A comunicação prévia é dirigida ao presidente da câmara municipal através da plataforma eletrónica[54], com indicação do prazo de execução das obras, sem prejuízo das regras sobre caducidade ou renovação[55]. As operações urbanísticas objeto de comunicação prévia são objeto de emissão de comprovativo eletrónico da sua apresentação e o comunicante pode solicitar aos serviços municipais a emissão de certidão do facto, sem dependência de qualquer despacho. Após a apresentação da comunicação prévia, aplica-se-lhe o regime de notificação para o aperfeiçoamento do requerimento ou da sua instrução, para, por uma única vez e no prazo de 15 dias, corrigir ou completar o pedido, ficando suspensos os termos ulteriores do procedimento. Caso o suprimento das deficiências no prazo em causa não ocorra, o presidente da Câmara municipal deve rejeitar liminarmente a comunicação.

No entanto, a câmara municipal deve, de qualquer maneira, em sede de fiscalização sucessiva, inviabilizar a execução das operações urbanísticas objeto de comunicação prévia e promover as medidas necessárias à reposição da legalidade urbanística, quando constate que não foram cumpridas as normas e condicionantes legais e regulamentares, ou que estas não tenham sido precedidas de pedido de consulta obrigatória das devidas entidades externas ou não estejam conformes com a pronúncia destas.

2.17 Procedimentos especiais. Empreendimentos turísticos

Os empreendimentos turísticos estão sujeitos ao regime jurídico das operações de loteamento nos casos em que se pretenda efetuar a divisão jurídica do terreno em lotes. Nestas situações a operação de loteamento pode realizar-se em áreas em que o uso turístico seja compatível com o disposto nos instrumentos de gestão territorial válidos e eficazes. Sempre que as obras se situem em área que nos termos de plano de urbanização, plano de pormenor ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor esteja expressamente afeta ao uso proposto, é dispensada a autorização prévia de localização que, nos termos da lei, devesse ser emitida por parte de órgãos da administração central, sem prejuízo das demais autorizações ou aprovações exigidas por lei relativas a servidões administrativas ou restrições de utilidade pública.

2.18 Condicionamentos aos loteamentos

Há certas condições especiais a preencher no licenciamento ou na comunicação prévia de loteamentos. As operações de loteamento podem realizar-se normalmente em áreas dentro do perímetro urbano e em terrenos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território. No caso de área não abrangida por qualquer plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território, o licenciamento de operação de loteamento depende de parecer prévio favorável da CCDR, o qual caduca no prazo de dois anos, se, dentro desse prazo, não for licenciada a operação de loteamento, ou, uma vez esgotado, existirem alterações nos pressupostos de facto e de direito em que ele se fundamentou. A CCDR deve avaliar a operação do ponto de vista do ordenamento do território e a verificar a sua articulação com os instrumentos legais de desenvolvimento territorial, pronunciando-se no prazo de 20 dias a contar da data de disponibilização do processo, sob pena de se ter por concordante com o loteamento pretendido. A apresentação de requerimento de intimação jurisdicional para a prática de ato legalmente devido suspende a contagem do prazo da CCDR[56]. O RJUE refere-se expressamente a questões relacionadas com áreas para espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas e equipamentos (artigo 43.º), mandando que os projetos de loteamento prevejam áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos. Os espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos de natureza privada constituem partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento e dos edifícios que neles venham a ser construídos, regendo-se pelos artigos 1420.º a 1438.º-A do Código Civil.

Os parâmetros para o dimensionamento destas áreas são os definidos no plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território. Para aferir se o projeto de loteamento respeita estes parâmetros consideram-se quer as parcelas de natureza privada a afetar àqueles fins quer as parcelas a ceder à câmara municipal nos termos previstos para a sua gestão. O RJUE viabiliza esta administração por moradores e grupos de moradores das zonas loteadas e urbanizadas, através de acordos de cooperação ou de contratos de concessão do domínio municipal, com sujeição a um prazo de vigência e a fiscalização pela câmara municipal sobre o respeito pelas regras referentes ao conteúdo do direito de uso privativo, obrigações do concessionário e do município em matéria de obras, prestação de serviços e manutenção de infraestruturas, garantias a prestar e modos e termos do sequestro e rescisão[57]).

2.19 Cedência gratuita de parcelas para espaços verdes e equipamentos de utilização coletiva

O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear têm de ceder gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e as infraestruturas que, de acordo com a lei e a licença ou comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal. Por isso, com o pedido de licenciamento ou comunicação prévia, o requerente deve assinalar as áreas de cedência ao município em planta a entregar. As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se no domínio municipal com a emissão do alvará ou, nas situações e comunicação prévia, através de instrumento notarial próprio a realizar no prazo de 20 dias após a receção da comunicação prévia, devendo a câmara municipal definir, no alvará ou no instrumento notarial, as parcelas afetas aos domínios público e privado do município. Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas [58]ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no prédio em causa ou ainda nos casos em que os espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos de natureza privada constituam partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento e dos edifícios que neles venham a ser construídos (regidos pelo Código Civil), não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal (artigo 44.º).O proprietário e demais titulares de direitos reais sobre prédio a sujeitar a qualquer operação urbanística que nos termos de regulamento municipal seja considerada como de impacte relevante ficam também sujeitos às cedências e compensações previstas para as operações de loteamento[59].O cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas sempre que sejam afetas a fins diversos dos para que tenham sido cedidas[60]. Mas considera-se que não existe alteração de afetação se as parcelas cedidas foram afetas à implantação de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização coletiva e infraestruturas a integrar devam integrar no domínio municipal, independentemente das especificações eventualmente constantes do documento que titula a transmissão. E este direito também não pode ser exercido se a alteração aos fins a que se destinavam as parcelas cedidas forem depois alterados por tal ser considerado necessário pela câmara municipal para a devida execução de plano intermunicipal ou municipal de ordenamento do território ou área de reabilitação urbana.

Ao exercício do direito de reversão aplica-se o Código das Expropriações. Em alternativa ao exercício do direito de reversão ou quando o exercício deste direito não possa ser atuado (alteração da finalidade das cedências por iniciativa da câmara municipal em situações em que tal se mostre necessário à execução de plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território ou área de reabilitação urbana[61]), o cedente pode exigir ao município uma indemnização, a determinar nos termos estabelecidos no Código das Expropriações com referência ao fim a que se encontre afeta a parcela, calculada à data em que pudesse haver lugar à reversão. As parcelas que tenham sido objeto de reversão ficam sujeitas às mesmas finalidades a que deveriam estar afetas aquando da cedência, exceto se se tratar de parcela a afetar a equipamento de utilização coletiva, neste caso devendo ser afeta a espaço verde[62]. Estes direitos podem ser exercidos pelos proprietários de, pelo menos, um terço dos lotes constituídos em consequência da operação de loteamento. Isto, sem prejuízo dos direitos legalmente estabelecidos de realojamento dos ocupantes, na parcela revertida, existindo imóveis construídos, o tribunal, a pedido do cedente, poder ordenar a sua demolição[63], sendo o município é responsável pelos prejuízos causados aos proprietários dos imóveis por atos ilícitos[64].

2.20 Regime de loteamento e execução de instrumentos de gestão territorial e de outros instrumentos urbanísticos

As operações de loteamento licenciadas ou objeto de comunicação prévia podem ser alteradas por iniciativa da câmara municipal se as alterações em causa se mostrarem necessárias à execução de plano intermunicipal ou municipal de ordenamento do território ou a uma área de reabilitação urbana. Esta deliberação camarária deve ser devidamente fundamentada[65] e é precedida de audiência prévia do titular do alvará e outros interessados, que têm 30 dias para se pronunciarem sobre o projeto de decisão de alteração. A pessoa coletiva que aprovar os instrumentos de alteração que impliquem, direta ou indiretamente, danos causados ao titular do alvará e outros interessados é responsável nos termos do regime geral aplicável às situações de indemnização pelo sacrifício. E mesmo, nas situações de afetação das condições da licença ou comunicação prévia que, pela sua gravidade ou intensidade, eliminem ou restrinjam o seu conteúdo económico, o titular do alvará e demais interessados têm direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringido. Mas, enquanto não forem alteradas as condições das operações de loteamento, as obras de construção, de alteração ou de ampliação, na área abrangida por aquelas operações de loteamento, não têm que se conformar com planos intermunicipais ou municipais de ordenamento do território ou áreas de reabilitação urbana posteriores à licença ou comunicação prévia da operação de loteamento. Quanto a alterações de uma operação de loteamento que tenha sido objeto de comunicação prévia, a sua apresentação e efetivação depende da demonstrada da não oposição dos titulares da maioria dos lotes constantes dessa comunicação.

2.21 Obras de urbanização e edificação. Execução por fases. Prazos pra urbanização e para edificação

O órgão competente para o licenciamento das obras de urbanização, face à deliberação (artigo 26.º) ou através de regulamento municipal (artigo 34.º), deve enunciar as condições a observar na sua execução, incluindo o cumprimento das normas sobre a gestão de resíduos de construção e de demolição produzidos e o prazo para a sua conclusão, o montante da caução para garantir a regular execução das obras e, se for caso disso, as condições gerais do contrato de urbanização (artigo 55.º).

A execução das obras pode efetivar-se por fases, se o interessado o requerer, descriminando para cada fase, quer as obras a fazer, quer o orçamento e prazos, devendo no caso de procedimento de licenciamento o mesmo ser decidido no prazo de 30 dias. Em qualquer caso, cada fase a efetivar deve ter coerência interna e corresponder a uma zona da área a lotear ou a urbanizar que possa funcionar autonomamente.As obras de urbanização com as condições definidas na licença ou comunicação prévia podem ser alteradas por iniciativa da câmara municipal (artigo 48.º). O prazo de execução, nas situações de declaração em comunicação prévia (artigo 34.º do RJUE), é o fixado pelo interessado, sem poder ultrapassar os limites fixados mediante o regulamento municipal. O prazo (alínea a), n.º 1 e n.º 2) pode ser prorrogado a requerimento fundamentado do interessado, por uma única vez e por período não superior a metade do prazo inicial, quando não seja possível concluir as obras dentro do prazo fixado. Mas se a obra se encontrar em fase de acabamento, pode ainda o presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, conceder uma nova prorrogação (n.º 2, artigo 116.º). O prazo pode também ser prorrogado se houver alteração da licença ou da comunicação prévia.

Quanto ao contrato de urbanização, se o interessado apresentar proposta de contrato de urbanização até à aprovação das obras de urbanização, ele pode ser celebrado, estipulando-se então as obrigações das partes contratantes sobre a execução das obras de urbanização, responsabilidades a que ficam sujeitas as partes e o prazo de cumprimento) quando a execução de obras de urbanização envolver, em virtude de disposição legal ou regulamentar ou por força de convenção, mais de um responsável.

No que concerne às obras de edificação, cabe à câmara municipal fixar as condições da sua execução ao deferir o pedido de licenciamento ou, no caso das obras sujeitas a comunicação prévia, através de regulamento municipal. Devendo cumprir-se sempre o regime da gestão de resíduos de construção e de demolição que se tenha de efetivar. Cabendo ao requerente ou comunicante propor as condições referentes à ocupação da via pública, colocação de tapumes e vedações. Quanto ao prazo, as soluções são idênticas às anteriormente referidas (artigo 58.º).No caso de procedimentos de licenciamento ou de comunicação prévia de obras quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si, que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir por regulamento municipal, terá de haver a áreas para espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos, e os parâmetros para o seu dimensionamento estão definidos em plano intermunicipal ou municipal de ordenamento do território. E, para aferir se se respeita esses parâmetros consideram-se as parcelas de natureza privada a afetar a esses fins e as parcelas a ceder à câmara municipal. Devendo os licenciados ou comunicantes ceder gratuitamente ao município as parcelas para a sua implantação a integrar no domínio municipal (artigo 43.º,n.º1 a 3 do artigo 44.º).

No caso de procedimentos de licenciamento e de comunicação prévia de obras cuja operação contemple a criação de áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e equipamento de uso privativo, se o prédio já estiver servido pelas infraestruturas (alínea h), artigo 2.º), se não se justificar a localização de nenhum equipamento ou espaço verde públicos ou nos casos em que, sendo de natureza privada, constituam partes comuns (n.º 4, artigo 43.º), não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município (n.º 4, artigo 44.º).O cedente tem o direito de reversão sobre as parcelas cedidas se estas forem afetas a fins diversos daqueles para que hajam sido cedidas, considerando-se que não existe alteração de afetação sempre que as parcelas cedidas sejam afetas a um dos fins antes referidos, independentemente das especificações eventualmente constantes do documento que titula a transmissão. Ao exercício do direito de reversão aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código das Expropriações. Em alternativa ao exercício do direito ou no caso do em que o direito de reversão não possa ser exercido (n.º10, artigo 45.º), o cedente pode exigir ao município uma indemnização (Código das Expropriações, com referência ao fim a que se encontre afeta a parcela, calculada à data em que pudesse haver lugar à reversão). As parcelas que tenham revertido para o cedente ficam sujeitas às mesmas finalidades a que deveriam estar afetas aquando da cedência, salvo quando se trate de parcela a afetar a equipamento de utilização coletiva, devendo nesse caso ser afeta a espaço verde, procedendo-se ainda ao averbamento desse facto no respetivo alvará ou à sua integração na comunicação prévia. Os direitos aqui previstos podem ser exercidos pelos proprietários de, pelo menos, um terço dos lotes constituídos em consequência da operação de loteamento ou de edificação. Havendo imóveis construídos na parcela revertida, o tribunal pode ordenar a sua demolição, a requerimento do cedente (artigos 37.º e ss. da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro). O município é responsável pelos prejuízos causados aos proprietários dos imóveis, enquadrada em matéria de atos ilícitos[66]. A demolição não prejudica os direitos legalmente estabelecidos de realojamento dos ocupantes. O direito de reversão não pode ser exercido quando os fins das parcelas cedidas sejam legalmente alterados (n.º 1, artigo 48.º).

A gestão das infraestruturas e dos espaços verdes e de utilização coletiva pode, em muitos aspetos (n.º2, artigo 46.º) ser confiada a moradores ou a grupos de moradores das zonas loteadas e urbanizadas, mediante a celebração com o município de acordos de cooperação ou de contratos de concessão do domínio municipal.

2.22 Regime de utilização de edificações

A autorização de utilização de edifícios ou suas frações autónomas na sequência de realização de obra sujeita a controlo prévio destina-se a verificar a conclusão da operação urbanística, no todo ou em parte, e a conformidade da obra com o projeto de arquitetura e arranjos exteriores aprovados e com as condições do respetivo procedimento de controlo prévio, assim como a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis, podendo contemplar utilizações mistas. No caso dos pedidos de autorização de utilização, de alteração de utilização ou de alguma informação constante de licença de utilização que já tenha sido emitida, que não sejam precedidos de operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio, a autorização de utilização de edifícios ou suas frações autónomas destina-se a verificar a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis, bem como a idoneidade do edifício ou sua fração autónoma para o fim pretendido, podendo contemplar utilizações mistas.

O pedido de autorização de utilização deve ser instruído com as telas finais, acompanhadas de termo de responsabilidade subscrito pelo diretor de obra ou pelo diretor de fiscalização de obra, no qual aqueles devem declarar que a obra está concluída e que foi executada de acordo com os projetos de arquitetura e especialidades, bem como com os arranjos exteriores aprovados e com as condições do respetivo procedimento de controlo prévio e que as alterações efetuadas ao projeto estão em conformidade com as normas legais e regulamentares que lhe são aplicáveis. O pedido de autorização de utilização pode ainda ser instruído com termo de responsabilidade subscrito por pessoa legalmente habilitada a ser autor de projeto, nos termos do regime jurídico que define a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, pela fiscalização de obra e pela direção de obra[67].

A autorização de utilização deve ser concedida no prazo de 10 dias a contar da receção do requerimento, com base nos termos de responsabilidade. O presidente da câmara municipal, oficiosamente ou a requerimento do gestor do procedimento e no prazo legal, determina a realização de vistoria, quando se verifique que o pedido de autorização de utilização não estar instruído com os termos de responsabilidade; haja indícios sérios (nomeadamente com base nos elementos constantes do processo ou do livro de obra, a concretizar no despacho que determina a vistoria), de que a obra se encontra em desconformidade com o respetivo projeto ou condições estabelecidas; ou no caso de pedidos de autorização de utilização, de alteração de utilização ou de alguma informação constante de licença de utilização que já tenha sido emitida, que não sejam precedidos de operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio, em que a autorização de utilização de edifícios ou suas frações autónomas se destina a verificar a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis e a idoneidade do edifício ou da sua fração autónoma para o fim pretendido, podendo contemplar utilizações mistas[68], se existirem indícios sérios de que o edifício ou sua fração autónoma não são idóneo para o fim pretendido.

Quando o pedido de autorização de utilização for instruído com termo de responsabilidade, é dispensada a realização de vistoria municipal e a apresentação na câmara municipal de certificações, aprovações e pareceres externos. Basta a comunicação da conclusão dos trabalhos, acompanhada de declaração subscrita pelo autor do projeto e pelo diretor de obra ou diretor de fiscalização de obra, de que tais elementos foram obtidos. Não havendo vistoria no prazo devido, o requerente pode solicitar a emissão do alvará de autorização de utilização, a emitir no prazo de cinco dias, mediante a apresentação do comprovativo do requerimento da mesma.

Havendo vistoria, esta realiza-se no prazo de 15 dias a contar da decisão do presidente da câmara, decorrendo sempre que possível em data a acordar com o requerente. A vistoria é efetuada por uma comissão composta, no mínimo, por três técnicos, a designar pela câmara municipal, dos quais pelo menos dois devem ter habilitação legal para ser autor de projeto, correspondente à obra objeto de vistoria, segundo o regime da qualificação profissional dos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos[69]. As conclusões da vistoria são obrigatoriamente seguidas na decisão sobre o pedido de autorização. No caso da imposição de obras de alteração decorrentes da vistoria, a emissão da autorização requerida depende da verificação da adequada realização dessas obras, mediante nova vistoria a requerer pelo interessado, a qual deve decorrer no prazo de 15 dias a contar do respetivo requerimento. Não sendo a vistoria realizada nos prazos devidos, o requerente pode solicitar a emissão do título de autorização de utilização, mediante a apresentação do comprovativo do requerimento da mesma devidamente instruído (artigo 63.º, n.º5 do artigo 65.º), o qual é emitido no prazo de cinco dias e sem a prévia realização de vistoria.

No caso de edifícios constituídos em regime de propriedade horizontal, a autorização pode ter por objeto o edifício na sua totalidade ou cada uma das suas frações autónomas. A autorização de utilização só pode ser concedida autonomamente para uma ou mais frações autónomas quando as partes comuns dos edifícios em que se integram estejam também em condições de serem utilizadas. Caso o interessado não tenha ainda requerido a certificação pela câmara municipal de que o edifício satisfaz os requisitos legais para a sua constituição em regime de propriedade horizontal, tal pedido pode integrar o requerimento de autorização de utilização. Estas disposições são aplicáveis, com as necessárias adaptações, aos edifícios compostos por unidades suscetíveis de utilização independente que não estejam sujeitos ao regime da propriedade horizontal.

2.23 Caducidade e revogação da licença e autorização de utilização e cessação de efeitos da comunicação prévia

A licença ou comunicação prévia para a realização de operação de loteamento caduca no caso de não ser apresentada a comunicação prévia para a realização das obras de urbanização no prazo de um ano[70] a contar da notificação do ato de licenciamento ou, na hipótese de comunicação prévia, não for apresentada comunicação prévia para a realização de obras de urbanização no prazo de um ano a contar da data daquela; ou se não for requerido o alvará único correspondente à operação de loteamento e de obras de urbanização[71], no prazo de um ano a contar da comunicação prévia das respetivas obras de urbanização; e ainda se não forem concluídas as obras de edificação previstas na operação de loteamento no prazo fixado para esse efeito[72]. A licença ou comunicação prévia para a realização de operação de loteamento que não exija a realização de obras de urbanização e a licença para a realização das operações urbanísticas[73], caducam, no caso da licença, se no prazo de um ano a contar da notificação do ato de licenciamento não for requerida a emissão do respetivo alvará ou, no caso da comunicação prévia e sendo devida, não ocorra o pagamento das taxas no prazo previsto para o efeito, determinando, em qualquer dos casos, a imediata cessação da operação urbanística. Para além destas situações, a licença ou a comunicação prévia para a realização das operações urbanísticas referidas no número anterior, bem como a licença ou a comunicação prévia para a realização de operação de loteamento que exija a realização de obras de urbanização, caducam ainda se as obras não forem iniciadas no prazo de 12 meses a contar da data de emissão do alvará ou do pagamento das taxas no caso de comunicação prévia, ou nos casos de deferimento tácito; as obras estiverem suspensas por período superior a seis meses, salvo se a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular da licença ou da comunicação prévia; as obras estiverem abandonadas por período superior a seis meses; as obras não forem concluídas no prazo fixado na licença ou comunicação prévia, ou suas prorrogações, contado a partir da data de emissão do alvará ou do pagamento das taxas no caso da comunicação prévia. O abandono das obras ou trabalhos por período superior a seis meses presume-se sempre que eles se encontrem suspensos, sem motivo justificativo registado no livro de obra; decorram na ausência do diretor da obra ou se desconheça o paradeiro do titular da respetiva licença ou comunicação prévia sem que este haja indicado à câmara municipal procurador bastante que o represente[74]. A caducidade, nestas situações, deve ser declarada pela câmara municipal, verificadas as situações-pressuposto, mas só depois de audiência prévia do interessado.

Tratando-se de licença para a realização de operação de loteamento ou de obras de urbanização, a caducidade da licença e da comunicação em certas situações segue termos específicos a saber: as situações em causa são as seguintes (motivos previstos na alínea c) do n.º 1 e nos n.os 3 e 4 do artigo 71.º): as obras de edificação previstas na operação de loteamento não concluídas no prazo máximo para a sua conclusão (prazo previsto no instrumento de programação da execução do plano territorial de âmbito intermunicipal ou municipal aplicável, nunca superior a 10 anos); as operações de loteamento que não exija a realização de obras de urbanização e operações urbanísticas[75]; no caso da licença, se no prazo de um ano a contar da notificação do ato de licenciamento não for requerida a emissão do respetivo alvará ou, no caso da comunicação prévia e sendo devida, não ocorra o pagamento das taxas no prazo previsto para o efeito, determinando, em qualquer dos casos, a imediata cessação da operação urbanística)., e a operação de loteamento que exija a realização de obras de urbanização se as obras não forem iniciadas no prazo de 12 meses a contar da data de emissão do alvará ou do pagamento das taxas no caso de comunicação prévia, ou nos casos de deferimento tácitos (artigo 113.º); se as obras estiverem suspensas por período superior a seis meses por facto imputável ao titular da licença ou comunicação prévia; se as obras estiverem abandonadas por período superior a seis meses ou se as obras não forem concluídas no prazo fixado na licença ou comunicação prévia, ou suas prorrogações, contado a partir da data de emissão do alvará ou do pagamento das taxas no caso da comunicação prévia. Os termos específicos do seu regime são os seguintes: a caducidade não produz efeitos relativamente aos lotes para os quais já haja sido deferido pedido de licenciamento para obras de edificação ou já tenha sido apresentada comunicação prévia da realização dessas obras; nem relativamente às parcelas cedidas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e infraestruturas que sejam indispensáveis aos referidos lotes e sejam identificadas pela Câmara Municipal na sua declaração. E nas situações de abandono por mais de seis meses, a caducidade não produz efeitos, ainda, quanto à divisão ou reparcelamento fundiário resultante da operação de loteamento, mantendo-se os lotes constituídos por esta operação, a respetiva área e localização e extinguindo-se as demais especificações relativas aos lotes[76].

O titular de licença ou comunicação prévia que haja caducado pode requerer nova licença ou apresentar nova comunicação prévia. Neste caso, serão utilizados no novo processo os elementos que instruíram o processo anterior desde que o novo requerimento seja apresentado no prazo de 18 meses a contar da data da caducidade ou, se este prazo estiver esgotado, não existirem alterações de facto e de direito que justifiquem nova apresentação.

Sem prejuízo do que se dispõe no número seguinte, a licença ou as autorizações de utilização só podem ser revogadas nos termos estabelecidos na lei para os atos constitutivos de direitos. Em certos casos (n.º 2 do artigo 105.º), a licença pode ser revogada pela câmara municipal decorrido o prazo de seis meses a contar do termo do prazo estabelecido de acordo com o n.º 1 do mesmo artigo.

2.24 Títulos das operações urbanísticas

As operações urbanísticas objeto de licenciamento são tituladas por alvará, cuja emissão é condição de eficácia da licença. O requerimento de emissão de alvará só pode ser indeferido com fundamento na caducidade, suspensão, revogação, anulação ou declaração de nulidade da licença, na caducidade ou cassação do título da comunicação prévia ou na falta de pagamento das taxas. A comunicação prévia relativa a operações urbanísticas é titulada pelo comprovativo eletrónico da sua apresentação emitido pela plataforma eletrónica referida, acompanhado do documento comprovativo do pagamento das taxas e, no caso de operações de loteamento, é titulada, ainda, por documento comprovativo da prestação de caução e da celebração do instrumento notarial (n.º 3 do artigo 44.º) ou por declaração da câmara municipal relativa à sua inexigibilidade. A autorização de utilização dos edifícios é titulada por alvará.Cabe ao presidente da câmara municipal emitir o alvará para a realização das operações urbanísticas, podendo delegar esta competência nos vereadores, com faculdade de subdelegação, ou nos dirigentes dos serviços municipais. O interessado deve, no prazo de um ano a contar da data da notificação do ato de licenciamento ou da autorização de utilização, requerer a emissão do respetivo alvará, apresentando para o efeito os elementos previstos em portaria aprovada pelo membro do Governo responsável pelo ordenamento do território. Pode ainda o presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, conceder prorrogação, por uma única vez, do prazo previsto no número anterior.

No caso de operação de loteamento que exija a realização de obras de urbanização, é emitido um único alvará, que deve ser requerido no prazo de um ano a contar da comunicação prévia das obras de urbanização. Sem prejuízo do disposto sobre a concessão da autorização de utilização (artigo 64.º) e sobre a realização da vistoria (artigo 65.º), o alvará é emitido no prazo de 30 dias a contar da apresentação do requerimento ou da receção dos elementos referentes ao suprimentos de deficiências da instrução inicial do requerimento, desde que pagas as taxas devidas. No caso de substituição do titular de alvará de licença, o substituto deve disso fazer prova junto do presidente da câmara para que este proceda ao averbamento no prazo de 15 dias a contar da data da substituição. A titularidade do alvará de autorização de utilização de edifícios ou frações autónomas é transmitida automaticamente com a propriedade a que respeita. O alvará ou o título da comunicação prévia é cassado pelo presidente da câmara municipal quando a licença caduque, seja revogada, anulada ou declarada nula ou a comunicação prévia caduque, não cumpra as normas legais ou regulamentares aplicáveis, não tenha sido antecedida dos pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigidos ou não se conforme com os mesmos.

2.25 Execução das operações urbanísticas. Demolição, escavação e contenção periférica

A execução das obras e trabalhos sujeitos a licença só pode iniciar-se depois de emitido o alvará, com exceção das situações referidas no artigo seguinte e salvo os casos de deferimento tácito. As obras e os trabalhos sujeitos ao regime da declaração de comunicação prévia devidamente instruída podem iniciar-se. As obras e trabalhos urbanísticas promovidas pela Administração Pública só podem iniciar-se depois de emitidos os pareceres ou autorizações aí referidos ou após o decurso dos prazos fixados para a respetiva emissão. No prazo de 60 dias (a contar do início dos trabalhos) o promotor da obra deve apresentar na câmara municipal uma cópia das especialidades e de outros estudos relativos às obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor, assim como obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação e ainda obras de reconstrução das quais resulte um aumento da altura da fachada ou do número de pisos.

Quando o procedimento de licenciamento haja sido precedido de informação prévia favorável que vincule a câmara municipal, pode o presidente da câmara municipal, a pedido do interessado, permitir a execução de trabalhos de demolição ou de escavação e contenção periférica até à profundidade do piso de menor cota, logo após o saneamento da deficiências do requerimento, desde que seja prestada caução para reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes do início dos trabalhos. Nas obras sujeitas a licença nos termos do presente diploma, a decisão referida no número anterior pode ser proferida em qualquer momento após a aprovação do projeto de arquitetura. Para estes efeitos, o requerente deve apresentar, consoante os casos, o plano de demolições, o projeto de estabilidade ou o projeto de escavação e contenção periférica até à data da apresentação do pedido referido no mesmo número. O presidente da câmara decide sobre o pedido no prazo de 15 dias a contar da data da sua apresentação. É título bastante para a execução dos trabalhos de demolição, escavação ou contenção periférica a notificação do deferimento do respetivo pedido, que o requerente, a partir do início da execução dos trabalhos por ela abrangidos, deverá guardar no local da obra. Os alvarás de licenças de operações de loteamento ou de obras de urbanização e a notificação de deferimento do pedido de demolição, escavação ou contenção periférica referente a procedimento de apreciação de operação urbanística em curso (neste caso, desde que exista declaração de informação prévia favorável que ainda vincule a câmara municipal), constituem título bastante para instruir os pedidos de, de saneamento, de gás, de eletricidade e de telecomunicações, podendo os requerentes optar, mediante autorização das entidades gestoras, pela realização das obras indispensáveis à sua concretização nas condições regulamentares e técnicas definidas por aquelas entidades.

No caso de obras sujeitas a comunicação prévia, constitui título bastante para estes efeitos a apresentação do comprovativo eletrónico da sua apresentação emitido pela plataforma eletrónica, acompanhado do documento comprovativo do pagamento das taxas e, no caso de operações de loteamento, também pelo documento comprovativo da prestação de caução e da celebração do instrumento notarial devido ou por declaração da câmara municipal relativa à sua inexigibilidade[77]. Até à apresentação do alvará de autorização de utilização, as ligações referidas no número anterior são efetuadas pelo prazo fixado no alvará respetivo ou no título da comunicação prévia, e apenas podem ser prorrogadas pelo período correspondente à prorrogação daquele prazo, salvo nos casos em que aquele alvará não haja sido emitido por razões exclusivamente imputáveis à câmara municipal. No caso de obras sujeitas a comunicação prévia, se for necessária a compatibilização de projetos com as infraestruturas existentes ou a sua realização no caso de inexistência, estas serão promovidas pela entidade prestadora ou pelo requerente.

2.26  Medidas de tutela da legalidade urbanística. Reposição da legalidade urbanística. Legalização. Embargo. Trabalhos de correção ou alteração. Demolição da obra e reposição do terreno. Posse administrativa. Cessação da utilização de edifícios ou frações

Vejamos em primeiro lugar o regime de invalidade de atos urbanísticos, que funciona em termos de sancionamento jurídico para operações indevidas e deve ser articulado com a teoria dos vícios e tipologia sancionatória da ilegalidade, constante da matéria no capítulo sobre o procedimento administrativo geral.

A questão da validade e eficácia dos atos de licenciamento e autorização de utilização e dos efeitos da comunicação prévia são u tema importante na economia das decisões urbanísticas. A validade das licenças ou das autorizações de utilização depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, sem prejuízo do disposto em matéria de edificações que tenham tido origem no passado (artigo 60.º).São nulas as licenças, as autorizações de utilização e as decisões relativas a pedidos de informação prévia que violem uma norma de plano intermunicipal ou municipal de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor. Também são nulas se não tiverem sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis ou se, sendo devido respeitá-los e recebidos em tempo, não estiverem em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações. Estes factos geradores das nulidades e quaisquer outros factos de que possa resultar a invalidade dos atos administrativos devem ser participados por quem deles tenha conhecimento ao Ministério Público, para efeitos de propositura da competente ação administrativa especial e respetivos meios processuais acessórios.

A citação ao titular da licença ou da autorização de utilização para contestar a ação, se tiver por objeto estes atos com fundamento em qualquer invalidade, tem os efeitos do regime do embargo (artigo 103.º). Mas nada impede que o tribunal, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, autorize o prosseguimento dos trabalhos se do recurso resultarem indícios de ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência. O juiz tem o prazo de 10 dias para decidir esta questão, se houver lugar a isso.

Tudo isto, sem prejuízo da responsabilidade da própria Administração urbanística[78] e da possibilidade, nos termos gerais de direito, aos atos nulos se atribuírem efeitos jurídicos putativos, se estivermos face a situações de facto decorrentes desses atos. Com efeito, a possibilidade de o órgão que emitiu o ato ou deliberação declarar a nulidade caduca no prazo de 10 anos, caducando também o direito de propor a ação prevista no n.º 1 se os factos que determinaram a nulidade não forem participados ao Ministério Público nesse prazo, exceto relativamente a monumentos nacionais e respetiva zona de proteção.

Quanto à responsabilidade civil do município, este responde civilmente nos termos gerais[79] por ações e omissões cometidas em violação das normas do RJUE, o que inclui a responsabilidade por prejuízos resultantes de operações urbanísticas executadas com base em atos de controlo prévio ilegais, nomeadamente em caso de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações de utilização, sempre que a causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários e agentes. Para estes efeitos são solidariamente responsáveis o titular do órgão administrativo singular que haja praticado os atos ao abrigo dos quais foram executadas ou desenvolvidas as operações urbanísticas referidas sem que tivesse sido promovida a consulta de entidades externas ou em desrespeito do parecer, autorização ou aprovação emitidos, quando vinculativos; os membros dos órgãos colegiais que tenham votado a favor desses atos; os trabalhadores que tenham prestado informação favorável à prática do ato de controlo prévio ilegal, em caso de dolo ou culpa grave (direito de regresso, na medida em que a Administração tenha pago); os membros da câmara municipal quando não promovam as medidas necessárias à reposição da legalidade (n.º 8 do artigo 35.º), também em caso de dolo ou culpa grave, devendo entender-se como tal o desprezo sem análise séria de posições que lhes foram representadas contra a prática dos atos quer por outros membros dos órgãos, funcionários, juristas ou particulares).

Quando a ilegalidade que fundamenta a revogação, anulação ou declaração de nulidade de ato administrativo resulte de parecer vinculativo, autorização ou aprovação legalmente exigível, a entidade que o emitiu no prazo devido responde solidariamente com o município, que fica sobre aquela com direito de regresso nos termos gerais de direito. Os titulares dos órgãos municipais devem desencadear obrigatoriamente procedimentos disciplinares aos trabalhadores sempre que se verifique alguma das situações de falta grave ou dolosa e os tribunais administrativos que decidam questões de responsabilidade do município por ação de indemnização colocada por particulares prejudicados devem prosseguir para apurar o grau de responsabilidade dos vários agentes, para efeitos de eventual direito de regresso ao município.

Todos os intervenientes nas operações urbanísticas, pessoas jurídicas, que violem, com dolo ou negligência, por ação ou omissão, os deveres inerentes ao exercício da atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar aplicável são responsáveis pelo ressarcimento dos danos causados a terceiros e pelos custos e encargos das medidas específicas de reconstituição da situação que existiria caso a ordem jurídica urbanística não tivesse sido violada. Relativamente a operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio que tenham sido desenvolvidas em violação das condições previstas na licença, comunicação prévia ou autorização, consideram-se solidariamente responsáveis os empreiteiros, os diretores da obra e os responsáveis pela fiscalização, sem prejuízo da responsabilidade dos promotores e dos donos da obra, nos termos gerais. Relativamente a operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio que tenham sido realizadas sem tal controlo ou estejam em desconformidade com os seus pressupostos ou com qualquer das condições previstas na lei para a isenção de controlo prévio, consideram-se solidariamente responsáveis os promotores e donos da obra, os responsáveis pelos usos e utilizações existentes e os empreiteiros e diretores da obra[80]. No caso de operações urbanísticas incompatíveis com os instrumentos de gestão territorial aplicáveis, são solidariamente responsáveis os autores e coordenadores dos projetos e dos demais documentos técnicos, os diretores da obra e os responsáveis pela fiscalização. A aprovação do projeto ou o exercício da fiscalização municipal não isentam os técnicos responsáveis pela sua fiscalização ou direção, da responsabilidade pela condução dos trabalhos em estrita observância pelas condições da licença ou da comunicação prévia.

Todos os intervenientes na realização de operações urbanísticas respondem solidariamente quando se verifique a impossibilidade de determinar o autor do dano ou, havendo concorrência de culpas, não seja possível precisar o grau de intervenção de cada interveniente no dano produzido. Os funcionários e agentes da Administração Pública que deixem de participar infrações às entidades fiscalizadoras ou prestem informações falsas ou erradas sobre as infrações à lei e aos regulamentos de que tenham conhecimento no exercício das suas funções incorrem em responsabilidade disciplinar, punível com pena de suspensão a demissão. Mas qualquer pessoa tem legitimidade para comunicar à câmara municipal, ao Ministério Público, às ordens ou associações profissionais, ao Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, ou a outras entidades competentes a violação das normas do RJUE. No entanto, não são admitidas denúncias anónimas.

No domínio da fiscalização das operações urbanísticas e inspeções, a realização de quaisquer operações urbanísticas está sujeita a fiscalização administrativa concomitante e sucessiva às operações, independentemente de estarem isentas de fiscalização prévia (controlo prévio, com sujeição a licenciamento, comunicação prévia) ou autorização de utilização. A fiscalização administrativa visa assegurar a conformidade daquelas operações com as disposições legais e regulamentares aplicáveis e a prevenir os perigos que da sua realização possam resultar para a saúde e segurança das pessoas. Esta fiscalização (em geral municipal, sem prejuízo da exercível pelo Estado), com auxílio de funcionários municipais com formação adequada para preparar e executar as decisões, compete ao presidente da câmara municipal, com a faculdade de delegação em qualquer dos vereadores (sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades) e sendo certo que os atos praticados pelo presidente da câmara municipal no exercício dos poderes de fiscalização e que envolvam um juízo de legalidade de atos praticados pela câmara municipal, ou que suspendam ou ponham termo à sua eficácia, podem ser por esta revogados ou suspensos. O presidente da câmara municipal pode solicitar colaboração de quaisquer autoridades administrativas ou policiais. A câmara municipal pode contratar com empresas privadas habilitadas a efetuar fiscalização de obras a realização das inspeções e vistorias (artigo 64.º)[81].Podem realizar inspeções aos locais onde se desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização, sem dependência de prévia notificação, os funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras ou as empresas privadas contratadas para o efeito, o que, de qualquer modo, não dispensa a obtenção de prévio mandado judicial para a entrada no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento, requerido pelo presidente da câmara municipal junto dos tribunais administrativos (nos termos do código do processo nos tribunais administrativos para os processos urgentes).

O presidente da câmara municipal, para além dos casos especialmente previstos no RJUE, pode ainda ordenar a realização de vistorias aos imóveis em que estejam a ser executadas operações urbanísticas se o exercício dos poderes de fiscalização dependerem da prova de factos que, pela sua natureza ou especial complexidade, impliquem uma apreciação valorativa de caráter pericial. As suas conclusões são obrigatoriamente seguidas na decisão a tomar. Elas são efetivadas por três técnicos a nomear pela câmara municipal, dois dos quais com habilitação legal para ser autor de projeto, correspondentes à obra objeto de vistoria, segundo o regime da qualificação profissional dos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, podendo o proprietário do imóvel indicar um perito para participar e quesitar os técnicos nomeados (artigo 90.º).

No que se reporta ao sancionamento contraordenacional, como dissemos, são sancionáveis como contraordenação as infrações urbanísticas por desrespeito ao RJUE, mesmo sob a forma tentada e culposa[82], cabendo ao presidente da camara municipal a instauração dos processos de contraordenação para aplicar as coimas previstas neste regime segundo os parâmetros aplicativos do regime jurídico geral das contraordenações com as especificidades previstas no domínio urbanístico[83].

A fundamentação da decisão administrativa sobre uma infração num processo contraordenacional, pode ser feita no próprio acto, mas considera-se efetivada nos termos gerais de direito procedimental através de mera remissão para os meios de prova constantes do auto de notícia, desde que essa remissão possibilite ao destinatário ficar a conhecer esses meios de prova que suportam os factos dados como comprovados.

O princípio do contraditório e o direito ao recurso exigem que o tribunal proceda à realização de audiência de julgamento se, no recurso de uma impugnação, o arguido solicitar a realização de uma prova, v.g., apresentando um rol de testemunhas[84]. No recurso de aplicação de coima, “o juiz só pode decidir por despacho depois de notificados o arguido e o Ministério Público, anunciando essa sua intenção” (art.º 64.º, n.º 2, regime geral das contraordenações). A indicação pelo arguido nas suas alegações de testemunhas, tal conduta traduz a sua vontade de que as mesmas sejam ouvidas em audiência de julgamento, reveladora de uma oposição inequívoca do arguido a essa forma de apreciação da causa. Com a omissão de tal formalidade, o despacho enferma da nulidade insanável e da nulidade, pelo que é “inválido[85].

A realização de obra sem a correspondente licença de utilização trata-se de um ilícito instantâneo (que se consuma “com a realização da obra sem licença, no momento em que efetuaram as obras sem a necessária licença), embora com efeitos duradouros (no tempo permanecem a sua ressonância, traduzida nos os efeitos dessa conduta). Não é um ilícito contínuo, permanente, a ser cometido ininterruptamente até à remoção do facto causal[86]. A manutenção da obra ilícita não constitui elemento da contraordenação da realização de operações urbanísticas sujeitas a prévio licenciamento ou autorização sem alvará e, por isso, a prescrição do procedimento criminal corre desde o dia em que o facto se tiver consumado, ou seja a data da conclusão da obra[87].

O direito à defesa em processo contraordenacional tem de ser assegurado proporcionando ao arguido um conhecimento efetivo dos elementos necessários para a sua defesa. À luz das garantias do direito de defesa, constitucionalmente assegurado[88], a descrição factual que consta da decisão de aplicação de coima deve ser suficiente para permitir apercebermo-nos dos factos que são imputados para se poder, com base nessa perceção, apresentar adequadamente a defesa, mesmo que se traduza numa descrição sumária, como requisito mínimo disso[89]. Estas exigências só devem considerar-se satisfeitas se as “indicações contidas na decisão” forem suficientes para permitir o exercício efetivo dos direitos de defesa, de tal modo que, “pela mesma ordem de razões, se a coima for fixada no limite mínimo abstratamente aplicável ou num valor muito próximo deste limite”, de tal modo, que a exigência da indicação dos elementos que contribuíram para a fixação da coima não assume “relevo jurídico autónomo”, perdendo o seu “significado essencial”, ao não ter o arguido necessidade de conhecer os elementos que contribuíram para a fixação da coima pois não pode diminuir o seu valor. Este “constitui o limite mínimo abstratamente aplicável”, “não estando, por isso, prejudicado o exercício efetivo dos seus direitos de defesa”, casos em que “a omissão da indicação de tais elementos não constitui nulidade insuprível no processo de contraordenação tributário”[90]. Mas uma decisão que aplique uma coima tem de conter não apenas a descrição sumária dos factos e a indicação das normas violadas e punitivas como ainda tem de enunciar a coima e as sanções acessórias cominadas, com indicação dos elementos que contribuíram para o sancionamento, em ordem a “dotar o arguido das informações indispensáveis à preparação da sua defesa”, mas estas exigências consideram-se efetivadas se as indicações contidas na decisão forem “suficientes para permitir ao arguido o exercício efetivo dos seus direitos de defesa”[91]. E este requisito de a decisão administrativa de aplicação da coima conter a descrição sumária dos factos, tem de se “interpretar em correlação necessária com o tipo legal de infração no qual se prevê e pune a contraordenação que for imputada ao agente”, sendo essencial não apenas a indicação da tipificação da infração como a enunciação de elementos essenciais referentes a ter sido cometida de forma negligente, sendo o caso”[92]. O direito à defesa em processo contraordenacional implica que “da decisão de aplicação de coima constem todos os elementos que serviram de base à condenação”, não podendo considerar-se como tal o mero cumprimento do requisito de que, na decisão de aplicação de coima, sejam indicados os elementos que contribuíram para a sua fixação através de uma simples “remissão para uma informação que consta do processo contraordenacional”. Em processo de contraordenação, “a não indicação na decisão de aplicação de coima dos elementos que contribuíram para a sua fixação, constitui nulidade insuprível”[93].Em processo de contraordenação, a decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima deve ser notificada ao arguido, face ao disposto no direito processual penal, (aplicação subsidiária nos termos do art.º 41.º, nº 1, do regime jurídico das contraordenações). Se é utilizado o recurso a carta registada, presume-se que o arguido fica devidamente notificado no terceiro dia útil posterior ao do envio do registo postal (art.º 113.º, nº 2, do Código do Processo Penal.), a partir de quando se inicia a contagem do prazo de 20 dias para se interpor recurso de impugnação judicial. E isto, independentemente do arguido ter assinado em data anterior o aviso de receção com que se fez acompanhar tal meio de notificação[94]. A definição de imóvel assenta no conceito de incorporação no solo com carácter de permanência [95]-[96].

Em processo de contraordenação, a dedução da acusação pelo Ministério Público não impede que este Magistrado promova e o juiz decida a declaração da nulidade da decisão administrativa. Tratando-se de nulidades insupríveis, sendo estas de conhecimento oficioso e podendo ser arguidas até a decisão se tornar definitiva (art.º 63.º, n.ºs 1 e 5 do regime geral das contraordenações, RGCO), sempre se lhe impunha arguir tal nulidade, na defesa do princípio da legalidade. O facto do Ministério Público não retirar a acusação isso não significa que, ao defender a nulidade dos termos subsequentes do processo à decisão administrativa, se está perante a nulidade de falta de promoção por não ter sustentado a acusação até ao julgamento. Com efeito, a falta de promoção do processo significará inexistência de acusação ou falta de impulso do processo, mas, aqui, ela existe e impulso do processo também existe, uma vez que o Ministério Público está a promover o seu andamento nos termos legais. A ser nula a acusação por esse facto, a decisão administrativa continuaria a figurar na ordem jurídica, com a consequente condenação do arguido, sem que tivesse sido exercida a ação penal, o que é, manifestamente, ilegal”[97].

O recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa no âmbito de um processo de contraordenação, pertence ainda à fase administrativa do processo, só começando a fase judicial com a apresentação dos autos ao juiz pelo Ministério Público. O prazo previsto no nº3, do art.59, do RGCO não é um prazo judicial, não lhe sendo aplicáveis as regras do processo civil nem do processo penal, e não se presumindo a notificação ao mandatário efetuada no terceiro dia posterior ao registo (regra prevista no nº3, do art.254, do Código de Processo Civil), mas sim no próprio dia da receção da sua[98].

Certas contraordenações podem ainda determinar quando a gravidade da infração o justifique, a aplicação de sanções acessórias, desde a apreensão dos objetos pertencentes ao agente que tenham sido utilizados como instrumento na prática da infração; a interdição do exercício no município, até ao máximo de quatro anos, da profissão ou atividade conexas com a infração praticada ou a privação do direito a subsídios outorgados por entidades ou serviços públicos[99]. As sanções aplicadas aos autores dos projetos, responsáveis pela direção técnica da obra ou a quem subscreva o termo de responsabilidade (artigo 63.º) são comunicadas à ordem ou associação profissional. A interdição de exercício de atividade, quando aplicada a uma pessoa coletiva, estende-se a outras pessoas coletivas constituídas pelos mesmos sócios.O prazo para recorrer da decisão administrativa que aplica coima por uma infração contraordenacional é de 20 dias a contar da sua notificação, suspendendo-se aos sábados, domingos e feriados”[100]. O prazo do regime geral das contraordenações para interposição do recurso da decisão de coima não é um prazo judicial, pelo que não se lhe aplica o art.º 144.º, n.º 3, do Código do Processo Civil, mas sim o art.º 279.º deste Código”. E, sendo vários os arguidos que sejam condenados numa coima, a pagar solidariamente por eles, o prazo de recurso a que se alude no art.º 59.º, n.º 3), só começa a correr depois de efetuada a notificação do último (n.º 4, do art.º 47.º, RGCO)[101]. Em matéria de direito sancionatório, “vale o princípio constitucional da aplicação do regime globalmente mais favorável ao infrator”, pois, “embora apenas previsto expressamente para as infrações criminais” (art.º 29.º, n.º 4, da Constituição Portuguesa), deve ser aplicado “analogicamente aos outros direitos sancionatórios” e, por isso, “para além de nunca poder ser aplicável uma lei sobre prescrição mais gravosa para o arguido do que a vigente no momento da prática da infração, será mesmo aplicável retroativamente o regime que, globalmente, mais favoreça o infrator”[102]. A atenuação especial da coima exige a verificação cumulativa de dois pressupostos, a saber: o reconhecimento da sua responsabilidade por parte do infrator e a regularização da situação infracional até à decisão do processo[103].

A falta de formulação de conclusões na motivação de recurso, por via do qual se intenta impugnar a decisão da autoridade administrativa que aplicou uma coima, só implica a rejeição do recurso se o recorrente, previamente convidado a efetuar tal formulação, o não fizer[104].

Em processo de contraordenação, constitui nulidade insuprível, a falta de indicação, na decisão de aplicação de coima, dos elementos que contribuíram para a sua fixação, pelo que não satisfaz aquele requisito a remissão para uma informação que consta do processo de contraordenação[105]. No entanto, uma declaração de nulidade insuprível consequente a esse facto, ou seja, em geral à falta de descrição sumária dos factos base do ato, não leva à absolvição da instância, existindo jurisprudência que entende que tal implica apenas “a remessa do processo à Administração, para possível sanação daquela irregularidade e renovação do ato sancionatório que ao caso caiba”[106].

No caso de ratificação judicial de embargo de obra nova, a ocorrência do requisito legal “obra nova não concluída” tem de estar verificado “na ocasião da notificação verbal” (nº 2 do artigo 412º do Código de Processo Civil, CPC), e “não na data em que o respetivo requerimento judicial de ratificação entrou em juízo ou noutra data posterior”. Com efeito, a “lei, no caso de embargo de obra nova (ou respetiva ratificação judicial), contenta-se com a verificação de um dano jurídico, bastando, pois, que o facto tenha a feição de ilícito porque contrário à ordem jurídica concretizada num direito de propriedade (numa posse ou fruição legal) para que haja de considerar-se prejudicial para os efeitos de tal embargo de obra nova”. Foi expressamente afastado pela lei o princípio da proporcionalidade, previsto para o procedimento cautelar comum, no que respeita ao decretamento (ou ratificação) de embargo de obra nova, conforme decorre do texto do art.º 392.º, n.º 1, do CPC”[107].

O embargo extrajudicial, consistente no simples aviso verbal dirigido ao responsável da obra para a não continuar, como intimação meramente verbal e produzida particularmente pelo interessado na presença de duas testemunhas, não carece, para ser válida e eficaz, de ser reduzida a qualquer documento escrito, que a descreva”. Trata-se de uma opção ao dispor do embargante que tenha especial urgência em obter aquela sustação (artigo 412º, nº 2, do Código de Processo Civil). A junção, pelo embargante, de uma informação elaborada por polícia municipal onde este escreve ter-lhe sido dito pelo advogado daquele que o embargo ficara sem efeito e que as partes haviam chegado a acordo, não justifica o indeferimento liminar do requerimento inicial do pedido de ratificação judicial do embargo (artigo 412º, nº 3, do Código de Processo Civil)[108]. O campo de aplicação dos art.os 59.º (altura de qualquer edificação) e 60.º (distância mínima entre fachadas de edificações) do Regime Geral de Edificação e Urbanismo (RGEU de 1951)[109] restringe-se às fachadas principais das edificações, regendo para as laterais o art.º 73º (janelas dos compartimentos das habitações)[110]. Para além dos interesses públicos que pretendem salvaguardar, existem normas do plano diretor municipal (PDM) que têm também em vista a proteção dos interesses particulares. A violação dos direitos à salubridade e à insolação, decorrente da edificação de um pavilhão com altura máxima superior ao previsto no PDM, confere aos ofendidos o direito de fazerem diretamente o embargo de obra nova por via extrajudicial[111].

O presidente da câmara municipal é competente, sem prejuízo das competências de outras entidades, para embargar obras de urbanização, de edificação, de demolição e quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos[112], quando estejam a ser executados sem a necessária licença ou comunicação prévia ou desconformes quer com projeto ou condições do licenciamento ou comunicação prévia (exceto em caso de Alterações legalmente admitidas – comunicadas previamente em tempo ou isentas de controlo - durante a execução da obra nos termos do artigo 83.º) quer com normas legais e regulamentares aplicáveis[113].O embargo obriga à suspensão imediata, no todo ou em parte, dos trabalhos de execução da obra[114]. Tratando-se de obras licenciadas ou objeto de comunicação prévia, o embargo determina também a suspensão da eficácia da licença ou, no caso de comunicação prévia, a imediata cessação da operação urbanística e, no caso de obras de urbanização, a suspensão de eficácia da licença de loteamento urbano a que a mesma respeita ou a cessação das respetivas obras. O prazo do embargo interrompe-se com a apresentação de pedido de alteração à licença ou comunicação prévia (artigos 27.º e 35.º). O embargo suspende também o prazo que estiver fixado no alvará de licença ou estabelecido na comunicação prévia pelo período da sua vigência. O embargo, ainda que parcial, suspende o prazo que estiver fixado para a execução das obras no respetivo alvará de licença ou estabelecido na comunicação prévia. A ordem de embargo caduca quando é proferida uma decisão com caráter definitivo definidora da situação jurídica da obra ou no termo do prazo que fixado, mas caduca automaticamente, inexistindo este ou não havendo decisão definitiva no prazo de seis meses (prorrogável uma única vez por igual período).

Nos caos de ilegalidade por desconformidade com o projeto ou as condições de licenciamento ou comunicação prévia, ou de violação das normas legais e regulamentares aplicáveis, o presidente da câmara municipal, se for caso disso, pode ainda ordenar a realização de trabalhos de correção ou alteração da obra, fixando um prazo para o efeito (maior ou menor conforme a sua natureza e grau de complexidade).No entanto, a obra permanece embargada até ser proferida uma decisão definitiva, se decorrido o prazo fixado, os trabalhos não estiverem integralmente realizados. E a própria câmara municipal pode promover a realização dos trabalhos de correção ou alteração por conta do titular da licença ou do apresentante da comunicação prévia, se se estiver perante obras de urbanização ou outras indispensáveis para assegurar a proteção de interesses de terceiros ou o correto ordenamento urbano[115].

O presidente da câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito. Mas a demolição pode ser evitada se a obra for suscetível de ser licenciada, de ser objeto de comunicação prévia ou se puder assegurar-se a sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis, mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração. A ordem de demolição ou de reposição deve ser precedida da audição do interessado. Este dispõe de 15 dias para se pronunciar, a contar da data da sua notificação. O presidente da câmara municipal, decorrido o prazo para demolição ou reposição do terreno sem o cumprimento voluntário, ordena a demolição ou reposição por conta do infrator. O presidente da câmara, em caso de incumprimento de medidas de tutela da legalidade urbanística (e independentemente de responsabilidade criminal), pode determinar a posse administrativa do imóvel onde está a ser realizada a obra, por forma a permitir a execução coerciva de tais medidas[116]. As quantias relativas às despesas realizadas com a execução coerciva, incluindo quaisquer indemnizações ou sanções pecuniárias que a Administração tenha de suportar para o efeito, são de conta do infrator[117]. A posse administrativa do terreno e dos equipamentos mantém-se pelo período necessário à execução coerciva da respetiva medida de tutela da legalidade urbanística, caducando no termo do prazo fixado para a mesma. Tratando-se de execução coerciva de uma ordem de demolição ou de trabalhos de correção ou alteração de obras, estas devem ser executadas no mesmo prazo que havia sido concedido para o efeito ao seu destinatário, contando-se aquele prazo a partir da data de início da posse administrativa. Cabe ao presidente da câmara municipal ordenar e fixar prazo para a cessação da utilização de edifícios ou frações autónomas quando sejam ocupados sem a necessária autorização de utilização ou quando estejam a ser afetos a fim diverso do previsto no seu alvará. A câmara municipal, quando os ocupantes não cessarem a utilização indevida no prazo fixado, pode ordenar o despejo administrativo, mas este deve ser sobrerrestado quando, tratando-se de edifício ou fração que estejam a ser utilizados para habitação, o ocupante apresente atestado médico que confirme doença aguda de modo que a execução possa pôr em risco de vida de quem se encontre no local, o que obriga a câmara municipal a providenciar previamente pelo realojamento da pessoa em questão à custa do responsável pela utilização indevida.

2.27 Direito penal ao serviço do urbanismo

O desrespeito dos atos administrativos que determinem qualquer medida de tutela da legalidade urbanística constitui crime de desobediência[118] e se ocorrerem falsas declarações ou informações prestadas[119], nos termos de responsabilidade dos técnicos ou no livro de obra tal integra o crime de falsificação de documentos[120].

2.28 Garantias dos particulares e direito processual. Intimação judicial. Impugnação de pareceres. Ação administrativa especial contra ordens de embargo e de reposição da situação anterior

Face a ausência de decisão, ou seja, a “silêncio” da Administração, decorridos que sejam os prazos fixados para a prática de um ato urbanístico, sem que o mesmo tenha sido praticado, o interessado pode recorrer ao processo urgente de intimação judicial para a prática de ato legalmente devido[121], no caso de se tratar de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, ou, no caso de qualquer outro ato, deve considerar, com todas as consequências a retirar disso, a pretensão constante do seu requerimento como tacitamente deferida[122].

Quanto à intimação, esta traduz-se na apresentação de um pedido, instruído com cópia do requerimento apresentado na administração pública, ao tribunal administrativo competente, solicitando sentença que interpele da entidade administrativa faltosa para efetivar o cumprimento do seu dever de decisão. A entidade administrativa requerida pode contestar no prazo de 14 dias. Se o ato pretendido for ainda adotado dentro do prazo para a contestação, o processo termina por inutilidade superveniente da lide.Findo o prazo para a contestação sem comprovação da prática do ato solicitado, o processo vai ao juiz que tem 5 dias para decidir pela intimação ou pela rejeição do pedido (no caso de inexistirem os pressupostos para a constituição do dever de decisão, por violação de disposições legais ou regulamentares). Na decisão, o juiz estabelece um prazo não inferior a 30 dias para o cumprimento do dever de decisão e simultaneamente fixa uma sanção pecuniária compulsória[123], na medida em que estamos face a decisão condenatória para emissão de um ato administrativo, que aliás impõe explicitamente o cumprimento de deveres de respeito do tribunal por parte do seu destinatário público. O tribunal tem não só o poder de fixar oficiosamente um prazo para o seu cumprimento (sem prejuízo de, justificadamente, poder prorrogá-lo), e, quando entenda que se justifica para prevenir o incumprimento, tem também o poder de impor uma sanção pecuniária compulsória[124]. A imposição de sanção pecuniária compulsória consiste na condenação dos titulares dos órgãos incumbidos da execução, que para o efeito devem ser individualmente identificados, ao pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que, para além do prazo limite estabelecido, se possa vir a verificar na execução da sentença. Deve ser fixada de acordo com critérios de razoabilidade, podendo o seu montante diário oscilar entre 5% e 10 % do salário mínimo nacional mais elevado em vigor no momento. Se o órgão ou algum dos órgãos obrigados for colegial, não são abrangidos pela sanção pecuniária compulsória os membros do órgão que votem a favor da execução integral e imediata, nos termos judicialmente estabelecidos, e que façam registar em ata esse voto, nem aqueles que, não estando presentes na votação, comuniquem por escrito ao presidente a sua vontade de executar a sentença. Ela só cessa logo que se comprove ter sido realizada integralmente a execução da sentença, ou se o exequente desistir do pedido ou ainda se a execução já não puder ser realizada pelos destinatários da medida, por terem cessado ou terem sido suspensos do exercício das respetivas funções. A liquidação das importâncias devidas em consequência da imposição destas sanções é feita pelo tribunal, trimestralmente e, no final, quando cessar a aplicação da medida. Neste âmbito, o titular do órgão pode deduzir oposição com fundamento na existência de causas de justificação ou de “desculpação” da conduta[125].

Quando no processo tenha sido deduzido pedido de condenação da Administração à adoção de atos jurídicos ou comportamentos que envolvam a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, sem que a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma atuação como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato jurídico ou do comportamento a adotar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração. Quando, nesta matéria, o quadro normativo permita ao tribunal especificar o conteúdo dos atos e operações a adotar, mas da instrução realizada não resultem elementos de facto suficientes para proceder a essa especificação, o tribunal notifica a Administração para apresentar, no prazo de 20 dias, proposta fundamentada sobre a matéria e ouve em seguida os demais intervenientes no processo, podendo ordenar as diligências complementares que considere necessárias antes de proferir a sentença. O recurso desta decisão tem efeito meramente devolutivo. Decorrido o prazo fixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o ato devido, o interessado pode prevalecer-se do deferimento tácito[126]. Tratando-se de aprovação do projeto de arquitetura, o interessado pode juntar os projetos das especialidades e outros estudos ou, caso já o tenha feito no requerimento inicial, inicia-se a contagem do prazo de 45 dias (alínea c) do n.º 1 do artigo 23.º)

O interessado pode iniciar e prosseguir a execução dos trabalhos de acordo com o requerimento apresentado e acompanhado dos elementos instrutórios necessários[127] ou, no caso de pedido de autorização, dar de imediato utilização à obra, desde que pague previamente as taxas devidas. Nesta caso, se a câmara municipal se recusar a liquidar ou a receber as taxas devidas, o interessado procede ao depósito do montante devido em instituição de crédito à ordem da câmara municipal, ou, quando não esteja efetuada a liquidação, provar que se encontra garantido o seu pagamento mediante caução, por qualquer meio em direito admitido, por montante calculado nos termos do regulamento municipal de taxas. Para tal devem ser afixados nos serviços de tesouraria da câmara municipal o número e a instituição bancária em que a mesma tenha conta e onde seja possível efetuar o depósito, bem como a indicação do regulamento municipal de taxas. Caso a câmara municipal não efetue a liquidação da taxa devida nem dê cumprimento ao disposto no número anterior, o interessado pode iniciar os trabalhos ou dar de imediato utilização à obra, dando desse facto conhecimento à câmara municipal e requerendo ao tribunal administrativo de círculo da área da sede da autarquia que intime esta (nos termos já analisados para a intimarão de condenação para a pratica do ato), para emitir o alvará de licença ou autorização de utilização. De qualquer modo, mesmo que não o faça, a certidão da sentença transitada em julgado que haja intimado à emissão do alvará de licença ou autorização de utilização passa a substituir, para todos os efeitos legais, o alvará não emitido. Nestas situações, a obra não pode ser embargada por qualquer autoridade administrativa com fundamento na falta de licença.

Os pareceres expressos que sejam emitidos por órgãos da administração central no âmbito dos procedimentos regulados no RJUE podem ser objeto de impugnação administrativa autónoma. A impugnação de todos os atos praticados ou dos pareceres emitidos ao abrigo deste RJUE deve ser decidida no prazo de 30 dias, findo o qual se consideram deferida.

A ação administrativa especial contra os atos de demolição de obra e de reposição do terreno tem efeito suspensivo[128]. Com a citação da petição de recurso, a autoridade administrativa tem o dever de impedir, com urgência, o início ou a prossecução da execução do ato recorrido. A todo o tempo e até à decisão em 1.ª instância, o juiz pode conceder o efeito meramente devolutivo à ação, oficiosamente ou a requerimento do recorrido ou do Ministério Público, caso do mesmo resultem indícios da ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência. Desta decisão cabe recurso com efeito meramente devolutivo, que sobe imediatamente, em separado.

3. Ambiente e regime jurídico da reabilitação urbana. Medidas excecionais de regularização admitidas até 2021 [arriba] 

A promoção da reabilitação urbana constitui um objetivo estratégico e um desígnio nacional. Atualmente, urbanisticamente, atribui-se prioridade a uma política baseada num “paradigma de cidades com sistemas coerentes e bairros aptos para uma habitação condigna” e com vida social. As soluções consagradas no atual regime jurídico da reabilitação urbana derivam de uma perspetiva distinta da que vinha “enformando” a política do território. A reabilitação urbana, sendo diversa da construção nova, tem de ser olhada e regulada de acordo com essa diversidade natural. Por isso, na esteira designadamente da Lei de Bases da Política de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo e do próprio Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, veio adotar-se uma visão diferente. Passa a optar-se por um conceito de “reabilitação evolutiva”, visando a melhoria das condições de habitabilidade, tendo presente quer o edificado existente quer a capacidade económica do proprietário. Deste modo, ao invés de uma aposta em novas construções, esta política do ordenamento do território privilegia soluções mais adequadas à nossa realidade, com aposta na reabilitação, através de operações urbanísticas de conservação, alteração, reconstrução e ampliação, promove-se, desde logo, o regresso das populações aos centros históricos dos aglomerados urbanos, hoje em geral “despovoados e envelhecidos”. A reabilitação do edificado em Portugal tem representado percentagens diminutas no campo da construção civil. De acordo com os Censos 2011, apenas cerca de 6,5% de toda a atividade do setor. Ou seja, muito aquém da média europeia, que se situa em 37%. Acresce que temos cerca de dois milhões de fogos a precisar de serem recuperados, isto é, cerca de 34% do nosso parque habitacional. Em 2012, o regime jurídico da reabilitação urbana[129], sofrera já uma alteração significativa, que traduziu um avanço importante para a sua “agilização e dinamização”[130]. Flexibiliza e simplifica os procedimentos de criação de áreas de reabilitação urbana. Cria um procedimento simplificado de controlo prévio de operações urbanísticas. Regula a reabilitação urbana de edifícios ou frações, mesmo que localizados fora de áreas de reabilitação urbana, desde que a sua construção esteja concluída há pelo menos 30 anos, caso se justifique uma intervenção de reabilitação que permita conferir-lhes “adequadas caraterísticas de desempenho e de segurança”. Esta revisão veio reforçar o conceito de “proteção do existente»[131]. De acordo com este regime específico de proteção do existente, é permitida a não observância de normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que a operação de reabilitação urbana não origine ou agrave a desconformidade com essas normas ou permita mesmo a melhoria generalizada do estado do edifício. Em todo o caso, a não observância de tais regras de construção deve ser identificada e fundamentada pelo técnico autor do projeto de reabilitação, mediante um termo de responsabilidade. Portanto, reforça-se, simplificando, a responsabilidade do técnico, designadamente através de declarações sobre os factos em causa.

A reabilitação urbana deve assumir-se como uma realidade economicamente viável em todas as áreas consolidadas, garantindo-se a sua execução para todas as populações e para a habitação já existente, e não apenas para nichos de mercado. Esta revisão de 2012, inscreve-se num conjunto de reformas centrado nas ideias de requalificação e revitalização das cidades e dinamização das atividades económicas do setor da construção. Por isso, abrange não só a reabilitação urbana como o mercado de arrendamento, que são tidos como “domínios estratégicos e essenciais, cuja estreita conexão se afigura indiscutível”. Assim, são então objeto de um tratamento integrado, articulando-se a alteração ao regime jurídico da reabilitação com a reforma do arrendamento urbano[132]. A importância da reabilitação urbana como fator de desenvolvimento das cidades e da economia implicou medidas complementares[133], com o objetivo de dispensar as obras de reabilitação urbana da aplicação de certas normas técnicas da construção orientadas para a construção nova (e não para a reabilitação de edifícios existentes, constituindo hoje um inadmissível entrave à regularização e dinamização da sua reabilitação). Este regime excecional veio adotar medidas excecionais, embora temporárias, de simplificação administrativa, reforçando o objetivo de dinamização efetiva dos processos administrativos de reabilitação urbana.

No regime jurídico da reabilitação urbana (RJRU), perpassam, em geral, claras preocupações com o ambiente, desde logo constatáveis nos objetivos expressos a prosseguir, ao visar, além da valorização do património cultural (al.d), a regularização dos espaços verdes e urbanos em geral (al.j), contribuir também em geral para a promoção da sustentabilidade ambiental (artigo 2.º, al.g), o que é destacado profusamente na lei e logo em sede dos princípios orientadores a que a reabilitação deve obedecer (“soluções inovadoras e sustentáveis do ponto de vista económico-social e ambiental”[134]). Tudo isto implica intervenções para melhorar o ambiente no âmbito urbano, desde a “criação de espaços verdes, a utilização de energias renováveis e a adoção de critérios de real promoção da eficiência energética dos edifícios, públicos e privados”[135].Aliás, hoje, a reabilitação urbana dos edifícios é mesmo uma obrigação legal, designadamente para realizar obras de arranjo estético, sendo também interdito que se possa provocar a sua deterioração e prejudicar esse arranjo estético na medida em que já exista[136]. Quanto a este aspeto, se for atribuído a um edifício ou sua fração um nível de “conservação 1 ou 2”[137], pode impor-se ao proprietário a obrigação de o reabilitar, determinando-se a realização e o prazo para a conclusão das obras ou trabalhos necessários à restituição das suas características de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva, de acordo com critérios de necessidade, adequação e proporcionalidade. No caso de este não cumprir a obrigação de reabilitar, não iniciar as operações urbanísticas compreendidas na ação de reabilitação ou não as concluir dentro dos prazos fixados, o RJRU permite que seja tomada posse administrativa dos edifícios ou suas frações para dar execução imediata às obras determinadas[138]. No âmbito de operações de reabilitação urbana sistemática, em alternativa à aplicação deste regime de obras coercivas e na estrita medida em que tal seja necessário, adequado e proporcional, atendendo aos interesses públicos e privados em presença, pode recorrer-se aos regimes de expropriação ou de venda forçada[139].

Os próprios conteúdos materiais dos planos de pormenor de reabilitação urbana (al.c, i e d) devem integrar essas preocupações ambientais, designadamente estabelecendo a valorização e proteção de bens culturais, naturais e paisagísticos existentes na sua área de intervenção.De fato, o regime jurídico da reabilitação urbana, que, em evolução acelerada, está a efetivar claramente a passagem de mero ramo especial do direito do urbanismo (cuja centralidade, a par crescentemente com o planeamento físico, vinha estando assente essencialmente nas disciplinas da urbanização, loteamento e edificação), para entrar já no âmago mesmo do direito do urbanismo, da edificação, da atualidade. Com pretensão de secundarizar a aplicação das normas tradicionais ao serviço da expansão dos aglomerados e das construções (alargamento exponencial de perímetros urbanos e a expansão incontrolada ou, com o planeamento, relativamente irracional das construções e infraestruturas no território e em geral com desnecessários custos territoriais, financeiros, ambientais e sociais), permitindo a consolidação e ocupação do já edificado e dos espaços existentes dentro das cidades), integrando-se assim no coração do próprio direito do urbanismo uma salutar tendência para a contenção estabilizadora dos perímetros urbano existentes devidamente reabilitados, quando necessário. Sendo a RU uma forma normal e não excecional de gestão urbanística, a par com a construção a que se reporta o RJUE. Aliás, se nas zonas urbanizadas tidas como consolidadas, esta gestão urbanística se processará dominante e preferencialmente por apelo a operações urbanísticas disciplinadas pelo RUI, já nas zonas urbanizadas a consolidar (“colmatar”), ela passará a ser efetivada por meio da prévia delimitação de unidades de execução (RJIGT), se se justificar que as intervenções passem por uma solução integrada de conjunto, como será normalmente a situação frequente de espaços vazios ou carentes de melhorias no meio do aglomerado, a colmatar por projeto conjunto, etc. e, nas zonas urbanizadas muito insuficiente ou que estejam deficientemente consolidadas ou degradadas tal como nas zonas urbanizadas a renovar, essa gestão passará por delimitação áreas de reabilitação urbana segundo o RJRU (podendo abarcar em parte zonas de colmatação) e nas zonas de urbanização programada (“zonas urbanizáveis”), ela passará sobretudo pela criação de unidades de execução a delimitar pelo município (RJIGT).Portanto, o conceito de reabilitação urbana implica a intervenção pública no edificado existente, com obras de remodelação e beneficiação, não só das infraestruturas urbanas, equipamentos e espaços urbanos, como, em geral, imbuído de preocupações essenciais quer com espaços verdes e os arranjos estéticos, quer com a eficiência energética e a maximização do uso de energias alternativas.

Quanto a aspetos essenciais do regime jurídico geral da reabilitação urbana[140], esta assume-se hoje como uma componente indispensável da política das cidades e da política de habitação, na medida em que nela convergem os objetivos de requalificação e revitalização das cidades, em particular das suas áreas mais degradadas, e de qualificação do parque habitacional, procurando-se um funcionamento globalmente mais harmonioso e sustentável das cidades e a garantia, para todos, de uma habitação condigna. Os atuais programas governamentais conferem à reabilitação urbana uma elevada prioridade, tendo, neste domínio, sido já adotadas medidas que procuram, de forma articulada, concretizar os objetivos ali traçados, designadamente ao nível fiscal e financeiro, cumprindo destacar o regime de incentivos fiscais à reabilitação urbana, por via das alterações introduzidas desde o Orçamento do Estado para 2009, Estatuto dos Benefícios Fiscais[141] e, ainda, a exclusão da reabilitação urbana dos limites do endividamento municipal. O atual regime jurídico da reabilitação urbana procura responder à necessidade de encontrar soluções para os seus cinco grandes desafios. São eles a articulação do dever de reabilitação por parte dos proprietários e a responsabilidade pública de qualificar e modernizar o espaço, os equipamentos e as infraestruturas dessas áreas, a garantia da complementaridade e coordenação entre os atores implicados (concentrando recursos em operações integradas de reabilitação nas “áreas de reabilitação urbana», a delimitar pelos municípios e onde se intensificam os apoios fiscais e financeiros), a diversificação dos modelos de gestão das intervenções (abrindo-se, para isso, a possibilidade de intervenção dos proprietários e de outros agentes particulares), a criação de mecanismos de agilização de procedimentos de controlo prévio destas operações) e a ampliação de instrumentos para equilibrar os direitos dos proprietários e a necessidade de remover os obstáculos à reabilitação, ligados à estrutura de propriedade. O atual quadro legislativo tem apresentado um carácter disperso e assistemático, tratando, essencialmente, da disciplina das áreas de intervenção das sociedades de reabilitação urbana (SRU[142]) e da figura das áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística (ACRRU[143]). Por isso, o objetivo central deste regime é abandonar o regime anterior que se reportava essencialmente a um modelo de gestão das intervenções de reabilitação assente na criação, funcionamento, atribuições e poderes das “sociedades de reabilitação urbana”, e instituir um novo regime enquadrador no plano normativo da reabilitação urbana ao “nível programático, procedimental e de execução”. E, complementarmente, associar à delimitação das áreas de intervenção (as “áreas de reabilitação urbana») a definição municipal dos objetivos da reabilitação da área delimitada e dos meios adequados para o efeito. Em geral, este regime recebe um conceito amplo de reabilitação urbana. E atribui relevo simultaneamente à vertente imobiliária ou patrimonial da reabilitação e também à integração e coordenação da intervenção. Procede-se à definição dos objetivos essenciais a alcançar através da reabilitação urbana, e à determinação dos princípios a aplicar em ordem a se conseguirem soluções coerentes entre os “aspetos funcionais, económicos, sociais, culturais e ambientais das áreas em presença.

4. Regime jurídico de aplicação geral à reabilitação urbana [arriba] 

Vejamos primeiro o regime jurídico de aplicação geral à reabilitação urbana[144] e só depois o atual vigente regime transitório excecional ao mesmo.

4.1. Princípios orientadores da reabilitação urbana

O regime jurídico da reabilitação urbana é enquadrado por vários princípios axilares.

Importa destacar os seguintes: a)-o princípio da responsabilização dos proprietários e titulares de outros direitos, ónus e encargos sobre os edifícios (pois a sua iniciativa deve ter um papel preponderante na reabilitação do edificado, assumindo os respetivos custos, mesmo que apoiados); b)-princípio da subsidiariedade da ação pública (na medida em que as ações de reabilitação urbana de espaços privados só são diretamente promovidas por entidades públicas no caso de os particulares, isoladamente ou em cooperação com elas não as assegurarem, designadamente se não tiverem condições para isso); c)-princípio da solidariedade intergeracional (dado que importa transmitir às gerações futuras espaços urbanos corretamente ordenados e conservados); d)-princípio da sustentabilidade (a intervenção deve basear-se num modelo financeiramente sustentado e equilibrado e contribuir para valorizar as áreas urbanas e os edifícios intervencionados através de soluções inovadoras e sustentáveis no plano sociocultural e ambiental); e)-princípio da integração (com intervenção preferencial em áreas cuja delimitação permita uma resposta adequada e articulada às componentes morfológica, económica, social, cultural e ambiental do desenvolvimento urbano); f)-princípio da coordenação (traduzida nas ideias de convergência, articulação, compatibilização e complementaridade entre todas as ações de iniciativa pública entre si e entre estas e as ações de iniciativa particular); g)-princípio da preferência pela contratualização (o regime aposta no incentivo à adoção de modelos de execução e promoção de operações de reabilitação urbana e de operações urbanísticas tendentes a isso baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada); h)-princípio da proteção do existente (ocorre a dispensa do cumprimento de certas normas urbanísticas vigentes no momento da intervenção mas não no momento da construção, desde que a intervenção agora não venha agravar a desconformidade dos edifícios com as novas regras ou, independentemente disso, se tiverem como resultado a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação ou delas resultar uma melhoria das condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação e o sacrifício decorrente do cumprimento daquelas disposições seja desproporcionado em face da desconformidade criada ou agravada pela realização da intervenção); i)-princípio da justa ponderação dos interesses relevantes implicados (exigindo uma adequada ponderação de todos os interesses relevantes em face das operações de reabilitação urbana); e j)-princípio da equidade (impondo uma justa repartição dos encargos e benefícios resultantes da execução das operações de reabilitação urbana, tal como já ocorre no RJUE em geral).

4.2. Síntese do regime especial de reabilitação urbana

O regime jurídico da reabilitação urbana estrutura as intervenções de reabilitação com base em dois conceitos fundamentais: a)-o conceito de “área de reabilitação urbana», cuja delimitação pelo município tem como efeito determinar a parcela territorial que justifica uma intervenção integrada no âmbito deste diploma; e b)-o conceito de “operação de reabilitação urbana», correspondente à estruturação concreta das intervenções a efetuar no interior da respetiva área de reabilitação urbana.

Procurou-se, desde logo, regular de forma mais clara os procedimentos a que deve obedecer a definição de áreas a submeter a reabilitação urbana, bem como a programação e o planeamento das intervenções a realizar nessas mesmas áreas. A delimitação de área de reabilitação urbana, pelos municípios, pode ser feita através de instrumento próprio, precedida de parecer do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana ou por via da aprovação de um plano de pormenor de reabilitação urbana, correspondendo à respetiva área de intervenção. A esta delimitação é associada a exigência da determinação dos objetivos e da estratégia da intervenção, sendo este também o momento da definição do tipo de operação de reabilitação urbana a realizar e da escolha da entidade gestora. Com efeito, numa lógica de flexibilidade e com vista a possibilitar uma mais adequada resposta em face dos diversos casos concretos verificados, opta-se por permitir a realização de dois tipos distintos de operação de reabilitação urbana. No primeiro caso, designado por “operação de reabilitação urbana simples», trata-se de uma intervenção essencialmente dirigida à reabilitação do edificado, tendo como objetivo a reabilitação urbana de uma área. No segundo caso, designado por “operação de reabilitação urbana sistemática», é acentuada a vertente integrada da intervenção, dirigindo-se à reabilitação do edificado e à qualificação das infraestruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização coletiva, com os objetivos de requalificar e revitalizar o tecido urbano. Num caso como noutro, à delimitação da área de reabilitação urbana atribui-se um conjunto significativo de efeitos. Entre estes, destaca-se, desde logo, a emergência de uma obrigação de definição dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais sobre o património. Decorre também daquele ato a atribuição aos proprietários do acesso aos apoios e incentivos fiscais e financeiros à reabilitação urbana.

O ato de delimitação da área de reabilitação urbana, sempre que se opte por uma operação de reabilitação urbana sistemática, tem ainda como imediata consequência a declaração de utilidade pública da expropriação ou da venda forçada dos imóveis existentes ou, bem assim, da constituição de servidões.

As entidades gestoras das operações de reabilitação urbana podem corresponder ao próprio município ou a entidades do sector empresarial local existentes ou a criar. Se estas entidades gestoras de tipo empresarial tiverem por objeto social exclusivo a gestão de operações de reabilitação urbana, revestem a qualidade de “sociedades de reabilitação urbana”, admitindo-se, em casos excecionais, a participação de capitais do Estado nestas empresas municipais. Em qualquer caso, cabe ao município, sempre que não promova diretamente a gestão da operação de reabilitação urbana, determinar os poderes da entidade gestora, por via do instituto da delegação de poderes, sendo certo que se presume, caso a entidade gestora revista a qualidade de sociedade de reabilitação urbana e o município nada estabeleça em contrário, a delegação de determinados poderes na gestora. O papel dos intervenientes públicos na promoção e condução das medidas necessárias à reabilitação urbana surge melhor delineado, não deixando, no entanto, de se destacar o dever de reabilitação dos edifícios ou frações a cargo dos respetivos proprietários. No que concerne a estes últimos, e aos demais interessados na operação de reabilitação urbana, são reforçadas as garantias de participação, quer ao nível das consultas promovidas aquando da delimitação das áreas de reabilitação urbana e da elaboração dos instrumentos de estratégia e programação das intervenções a realizar quer no âmbito da respetiva execução. A este respeito, é devidamente enquadrado o papel dos diversos atores públicos e privados na prossecução das tarefas de reabilitação urbana.

De modo a promover a participação de particulares neste domínio, permite-se às entidades gestoras o recurso a parcerias com entidades privadas, as quais podem ser estruturadas de várias formas, desde a “concessão da reabilitação urbana” à “administração conjunta entre entidade gestora e proprietários”.

Relevante nesta disciplina é a regulação dos planos de pormenor de reabilitação urbana[145], como modalidade específica de planos de pormenor, quer no que respeita ao seu conteúdo material e documental quer no que diz respeito às regras procedimentais de elaboração e acompanhamento. Procura-se ainda a devida articulação com os planos de pormenor de salvaguarda do património cultural. O objetivo visado é, sobretudo, o de permitir uma melhor integração entre as políticas de planeamento urbanístico municipal e as políticas de reabilitação respetivas, sendo, em qualquer caso, de elaboração facultativa.

A aprovação dos planos de pormenor de reabilitação urbana habilita à dispensa de audição das entidades públicas a consultar no âmbito dos procedimentos de controlo prévio das operações urbanísticas na área de intervenção do plano sempre que aquelas entidades hajam dado parecer favorável ao mesmo. Trata-se de uma significativa simplificação dos procedimentos de licenciamento e comunicação prévia das operações urbanísticas.

Também o controlo de operações urbanísticas realizadas em área de reabilitação urbana é objeto de um conjunto de regras especiais consagradas no presente regime jurídico. Destaque-se, neste aspeto, a possibilidade de delegação daqueles poderes por parte dos municípios nas entidades gestoras, expressa ou tacitamente, o que se faz também acompanhar de um conjunto de regras procedimentais destinadas a agilizar os procedimentos de licenciamento quando promovidos por entidades gestoras.

No que respeita aos instrumentos de política urbanística, procura reunir-se as diversas figuras que se encontravam dispersas na legislação em vigor, agrupando-se os mecanismos essenciais à materialização das escolhas públicas em matéria de reabilitação. Recuperando um instituto com tradições antigas na legislação urbanística portuguesa, temos hoje a previsão legal da venda forçada de imóveis. Ele obriga os proprietários que não realizem as obras e trabalhos ordenados à sua alienação em hasta pública, permitindo assim a sua substituição por outros que, sem prejuízo da sua utilidade particular, estejam na disponibilidade de realizar a função social da propriedade. O procedimento de venda forçada é construído de forma próxima ao da expropriação, consagrando-se as garantias equivalentes às previstas no Código das Expropriações e garantindo-se o pagamento ao proprietário de um valor nunca inferior ao de uma justa indemnização.

Para além de instrumentos jurídicos tradicionalmente utilizados no domínio do direito do urbanismo (por exemplo a expropriação, a constituição de servidões ou a reestruturação da propriedade), permite-se ainda aos municípios a criação de um regime especial de taxas, visando-se assim criar um incentivo à realização de operações urbanísticas.

A participação de interessados e a concertação de interesses merece uma regulação pormenorizada. Trata-se especificamente dos direitos dos ocupantes de edifícios ou frações. Finalmente, o atual regime trata da matéria do financiamento, que é um aspeto essencial na lógica da eficácia das disposições para a real efetivação da reabilitação urbana. Este tema não é objeto de regulamentação exaustiva, mas não deixa de ser relevante o facto de se prever aqui a “possibilidade de concessão de apoios financeiros por parte do Estado e dos municípios às entidades gestoras”, permitindo-se também a criação de “fundos de investimento imobiliário” para a reabilitação urbana.

Neste âmbito, há deveres quer das administrações públicas, quer dos particulares. Ao Estado, Regiões Autónomas e autarquias locais incumbe assegurar a promoção das medidas necessárias à reabilitação de áreas urbanas que necessitem disso[146]. Os proprietários de edifícios ou de frações têm a obrigação de proceder à reabilitação, realizando todas as obras necessárias à manutenção ou reposição da sua segurança, salubridade e arranjo estético, além do mais que se imponha para cumprir o RJRU, pelo que, quer estes quer os titulares de outros direitos, ónus e encargos sobre edifício ou frações não podem, dolosa ou negligentemente, provocar ou agravar uma situação de falta de segurança ou de salubridade, provocar a sua deterioração ou prejudicar o seu arranjo estético[147].

Com a reabilitação urbana pretende-se, em geral, contribuir, de forma articulada, para assegurar a reabilitação dos tecidos urbanos degradados ou em degradação. Mas não só. Abrange ainda outros tipos de intervenções. Por um lado, quando a edificações: a)- a realização de operações em edifícios que se encontrem degradados ou funcionalmente inadequados; b)-a melhoria das condições de habitabilidade e de funcionalidade do parque imobiliário urbano e dos espaços não edificados, designadamente com o desenvolvimento de novas soluções de acesso a uma habitação condigna.

Por outro, também tem um papel a desempenhar no que concerne à defesa do património cultural e ambiente: a)- a proteção e promoção da valorização do património cultural, com a defesa de valores patrimoniais, materiais e simbólicos como fatores de identidade, diferenciação e competitividade urbana; b)- a promoção da sustentabilidade ambiental, cultural, social e económica dos espaços urbanos, designadamente com a requalificação de espaços verdes, espaços urbanos e equipamentos de utilização coletiva.

E, em geral, quanto às áreas urbanas: a)- o fomento da revitalização urbana orientada por objetivos estratégicos de desenvolvimento urbano, em que as ações de natureza material sejam concebidas de forma integrada e ativamente combinadas na sua execução com intervenções de natureza social e económica; b)- a integração funcional e a diversidade económica e sociocultural nos tecidos urbanos existentes; c)- a requalificação e integração das áreas urbanas especialmente vulneráveis, em ordem a apoiar a inclusão social e a coesão territorial; d)- a recuperação de espaços urbanos funcionalmente obsoletos, promovendo o seu potencial para atrair funções urbanas inovadoras e competitivas; e)- a modernização das infraestruturas urbanas, com a igualização tendencial de oportunidades dos cidadãos no acesso às infraestruturas, equipamentos, serviços e funções urbanas; f)- a melhoria geral da mobilidade, nomeadamente através de uma melhor gestão da via pública e dos demais espaços de circulação, e a criação e melhoria das acessibilidades para cidadãos com mobilidade condicionada e fomentar a adoção de critérios de eficiência energética em edifícios públicos e privados.

Vejamos, mais em pormenor, o regime em causa.

4.3. Tipologia de planeamento reabilitador, execução de operações de reabilitação sistemática, programa estratégico e delimitação de unidades de intervenção

Qual a tipologia de planeamento das operações de reabilitação urbana? Temos operações de reabilitação urbana simples e operações de reabilitação urbana sistemática.A execução das operações de reabilitação urbana simples passa por ações de reabilitação de edifícios tendentes à execução de uma operação realizada preferencialmente pelos proprietários e titulares de outros direitos, ónus e encargos. Esta execução simples é orientada por uma estratégia de reabilitação urbana, que deve, sem prejuízo do tratamento de outras matérias que sejam tidas como relevantes, apresentar as opções estratégicas de reabilitação da área de reabilitação urbana, compatíveis com as opções de desenvolvimento do município. Com ela, deve ser estabelecida algumas obrigações e prioridades: a)- estipular o prazo de execução da operação de reabilitação urbana; b)- definidas as prioridades e especificados os objetivos a prosseguir na execução da operação de reabilitação urbana; c)-determinado o modelo de gestão da área de reabilitação urbana e de execução da respetiva operação de reabilitação urbana; d)-apresentado o quadro de apoios e incentivos às ações de reabilitação executadas pelos proprietários e demais titulares de direitos e propor soluções de financiamento das ações de reabilitação; e)-explicitadas as condições de aplicação dos instrumentos de execução de reabilitação urbana; f)-identificados os poderes delegados na entidade gestora, no caso o município não desempenhar diretamente as funções de entidade gestora (neste caso, juntando cópia do ato de delegação praticado pelo órgão delegante), os poderes que não se presumem delegados (quando as funções de entidade gestora sejam assumidas por uma sociedade de reabilitação urbana), e mencionar, se for o caso, a necessidade de elaboração, revisão ou alteração de plano de pormenor de reabilitação urbana, além de traçar os objetivos específicos a prosseguir.

A execução de operações de reabilitação urbana sistemática (sem prejuízo dos deveres de reabilitação de edifícios que impendem sobre os particulares e da iniciativa particular na promoção da reabilitação urbana), traduz-se em intervenções tendentes à execução de uma operação de reabilitação urbana ativamente promovida pelas entidades gestoras.Nesta modalidade, importa a sua aprovação ligada a causa de utilidade pública para efeitos da expropriação ou da venda forçada dos imóveis existentes na área abrangida e da constituição sobre os mesmos das servidões, necessárias à execução da operação de reabilitação urbana.Aqui entram em funcionamento os novos conceitos de planeamento e “de programação”. As operações de reabilitação urbana sistemáticas são orientadas por um programa estratégico de reabilitação urbana.

Este programa obedece a certas exigências mínimas, tais como: a)- a apresentação das opções estratégicas de reabilitação e de revitalização da área de reabilitação urbana, compatíveis com as opções de desenvolvimento do município (sem prejuízo do tratamento de outras matérias que sejam tidas como relevantes); b)- o estabelecimento do prazo de execução da operação de reabilitação urbana; definir as prioridades e especificar os objetivos a prosseguir na execução da operação de reabilitação urbana; c)- o estabelecimento do programa da operação de reabilitação urbana, identificando as ações estruturantes de reabilitação urbana a adotar (distinguindo, nomeadamente, as que têm por objeto os edifícios, as infraestruturas urbanas, os equipamentos, os espaços urbanos e verdes de utilização coletiva, e as atividades económicas; d)- a indicação do modelo de gestão da área de reabilitação urbana e de execução da operação de reabilitação urbana; e)- a enunciação de um quadro de apoios e incentivos às ações de reabilitação executadas pelos proprietários e demais titulares de direitos e propor soluções de financiamento das ações de reabilitação; f)- a descrição de um programa de investimento público onde se discriminem as ações de iniciativa pública necessárias ao desenvolvimento da operação; g)- a definição do programa de financiamento da operação de reabilitação urbana (incluindo uma estimativa dos custos totais da execução da operação e a identificação das fontes de financiamento). E também, naturalmente, no caso em que não seja o município a assumir diretamente as funções de entidade gestora da área de reabilitação urbana, a identificação dos poderes que são delegados na entidade gestora (juntando cópia do ato de delegação praticado pelo respetivo órgão delegante), e, quando as funções de entidade gestora sejam assumidas por uma sociedade de reabilitação urbana, a enunciação dos poderes que não se presumem delegados, indicando, se for o caso, a necessidade de elaboração, revisão ou alteração de plano de pormenor de reabilitação urbana e definir os objetivos específicos a prosseguir.

O programa estratégico de reabilitação urbana pode prever unidades de execução ou intervenção da operação de reabilitação urbana e definir os objetivos específicos a prosseguir no âmbito de cada uma delas.A delimitação da área de reabilitação urbana, o programa estratégico de reabilitação urbana, o programa da unidade de intervenção, a elaboração, revisão ou alteração de plano de pormenor de reabilitação urbana e os termos da sua execução podem ser, conjunta ou isoladamente, objeto de programa de ação territorial, a celebrar nos termos previstos no RJIGT[148].

No âmbito da reabilitação urbana sistemática em áreas de reabilitação urbana, que correspondem à área de intervenção de plano de pormenor de reabilitação urbana, podem ser delimitadas unidades de execução, nos termos do RJIGT, embora com especificidades. Estas operações devem ser aprovadas através de instrumento próprio, podendo ser delimitadas unidades de intervenção (fixação em planta cadastral dos limites físicos do espaço urbano a sujeitar a intervenção, com identificação de todos os prédios abrangidos, podendo corresponder à totalidade ou a parte da área abrangida por aquela operação ou, em casos de particular interesse público, a um edifício). Esta delimitação de unidades de intervenção é facultativa. Não é condição da execução da operação de reabilitação urbana, sem prejuízo de poder constituir um pressuposto do recurso a determinadas modalidades de execução de operações de reabilitação urbana sistemática em parceria com entidades privadas. As unidades de intervenção devem ser delimitadas de forma a assegurar um desenvolvimento urbano harmonioso, a justa repartição de benefícios e encargos pelos proprietários abrangidos e a coerência na intervenção, bem como a possibilitar uma intervenção integrada em vários imóveis que permita uma utilização racional dos recursos disponíveis e a criação de economias de escala.

O ato de delimitação de unidades de intervenção inclui um programa de execução.Este deve, nomeadamente explicar sumariamente os fundamentos subjacentes à ponderação dos diversos interesses públicos e privados relevantes.E tem de identificar os edifícios a reabilitar, o seu estado de conservação e a extensão das intervenções a efetivar. Deve identificar os proprietários e titulares de outros direitos, ónus e encargos, ou então, se for o caso, mencionar que eles são desconhecidos. Tem de definir e calendarizar as várias ações de reabilitação urbana a adotar no âmbito da unidade de intervenção, distinguindo, nomeadamente, as que têm por objeto os edifícios, as infraestruturas urbanas, os equipamentos, os espaços urbanos e verdes de utilização coletiva e as atividades económicas.Outra exigência prende-se com a enunciação do financiamento da operação no âmbito da unidade de execução e a especificação do regime de execução dessa operação a utilizar na unidade de intervenção.

A delimitação de unidades de intervenção é da competência da entidade gestora, no caso de se pretender efetuar a delimitação de unidades de intervenção nos termos previstos no programa estratégico de reabilitação urbana ou da câmara municipal, sob proposta da entidade gestora se esta for distinta do município, nos demais casos.Neste âmbito da reabilitação urbana sistemáticas, os proprietários de edifícios ou frações inseridos em área de reabilitação urbana, podem propor a delimitação de unidades de intervenção ou de execução relativamente à área abrangida pelos edifícios ou frações de que são titulares. Para este efeito, devem apresentar um requerimento (instruído com o projeto de delimitação da unidade de intervenção ou de execução e com o projeto de programa de execução) ao órgão competente para a aprovação da delimitação. Esta delimitação das unidades de execução segue o procedimento estabelecido no RJIGT, com as necessárias adaptações. A delimitação de unidades de intervenção ou de execução por iniciativa dos proprietários constitui a entidade gestora no dever de ponderar a execução da operação nos termos do regime da administração conjunta.

4.4. Enquadramento orgânico do procedimento reabilitador

Neste domínio, importa enquadrar a intervenção das entidades gestoras. O município pode optar entre assumir diretamente a gestão de uma operação de reabilitação urbana ou definir como entidade gestora uma empresa do setor empresarial local[149]. No caso de existir um excecional interesse público na participação de capitais do Estado nestas sociedades de reabilitação urbana e tal ser efetivado, o exercício dos poderes da entidade gestora dependem do protocolo efetivado entre o Estado e o município. Neste caso, nas sociedades de reabilitação, tal rege-se ou pelo regime do setor empresarial local, se a maioria do capital social for seu, ou pelo regime do setor empresarial do Estado, se o capital maioritário for detido pelo Estado. No caso de a câmara municipal pretender que seja uma empresa municipal a assumir a qualidade de entidade gestora, deve designá-la no ato de aprovação da operação de reabilitação urbana. Estas empresas municipais podem assumir as funções de entidade gestora em mais do que uma operação de reabilitação urbana sistemática e cumular a gestão de uma ou mais operações de reabilitação urbana simples. Se as obras de execução das operações necessárias incidirem sobre bens do domínio municipal, público ou privado, o município passa a ser representado pela entidade gestora no exercício dos direitos referentes a esses bens. Estas sociedades têm de ser extintas logo que concluídas todas as operações de reabilitação urbana a seu cargo, se ocorrer a caducidade da delimitação da área ou de todas as áreas de reabilitação urbana em que a sociedade de reabilitação urbana opera ou estão a seu cargo.

Consideram-se equiparadas às áreas de reabilitação urbana as zonas de intervenção das sociedades de reabilitação urbana[150], equiparando-se as unidades de intervenção com documentos estratégicos aprovados às unidades de intervenção. A reabilitação urbana nestas zonas de intervenção é prosseguida pelas sociedades de reabilitação urbana já constituídas, que assumem a qualidade de entidade gestora mas então há especificidades em relação ao regime normal: a reabilitação urbana nas zonas de intervenção das sociedades de reabilitação urbana é enquadrada pelos instrumentos de programação e de execução aprovados de acordo com o Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de maio, designadamente os documentos estratégicos das unidades de intervenção.

As sociedades de reabilitação urbana consideram-se investidas nos poderes de reabilitação quer para a totalidade da zona de intervenção[151], que nas áreas das unidades de intervenção com documentos estratégicos aprovados[152]; sem prejuízo dos contratos de reabilitação celebrados nos termos do Decreto-Lei n.º 104/2004 serem equiparados aos contratos de reabilitação urbana regulados no RJUE. Mas os municípios ficaram obrigados a aprovar a estratégia de reabilitação urbana ou o programa estratégico de reabilitação urbana das zonas de intervenção e dar o subsequente seguimento ao procedimento, convertendo a zona de intervenção das sociedades de reabilitação urbana em uma ou mais áreas de reabilitação urbana.

No entanto, esta aprovação não impede que a conversão da zona de intervenção das sociedades de reabilitação urbana fosse feita faseadamente, nos casos em que o município optasse pela delimitação de mais de uma área de reabilitação urbana.

Estas áreas da zona de intervenção que não sejam objeto do faseamento deixam de se reger pelo regime da RJUE. As sociedades de reabilitação urbana[153] podem ser encarregadas pela câmara municipal para preparar o projeto de delimitação de áreas de reabilitação urbana[154], ou para preparar o projeto de plano de pormenor e os elementos que o acompanham[155].

4.5. Modelos de execução das operações de reabilitação

Em termos de modelos de execução de operações de reabilitação urbana, estas podem ser realizadas ou por iniciativa dos particulares (artigo 39.º) ou por iniciativa das entidades gestoras. Como foi referido a operação de reabilitação urbana simples visa sobretudo a reabilitação do edificado, num quadro articulado de coordenação e apoio da sua execução, enquanto a operação de reabilitação urbana sistemática, a intervenção integrada de uma área para a reabilitação do edificado e para a qualificação das infraestruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização coletiva, em ordem à requalificação e revitalização do tecido urbano, associada a um programa de investimento público. É em geral no âmbito de uma operação de reabilitação urbana sistemática que se desenvolve a estratégia de reabilitação urbana de uma área de reabilitação urbana. E quanto à regeneração urbana por iniciativa pública, ele sofreu um significativa alteração de ao paradigma, pois de um modelo anterior de conformação formal e rígida, temos agora uma atuação flexível e “desformalizada”, orientada essencialmente por uma preocupação operacional e de sustentabilidade financeira. De qualquer modo, na componente da reabilitação do edificado, elas devem ser promovidas pelos proprietários ou titulares de outros direitos, ónus ou encargos sobre os imóveis existentes na área abrangida pela operação. Mas podem também ser efetivadas pelos privados com o apoio da entidade gestora ou até através da modalidade de administração conjunta[156]. Na componente alargada de execução de reabilitação urbana, as operações podem desenvolver-se ou diretamente pela entidade gestora, ou através de administração conjunta ou através de parcerias públicas com entidades privadas (estas só em operações de reabilitação urbana sistemática, no âmbito de unidade de intervenção ou de execução) e concretizadas através de concessão da reabilitação ou contrato de reabilitação urbana.

Quanto à modalidade de Administração conjunta, a entidade gestora pode executar a operação ou uma parte dela associando-se com os proprietários (e titulares de outros direitos, ónus e encargos relativos aos imóveis existentes na área abrangida pela operação), recorrendo ao respetivo regime jurídico constante de decreto regulamentar.A execução da operação de reabilitação urbana promovida pela entidade gestora permite-lhe recorrer a parcerias com entidades privadas (concessão ou contrato de reabilitação urbana).O município, para promover operações de reabilitação urbana sistemática, pode concessionar a reabilitação (RJIGT), para a execução de planos municipais de ordenamento do território, quer por sua iniciativa quer a solicitação da entidade gestora.Esta concessão é feita no âmbito das unidades de intervenção ou das unidades de execução e é precedida de procedimento adjudicatório, devendo o caderno de encargos especificar as obrigações mínimas do concedente e do concessionário ou os parâmetros a concretizar nas propostas. A formação e execução do contrato de concessão regem-se pelo Código dos Contratos Públicos.Todas as medidas de tutela da legalidade urbanística, previstas no RJUE, são delegáveis na entidade gestora, a quem passará a caber a cobrança de taxas e a arrecadação das compensações devidas[157].

4.6. Poderes da entidade gestora

A entidade gestora de uma operação de reabilitação urbana sistemática (com precedência se possível de negociação prévia com todos os interessados em ordem a assumirem o compromisso de reabilitação dos imóveis) pode celebrar contratos de reabilitação urbana, regido pelo Código dos Contratos Públicos, com entidades públicas ou privadas, para procederem à elaboração, coordenação e execução de projetos de reabilitação numa ou em várias unidades de intervenção ou de execução. O contrato pode prever a transferência para a entidade contratada dos direitos de comercialização dos imóveis reabilitados e de obtenção dos proventos e, nomeadamente, a aquisição do direito de propriedade ou a constituição do direito de superfície sobre os bens a reabilitar por esta, ou a atribuição de um mandato para a venda destes bens por conta da entidade gestora. Estes contratos devem regular a transferência para a entidade contratada da obrigação de aquisição dos prédios existentes na área em questão se essa aquisição se puder efetivar por via amigável, devendo o contrário ser comprovado por meios previstos no regime geral das expropriações no que concerne à preparação dos processos expropriativos que se revelem necessários para aquisição da propriedade pela entidade gestora. E deles devem constar a repartição dos encargos decorrentes das indemnizações devidas pelas expropriações.

Os contratos enunciarão ainda: a)- a obrigação de preparar os projetos de operações urbanísticas, a submeter a controlo prévio, de os submeter a controlo prévio, de promover as operações urbanísticas compreendidas nas ações de reabilitação e de requerer as devidas autorizações de utilização; b)- os prazos em que as diferentes obrigações devem ser cumpridas; c)- as contrapartidas a pagar pelas partes contratantes (em espécie ou em dinheiro); d)- o cumprimento do dever de procurar chegar a acordo com os proprietários interessados na reabilitação do respetivo edifício ou fração sobre os termos da reabilitação dos mesmos e a cessão da posição contratual da entidade gestora a favor da entidade contratada, no caso de aquela ter já chegado a acordo com os proprietários, impendente sobre a entidade contratada; e)- o dever de a entidade gestora ou da entidade contratada proceder ao realojamento temporário ou definitivo dos habitantes dos edifícios ou frações a reabilitar, atento o disposto sobre os direitos dos ocupantes de edifícios ou frações[158]; e f)- as garantias de boa execução do contrato a prestar pela entidade contratada.

No que diz respeito aos instrumentos de execução destas operações, importa analisar os poderes relativos ao seu controlo[159]. A entidade gestora da operação pode exercer, para efeitos da sua execução, os poderes de licenciamento e admissão de comunicação prévia de operações urbanísticas e autorização de utilização, inspeções e vistorias, adotar medidas de tutela da legalidade urbanística, cobrança de taxas e receção das cedências ou compensações devidas. Se não for o município a assumir as funções de entidade gestora da área de reabilitação, a entidade gestora apenas exerce os poderes delegados pelo município. Mas, se for necessário, pode requerer diretamente ao órgão municipal o exercício dos demais. No caso da delegação de poderes, o órgão executivo da entidade gestora pode subdelegar no seu presidente as competências que, de acordo com o disposto no regime jurídico da urbanização e da edificação, são diretamente cometidas ao presidente da câmara municipal ou neste delegáveis pela câmara municipal. Estes poderes devem respeitar as pertinentes normas sobre a matéria, designadamente a obrigação de consulta a entidades externas, proteção do existente, responsabilidade e qualidade da construção.Em tudo que não esteja especificamente previsto no RJRU, as operações urbanísticas quanto à responsabilidade e qualidade da construção a realizar numa operação de reabilitação urbana têm de observar o RJUE (artigo 10.º: termo de responsabilidade) e os regimes jurídicos sobre a qualificação exigível aos técnicos[160].

Quanto ao controlo prévio destas operações urbanísticas, em tudo que não esteja regulado no RJRU, regem os procedimentos de licenciamento e de comunicação prévia disciplinadas no RJUE. Se a entidade gestora não for o município, as competências da câmara municipal e do seu presidente para a prática dos atos administrativos referentes aos vários procedimentos, em relação a imóveis localizados na respetiva área de reabilitação urbana, são delegáveis na entidade gestora da operação de reabilitação urbana, devendo a empresa municipal, sendo ela a gestora, enviar todos os elementos ser disponibilizados ao município por meios eletrónicos.O município pode delegar na entidade gestora as competências para ordenar e promover, em relação a imóveis localizados na área de reabilitação urbana, a realização de inspeções e vistorias de fiscalização (RJUE).

4.7. Respeito e “desrespeito” das normas urbanísticas em vigor. Realização da garantia da proteção do existente

A realização das operações urbanísticas deve observar as normas legais e regulamentares que lhes sejam aplicáveis, designadamente as constantes de instrumentos de gestão territorial, do regime jurídico de proteção do património cultural, do regime jurídico aplicável à gestão de resíduos de construção e demolição e as normas técnicas de construção. Mas estão isentas de controlo prévio as operações urbanísticas promovidas pela entidade gestora que se reconduzam à execução da operação de reabilitação urbana, independentemente do tipo de operação. Mas a entidade gestora, se for entidade empresarial, deve informar a câmara municipal até 20 dias antes do início da execução das operações urbanísticas. Aplica-se o RJUE, naquilo em que o RJRU não disponha especificamente, à consulta a entidades externas que devam emitir parecer, autorização ou aprovação sobre o pedido formulado em procedimentos de licenciamento e comunicação prévia de operações urbanísticas ou de autorização de utilização de edifícios. A entidade gestora pode constituir uma comissão de apreciação para efeito dos diferentes procedimentos. Ela será composta pelas entidades que devem legalmente pronunciar-se sobre os pedidos formulados nesses procedimentos, a cujas reuniões podem assistir quer o município quer a entidade gestora.Os pareceres, autorizações e aprovações que as entidades representadas na comissão de apreciação devam prestar são consignados na ata da reunião da comissão, assinada por todos os membros presentes na reunião (com menção expressa da sua qualidade), considerando-se estes atos de apreciação ou de coonestação “a priori” ou “a posteriori” substituídos para todos os efeitos legais. Em caso de pronúncia desfavorável, as entidades consultadas devem indicar expressamente as razões da sua discordância e indicar, sempre que possível, quais as alterações que consideram necessárias para a viabilização do projeto.

Nas área de reabilitação urbana (fora dos casos ligados ao respeito pelo princípio da proteção do existente, já em geral consagrado no regime geral da urbanização e edificação, decreto-lei n.º555/99, e para além dos fundamentos previstos em geral neste RJUE), os requerimentos de licenciamento podem ser indeferidos ou as comunicações prévias ser rejeitadas se as operações forem suscetíveis de causar um prejuízo manifesto à reabilitação do edifício ou à operação de reabilitação urbana da área em que se insere.

No âmbito de aplicação do RJRU, se estiverem em causa obras de reconstrução ou alteração de edifício, desde que haja uma declaração dos autores dos projetos identificando as normas técnicas ou regulamentares em vigor não cumpridas, não pode ser recusada a emissão da licença ou a admissão de comunicação prévia com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, nas condições da aplicação normal do princípio da proteção do existente. Ou seja, se estas operações não vierem originar ou agravar a desconformidade com as normas em vigor ou, de qualquer modo, tiverem como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação, e desde que as opções de construção sejam adequadas à segurança estrutural e sísmica desse edifício.

No caso de se tratar de obras de ampliação ou mesmo obras de construção para substituição de edifícios previamente existentes, desde que a não observância das normas em vigor fique devidamente fundamentada, o cumprimento de normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária também podem ser dispensadas desde que a realização destas obras posteriores levem a uma melhoria das condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação, se se considerar que as opções de construção são adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício, e se o sacrifício decorrente do cumprimento das normas legais e regulamentares vigentes não for proporcionado face à desconformidade a criar ou a agravar pela sua efetivação.

4.8. Procedimento simplificado de controlo prévio de operações urbanísticas

Quando a entidade gestora da operação de reabilitação urbana é o município, pode ser criada uma unidade orgânica flexível, interna ao município, visando especialmente a apreciação do procedimento simplificado de controlo prévio[161], a qual integrará técnicos com competências funcionais para a análise de todo o procedimento de comunicação prévia, com a possibilidade de delegação ou subdelegação, consoante os casos, no dirigente desta “unidade” da competência para admitir ou rejeitar a comunicação prévia.

Às operações urbanísticas de reabilitação urbana de edifícios ou frações conformes com o plano de pormenor de reabilitação nas situações m que o RJUE exige comunicação prévia, para além das regras especiais antes enunciadas, aplica-se o regime subsidiário para o procedimento de comunicação prévia do RJUE com certas especialidades a considerar em vários aspetos. Assim, a comunicação (elaborada segundo o modelo aprovado por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das autarquias locais, da economia e do ordenamento do território) deve ser apresentada ao município acompanhada dos elementos instrutórios da comunicação prévia regulados por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas do ordenamento do território e da administração local. Neles se incluindo obrigatoriamente o termo de responsabilidade subscrito por técnico legalmente habilitado que ateste o cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis[162]. Se o município não exercer diretamente as funções de entidade gestora, tem de remeter de imediato (por meios eletrónicos), esta comunicação à entidade gestora, notificando o interessado desse facto no prazo de cinco dias úteis. A realização de consultas e a solicitação de qualquer parecer, autorização ou aprovação a entidades externas ou a serviços da organização autárquica municipal não é obrigatória.

No entanto, mas nada impede que a entidade gestora possa, a título meramente facultativo e não vinculativo, realizar consultas ou solicitar pareceres às entidades externas ou aos serviços da organização autárquica municipal que considere adequados, para obtenção de esclarecimentos. Em qualquer caso, não pode ser efetuada a demolição total ou parcial de património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação sem prévia e expressa autorização da administração do património cultural competente[163]. Isto, exceto se estiver em causa património cultural imóvel cuja demolição total ou parcial tenha sido objeto de pronúncia favorável por parte da referida administração em sede de elaboração do correspondente plano de pormenor de reabilitação urbana (n.º 6, artigo 28.º)

Quanto à aplicação da proteção do existente, atrás em geral enunciada, a admissão da comunicação prévia de obras segundo o procedimento simplificado de controlo prévio para reconstrução ou alteração de edifícios não podem ser recusadas com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais operações respeitem o regime normal de densificação o principio do existente (nº1, artigo51.º), o que o termo de responsabilidade fundamentado exigido ao técnico autor do projeto legalmente habilitado deve comprovar.

4.9. Autorização de utilização

Concluída a operação urbanística, no todo ou em parte, aplica-se à autorização de utilização de edifício ou sua fração, quando legalmente exigida, o disposto no RJUE, com as especialidades do RJRU. Os termos de responsabilidade[164] devem conter as declarações previstas no RJUE, e ainda identificar o titular da autorização de utilização, identificar o edifício ou a fração autónoma a que respeita, indicar o uso a que se destina o edifício ou a fração autónoma e declarar que estão cumpridos os requisitos legais para a constituição da propriedade horizontal, quando aplicável. Não sendo determinada a realização da vistoria no prazo de 10 dias úteis a contar da receção do requerimento de autorização de utilização devidamente instruído, o termo de responsabilidade, acompanhado daquele requerimento e do comprovativo da apresentação de ambos à entidade gestora, vale como autorização de utilização, substituindo o alvará de utilização (n.º 3, artigo 74.º RJUE).

4.10. Instrumentos de política urbanística. Execução de política urbanística. Empreitada única. Demolição. Direito de preferência. Arrendamento forçado. Servidões. Expropriação. Venda forçada. Reestruturação da propriedade

A entidade gestora pode utilizar, consoante o tipo da operação de reabilitação urbana, os vários instrumentos de execução: a imposição da obrigação de reabilitar e obras coercivas, empreitada única, demolição de edifícios, direito de preferência, arrendamento forçado, servidões, expropriação, venda forçada e reestruturação da propriedade. O recurso a servidões, expropriações, vendas forçadas e reestruturações da propriedade apenas podem ser utilizados nas operações de reabilitação urbana sistemática.O recurso a servidões, expropriações, vendas forçadas e reestruturações da propriedade apenas pode ser utilizado nas operações de reabilitação urbana sistemática.Se as funções de entidade gestora não forem desempenhadas pelo município ela utilizará os instrumentos de execução objeto de delegação expressa ou tácita. Embora nada impeça que seja ela, face a ponderações funcionais, requeira diretamente ao órgão municipal competente para o exercício doutros poderes.

Para a promoção da reabilitação de um conjunto de edifícios, a entidade gestora de uma operação de reabilitação pode recorrer a uma empreitada única. Se não houver oposição dos proprietários, a entidade gestora, em sua representação pode contratar e gerir a empreitada única, que pode incluir a elaboração do projeto e a execução, e mesmo constituir parte de um contrato de reabilitação. Mas, no caso de os proprietários entenderem opor-se à representação, então têm de contratar com ela as obrigações a que ficam adstritos no processo de reabilitação urbana (designadamente, no que concerne à fixação de prazos para efeitos de licenciamento ou comunicação prévia assim como para a execução das obras). A entidade gestora pode ordenar a demolição de edifícios se lhes faltar os requisitos de segurança e salubridade indispensáveis ao fim a que se destinam e a reabilitação nesse sentido for técnica ou economicamente inviável, aplicando, com as necessárias adaptações, o regime estabelecido geral do RJUE[165].

A demolição total ou parcial total ou parcial não pode ser efetuada no caso de estarmos face a património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação, sem a prévia e expressa autorização da administração do património cultural competente[166]. A aplicação deste regime de demolição não prejudica, caso se trate de imóvel arrendado, a aplicação do regime jurídico das obras em prédios arrendados[167].

A entidade gestora tem preferência nas transmissões a título oneroso, entre particulares, de terrenos, edifícios ou frações situados em área de reabilitação urbana, nos termos do RJIGT para o exercício pelo município sobre terrenos ou edifícios situados nas áreas do plano com execução programada e podendo ser exercido com a declaração de não-aceitação do preço convencionado.

Tratando-se de património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação ou de imóveis localizados nas zonas de proteção, este direito de preferência da entidade gestora cede perante os direitos de preferência dos comproprietários, Estado, Regiões Autónomas e municípios (pela ordem indicada), mesmo estes sem prejuízo dos direitos de preferência concedidos à Administração Pública pela legislação avulsa (LBPC). Mas o direito de preferência da entidade gestora, quando exista, apenas pode ser exercido caso ela entenda que o imóvel deve ser objeto de intervenção no âmbito da operação de reabilitação urbana, pelo que na declaração de preferência deve descriminar, nomeadamente, a intervenção de que o imóvel carece e o prazo dentro do qual pretende executá-la. No caso de declaração de não-aceitação do preço, assiste às partes do contrato (primeiro ao vendedor e depois ao comprador), o direito de reversão do bem quando não seja promovida a intervenção constante da declaração de preferência, aplicando-se adaptadamente o Código das Expropriações e o direito de preferência na primeira alienação do bem.

Depois da conclusão das obras realizadas pela entidade gestora, o proprietário tem o prazo de quatro meses para proceder ao ressarcimento integral das despesas feitas por ela com o edifício ou fração. Ou, então, para o dar de arrendamento pelo prazo mínimo de cinco. Neste caso, deve afetar os montantes das rendas ao seu ressarcimento. Se assim não fizer, a entidade gestora pode arrendar o prédio diretamente, mediante concurso público, por esse prazo de cinco anos, que é renovável, sendo necessário[168]. Este arrendamento não impede o exercício da preferência nas posteriores alienações ou locações de edifício ou da fração que foi objeto da ação de reabilitação. É aplicável à relação entre os titulares dos contratos de arrendamento e a entidade gestora o regime de compensação[169].

Podem ser constituídas servidões administrativas que sejam necessárias para a reinstalação e o funcionamento das atividades localizadas nas zonas de intervenção, as quais se regem (de modo adaptado) pelo regime da expropriação. E podem ser expropriados terrenos, edifícios e frações que sejam necessários à execução da operação de reabilitação urbana. Isto, apenas na estrita medida em que respeite o princípio da proporcionalidade (ato, em si e no seu conteúdo concreto, necessário, adequado e proporcional, atendendo aos interesses públicos e privados em presença). Pode também promover-se a expropriação por utilidade pública de edifícios e de frações se os proprietários não cumprirem a obrigação de promover a sua reabilitação, após notificação nesse sentido (n.º 1 do artigo 55.º), ou não responderem à notificação alegando que não podem ou não querem realizar as obras e trabalhos ordenados.

A expropriação por utilidade pública inerente à execução da operação de reabilitação urbana rege-se pelo Código das Expropriações, com especificidades, que vão desde a competência para a emissão da resolução de expropriar que é da entidade gestora, a competência para a emissão do ato administrativo que individualize os bens a expropriar que é da câmara municipal ou do órgão executivo da entidade gestora, consoante tenha havido ou não delegação do poder de expropriação, quer o facto de estas expropriações possuírem caráter urgente. No caso de a expropriação se destinar a permitir a reabilitação de imóveis para a sua colocação no mercado, os expropriados têm direito de preferência sobre a alienação dos mesmos, mesmo que não haja perfeita identidade entre o imóvel expropriado e o imóvel colocado no mercado. Se existir mais do que um expropriado a querer exercer a preferência, procede-se a licitação, revertendo a diferença entre o preço inicial e o preço final para os expropriados, na proporção das suas indemnizações. Se os proprietários não cumprirem a obrigação de reabilitar ou responderem à notificação alegando que não podem ou não querem realizar as obras e trabalhos indicados, a entidade gestora pode, em alternativa à expropriação, proceder à venda do edifício ou fração em hasta pública. Esta operação efetivar-se-á a favor de quem oferecer o “melhor preço” e se dispuser a cumprir a obrigação de reabilitação no prazo inicialmente estabelecido para o efeito (contado desde a data da arrematação), tendo a entidade gestora e o município um direito de preferência nessa alienação. Caso haja que proceder à venda forçada de imóveis constituídos em propriedade horizontal, apenas podem ser objeto de venda forçada as frações autónomas, ou partes passíveis de ser constituídas em frações autónomas, necessárias à realização da obrigação de reabilitar, financiando-se as obras do imóvel com a venda forçada destas e mantendo o proprietário o direito de propriedade das demais. Para efeitos desta venda[170], a entidade gestora emite uma resolução fundamentada de promoção de venda forçada, notificada nos termos do Código das Expropriações para a resolução de expropriar e requerimento da declaração de utilidade pública, com as devidas adaptações, devendo sempre indicar o valor base do edifício ou fração resultante de avaliação promovida nos termos e de acordo com os critérios nela previstos.

O proprietário tem o direito de alienar o edifício ou fração em causa a terceiro no prazo de 20 dias[171], e o de dizer o que se lhe oferecer sobre a proposta de valor base apresentada, no mesmo prazo, podendo apresentar contraproposta fundamentada em relatório elaborado por perito da sua escolha. Para efeitos do exercício deste direito de alienação do bem, o proprietário informa a entidade gestora da intenção de alienação e, antes de esta ocorrer, da identidade do possível adquirente. A entidade gestora deve, no prazo de cinco dias contados a partir da receção da informação prevista na parte final da alínea anterior, notificar o possível adquirente da obrigação de reabilitação do edifício ou fração e do regime aplicável nos termos do RJRU. A alienação do bem só pode ocorrer após o possível adquirente ter sido notificado nos termos da alínea anterior. Caso o proprietário tenha apresentado contraproposta com um valor superior ao valor- base do edifício ou fração resultante da avaliação, entidade gestora promove uma tentativa de acordo sobre o valor-base da venda em hasta pública para a expropriação amigável e em geral aplica-se o régie d escrita mais abaixo sobre o montante pecuniário.A entidade gestora pode decidir iniciar o procedimento de venda em hasta pública, quando o proprietário estiver de acordo com o valor proposto pela entidade gestora ou não apresentar contraproposta. A decisão de início do procedimento de venda em hasta pública é notificada ao interessado[172] e publicitada[173]. Se o arrematante ou o adquirente não começar a reabilitação do edifício ou fração no prazo de seis meses contado da arrematação ou da aquisição, ou, começando-a, não a concluir no prazo estabelecido, a entidade gestora deve proceder à expropriação do edifício ou fração ou retomar o procedimento de venda forçada, dando-se conhecimento da decisão ao primitivo proprietário; o arrematante ou o adquirente inadimplente não tem direito a receber um valor que exceda o montante que haja despendido na aquisição do edifício ou fração em causa, revertendo o excesso desse valor para o primitivo proprietário. Se, em qualquer das vendas em hasta pública, não comparecer licitante que arremate, a entidade gestora paga o preço em que o bem foi avaliado e reabilita-o por sua conta, no prazo inicialmente estabelecido para o efeito, contado da data da realização da hasta pública, sob pena de reversão para o primitivo proprietário[174].

Quanto ao montante pecuniário a entregar ao proprietário em caso de venda forçada, dispõe o RJRU que, nos casos em que o proprietário esteja de acordo com o valor proposto pela entidade gestora ou não tenha apresentado contraproposta, a entidade gestora entrega-lhe o produto da hasta pública, terminado assim o procedimento. Mas, caso o proprietário tenha apresentado uma contraproposta com um valor superior à proposta de valor-base apresentada pela entidade gestora, esta deve promover uma tentativa de acordo sobre o valor-base da venda em hasta pública (nos termos adaptados do Código das Expropriações para a expropriação amigável). Na falta de acordo, é aplicável de modo adaptado o Código das Expropriações para a expropriação litigiosa (designadamente, sobre a arbitragem, designação de árbitros, a arguição de irregularidades e recurso da decisão arbitral).

Os prazos constantes do Código das Expropriações para a declaração de utilidade pública consideram-se reportados à resolução de promoção da venda forçada. Quanto ao valor do bem sujeito a venda forçada, o proprietário beneficia, de modo adaptado, de todas as garantias conferidas ao expropriado pelo Código das Expropriações, relativamente à justa indemnização (designadamente, quanto às formas de pagamento, pagamento dos juros e atribuição desse valor aos interessados. Fixado o valor-base da venda, a entidade gestora pode iniciar o procedimento de venda em hasta pública e, findo este, entrega o produto da venda ao proprietário. O início das obras de reabilitação do bem não pode ocorrer antes da realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam.

A entidade gestora da operação de reabilitação urbana pode promover a reestruturação da propriedade de um ou mais imóveis. Para tanto, pode efetivar a expropriação por utilidade pública da operação de reabilitação urbana, designadamente as faixas adjacentes contínuas, com a profundidade prevista nos planos municipais de ordenamento do território, destinadas a edificações e suas dependências, nos casos de abertura, alargamento ou regularização de ruas, praças, jardins e outros lugares públicos. Tal como pode expropriar os terrenos que, após as obras que justifiquem o seu aproveitamento urbano, não sejam assim aproveitados, sem motivo legítimo, no prazo de 12 meses a contar da notificação que, para esse fim, seja feita ao proprietário.Este poder expropriativo estende-se ainda aos terrenos destinados a construções adjacentes a vias públicas de aglomerados urbanos, se os proprietários, notificados para os aproveitarem em edificações, o não fizerem, sem motivo legítimo, no prazo de 12 meses a contar da notificação, assim como os prédios urbanos que devam ser reconstruídos ou remodelados, face a várias situações admitidas pelo RJRU: as suas pequenas dimensões, a posição fora do alinhamento ou as más condições de salubridade, segurança ou estética, se o proprietário, no mesmo prazo e também sem motivo legítimo, não der cumprimento a notificação para o efeito. Estes prazos são suspensos com o início do procedimento de licenciamento ou de comunicação prévia, sempre que estes procedimentos sejam aplicáveis, cessando a suspensão caso a realização da operação urbanística não seja licenciada ou admitida.

O procedimento de expropriação, nos procedimentos de reestruturação da propriedade abarcando mais do que um edifício ou do que um terreno, deve ser precedido da apresentação aos proprietários de uma proposta de acordo para estruturação da compropriedade sobre o ou os edifícios que substituírem os existentes, e de uma proposta de aquisição (por via do direito privado, sem prejuízo do seu caráter urgente), dos bens a expropriar que revertam para o domínio público.

4.11. Questões relacionadas com a conservação de prédios, prédios devolutos. Regime especial de taxas e compensações

A entidade gestora pode requerer a determinação do nível de conservação de um prédio urbano ou de uma fração, compreendido numa área de reabilitação urbana, mesmo que não estejam arrendados. Caso seja atribuído a um prédio um nível de conservação 1 ou 2, a taxa do imposto municipal sobre imóveis pode ser agravada, de acordo com as normas para edifícios degradados.A entidade gestora pode identificar os prédios ou frações que devolutos, para aplicação do regime de prédios devolutos (prédio urbano ou fração autónoma) para efeitos de aplicação da taxa do imposto municipal sobre imóveis[175]

Pode ser estabelecido um regime especial de taxas municipais, em regulamento municipal, para incentivar a realização das operações urbanísticas em regime de reabilitação, de taxas municipais para incentivo à instalação, dinamização e modernização de atividades económicas, com aplicação restrita a ações enquadradas em operações de reabilitação urbana sistemática e de cálculo das compensações devidas ao município pela não cedência de áreas para implantação de infraestruturas urbanas, equipamentos e espaços urbanos e verdes de utilização coletiva[176].Se forem adotados mecanismos de perequação compensatória no âmbito das operações de reabilitação urbana, podem ser constituídos fundos de compensação para receber e pagar essas compensações devidas pela aplicação desses mecanismos, cuja constituição e gestão pode ser passível de delegação na entidade gestora, se não for o município.

4.12. Participação e concertação de interesses. Direitos dos ocupantes de edifícios ou frações

Em princípio aplicam-se em termos de delimitação da legitimidade procedimental as regras fixadas no Código do Procedimento Administrativo. O RJRU considera interessados no âmbito dos seus procedimentos (cujo objeto é uma fração, um edifício ou um conjunto específico de edifícios), os proprietários e os titulares de outros direitos, ónus e encargos relativos ao edifício ou fração a reabilitar. Esta qualidade tem de ser comprovada através do registo predial, matriz predial ou títulos bastantes de prova, em que figurem como titulares dos direitos ou, sempre que se trate de prédios omissos ou haja manifesta desatualização dos registos e das inscrições, desde que sejam tidos como tais em termos públicos e notórios, e todos os que demonstrem ter um interesse pessoal, direto e legítimo relativamente ao objeto do procedimento e nessa qualidade requeiram a sua intervenção requeiram a sua intervenção. A participação dos interessados nestes procedimentos pode ser exercida através de organizações representativas de interesses locais, nomeadamente no âmbito da discussão pública de planos, programas e projetos.

No âmbito destes procedimentos deve ser promovida a utilização de mecanismos de negociação e concertação de interesses, nomeadamente nos casos em que os interessados manifestem formalmente perante a entidade gestora vontade e disponibilidade para colaborar e concertar, nessa sede, a definição do conteúdo da decisão administrativa em causa. A utilização destes mecanismos deve privilegiar a obtenção de soluções que afetem os direitos dos interessados somente na medida do necessário à tutela dos interesses públicos subjacentes à reabilitação urbana e que permitam, na medida do possível, a manutenção dos direitos que os mesmos têm sobre os imóveis. A entidade gestora deve informar os interessados sobre direitos e deveres que lhes cabem na operação de reabilitação urbana, nomeadamente sobre os apoios e incentivos financeiros e fiscais existentes.

As pessoas que habitem em edifícios ou suas frações que sejam objeto de obras coercivas, desde que estejam de boa-fé, têm direito a realojamento temporário, a expensas do proprietário, exceto se dispuser no mesmo concelho ou em concelho limítrofe de outra habitação que satisfaça adequadamente as necessidades de habitação do seu agregado. Se os prédios forem objeto de reestruturação da propriedade, expropriação ou venda forçada, têm direito a realojamento equivalente e de se constituir como interessados no procedimento de determinação de montante indemnizatório se prescindir desse realojamento. Estas pessoas têm preferência nas posteriores alienações ou locações de edifício ou fração objeto da ação de reabilitação, tal não prejudicando os direitos dos arrendatários previstos em legislação aplicável.

4.13. Financiamento dos particulares e das entidades gestoras. Apoios do Estado e dos municípios. Fundos de investimento imobiliário

O Estado pode, nos termos previstos na legislação sobre a matéria, conceder apoios financeiros e outros incentivos aos proprietários e a terceiros que promovam ações de reabilitação de edifícios e, no caso de operações de reabilitação urbana sistemática, de dinamização e modernização das atividades económicas. O Estado pode também conceder apoios financeiros às entidades gestoras, nos termos previstos em legislação especial. Em qualquer caso, os apoios prestados devem assegurar o cumprimento das normas aplicáveis a respeito de proteção da concorrência e de auxílios do Estado.

Os municípios podem, nos termos previstos em legislação e regulamento municipal sobre a matéria, conceder apoios financeiros a intervenções no âmbito das operações de reabilitação urbana. Os apoios financeiros podem ser atribuídos aos proprietários, às entidades gestoras da operação de reabilitação urbana e a terceiros que promovam ações de reabilitação urbana, incluindo as que se destinam à dinamização e modernização das atividades económicas[177].

As entidades gestoras podem contrair empréstimos a médio e longo prazo destinados ao financiamento das operações de reabilitação urbana, os quais, caso autorizados por despacho do ministro responsável pela área das finanças, não relevam para efeitos do montante da dívida de cada município. A delimitação de uma área de reabilitação urbana confere ao município o poder de aceitar e sacar letras de câmbio, conceder avales cambiários, subscrever livranças, bem como conceder garantias pessoais e reais, relativamente a quaisquer operações de financiamento promovidas por entidades gestoras no âmbito de uma operação de reabilitação urbana.Para a execução das operações de reabilitação urbana, podem constituir-se fundos de investimento imobiliário, nos termos definidos em legislação especial. A subscrição de unidades de participação nos fundos referidos no número anterior pode ser feita em dinheiro ou através da entrega de prédios ou frações a reabilitar. Para este efeito, o valor dos prédios ou frações é determinado pela entidade gestora do fundo, dentro dos valores de avaliação apurados por um avaliador independente registado na Comissão do Mercado de Valores Mobiliários e por aquela designado. A entidade gestora da operação de reabilitação urbana pode participar no fundo de investimento imobiliário.

4.14. Regime especial da reabilitação urbana

O regime especial da reabilitação urbana aplica-se às operações urbanísticas de reabilitação que, tendo por objeto edifícios ou frações, localizados ou não em áreas de reabilitação urbana, tenham sido construídos em termos legais para a altura e essa construção, concluída há pelo menos 30 anos, necessite, em virtude da sua insuficiência, degradação ou obsolescência (designadamente quanto a condições de uso, solidez, segurança, estética ou salubridade), de uma intervenção de reabilitação destinada a conferir adequadas características de desempenho e de segurança funcional, estrutural e construtiva. Estas operações urbanísticas de reabilitação a efetivar devem, cumulativamente, respeitar certas condições: a)- preservar as fachadas principais do edifício com todos os seus elementos não dissonantes (sem prejuízo da possibilidade de efetivar novas aberturas de vãos ou de modificação de vãos existentes ao nível do piso térreo, nos termos previstos nas normas legais e regulamentares e nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis); b)- manter quer os elementos arquitetónicos e estruturais de valor patrimonial do edifício (designadamente, abóbadas, arcarias, estruturas metálicas ou de madeira) quer o número de pisos acima do solo e no subsolo, e a configuração da cobertura, sendo admitido o aproveitamento do vão da cobertura como área útil, com possibilidade de abertura de vãos para comunicação com o exterior, nos termos previstos nas normas legais e regulamentares e nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis; e, ainda, c)- não só não reduzir a resistência estrutural do edifício (designadamente, ao nível sísmico), como também respeitar as opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício.

O RJRU não se aplica às operações urbanísticas realizadas em bens imóveis individualmente classificados ou em vias de classificação ou localizados em áreas urbanas de génese ilegal (objeto de legislação própria), exceto se eles estiverem incluídos em áreas de reabilitação urbana[178]. Mas aplica-se às operações urbanísticas realizadas em bens imóveis que se localizem em zonas de proteção e não estejam individualmente classificados nem em vias de classificação, salvo em caso de previsão de novas aberturas de vãos na fachada ou na cobertura.

4.15. Regime do controlo prévio de operações urbanísticas

Às operações urbanísticas a efetivar segundo o regime especial da reabilitação urbana aplica-se com adaptações o procedimento simplificado de controlo prévio (artigos 53.º-A a 53.º-G e no regime subsidiário da RJUE), exceto se estiverem isentas de controlo prévio quer ao abrigo do RJRU quer do regime jurídico da urbanização e da edificação Nos casos em este regime especial é aplicável a operações urbanísticas realizadas em bens imóveis que se localizem em zonas de proteção e não estejam individualmente classificados nem em vias de classificação, uma vez apresentados ao município a comunicação e outros elementos necessários (artigo 53.º-C), são remetidos de imediato, por meios eletrónicos, à administração do património cultural, para emissão de parecer não vinculativo no prazo de 10 dias úteis. Decorrido este prazo sem que a administração do património cultural se tenha pronunciado, considera-se que a entidade em causa não se opõe à comunicação[179].

4.16. Regime da reabilitação urbana em áreas de reabilitação urbana. Áreas de reabilitação urbana. Operações de reabilitação urbana simples e sistemáticas. Estratégias e programas estratégicos e dever de reabilitação

A reabilitação urbana em áreas de reabilitação urbana é promovida pelos municípios, e deriva da aprovação da delimitação de áreas de reabilitação urbana e da operação de reabilitação urbana a desenvolver nessas áreas delimitadas, através de instrumento próprio ou de um plano de pormenor de reabilitação urbana, podendo a aprovação da delimitação e a operação de reabilitação efetivar-se em simultâneo, embora nada impeça que a delimitação se efetive antes. Mas a cada área de reabilitação urbana deve corresponder uma operação de reabilitação urbana. Se a aprovação da delimitação de uma área de reabilitação urbana não for efetivada em simultâneo com a aprovação da operação de reabilitação urbana para a área, a operação de reabilitação deve ocorrer no prazo de três anos, sob pena de caducidade da delimitação.Os municípios podem optar pela realização de uma operação de reabilitação urbana simples ou operação de reabilitação sistemática. A operação de reabilitação urbana simples consiste numa intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área, dirigindo-se primacialmente à reabilitação do edificado, num quadro articulado de coordenação e apoio da respetiva execução, enquanto a operação de reabilitação urbana sistemática se traduz numa intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área, dirigida à reabilitação do edificado e à qualificação das infraestruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização coletiva, visando a requalificação e revitalização do tecido urbano, associada a um programa de investimento público. Umas e outras são enquadradas por instrumentos de programação. Na simples, temos a estratégia de reabilitação urbana. E, na sistemática, o programa estratégico de reabilitação urbana.

O dever de reabilitação que impende sobre os proprietários e titulares de outros direitos, ónus e encargos sobre edifícios ou frações compreendidos numa área de reabilitação urbana é densificado em função dos objetivos definidos na estratégia de reabilitação urbana ou no programa estratégico de reabilitação urbana.

As operações de reabilitação urbana são coordenadas e geridas por uma entidade gestora. Podem existir vários tipos destas entidades, devendo a escolha ser adotada na estratégia ou programa estratégico de reabilitação urbana. Pode ser o próprio município ou uma empresa do setor empresarial local. Neste caso, se ela tiver por objeto social exclusivo a gestão de operações de reabilitação urbana, designa-se por “sociedade de reabilitação urbana”.

Quanto aos modelos de execução das operações de reabilitação urbana, temos os modelos de execução de iniciativa dos particulares (que pode desenvolver-se através da modalidade de execução pelos particulares com o apoio da entidade gestora ou através da modalidade de administração conjunta) e os de iniciativa das entidades gestoras (que pode desenvolver-se através da execução direta pela entidade gestora, por administração conjunta ou por parcerias com entidades privadas. Estas só podendo ser adotadas no âmbito de operações de reabilitação urbana sistemática, no âmbito de unidade de intervenção ou de execução e efetivando-se ou através de concessão da reabilitação ou de contrato de reabilitação urbana.

4.17. Regime das áreas de reabilitação urbana. Delimitação e objeto das áreas de reabilitação urbana

As áreas de reabilitação urbana incidem sobre espaços urbanos que, em virtude da insuficiência, degradação ou obsolescência dos edifícios, das infraestruturas urbanas, dos equipamentos ou dos espaços urbanos e verdes de utilização coletiva, justifiquem uma intervenção integrada. As áreas de reabilitação urbana podem abranger, designadamente, áreas e centros históricos, património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e respetivas zonas de proteção, áreas urbanas degradadas ou zonas urbanas consolidadas. A delimitação das áreas de reabilitação urbana é da competência da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal.

A proposta de delimitação (tal como da alteração) de uma área de reabilitação urbana alteração da delimitação de uma área de reabilitação urbana de uma área de reabilitação urbana é devidamente fundamentada e contém a memória descritiva e justificativa, que inclui os critérios subjacentes à delimitação da área abrangida e os objetivos estratégicos a prosseguir; a planta com a delimitação da área abrangida; o quadro dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais (alínea a) do artigo 14.º). Para estes efeitos, pode a câmara municipal encarregar uma das entidades previstas neste RJRU para a preparação do projeto de delimitação das áreas de reabilitação urbana, estabelecendo previamente os objetivos. O ato de aprovação da delimitação da área de reabilitação urbana integra os elementos integrantes da memória descritiva e justificativa[180].

A delimitação de uma área de reabilitação urbana implica a definição municipal dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais sobre o património (designadamente, o imposto municipal sobre imóveis e o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis e confere aos titulares do direito de propriedade e de outros direitos, ónus e encargos sobre os edifícios ou frações o direito de acesso aos apoios e incentivos fiscais e financeiros à reabilitação urbana (legislação própria), sem prejuízo de outros benefícios e incentivos relativos ao património cultural.

4.18. Operações de reabilitação urbana. Aprovação das operações de reabilitação urbana

As operações de reabilitação urbana são aprovadas através de instrumento próprio ou de plano de pormenor de reabilitação urbana, contendo a definição do tipo de operação de reabilitação urbana e a estratégia de reabilitação urbana ou o programa estratégico de reabilitação urbana, consoante a operação de reabilitação urbana seja simples ou sistemática. A aprovação de operações de reabilitação urbana através de instrumento próprio é da competência da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, que pode encarregar uma empresa do seu setor empresarial da preparação do projeto de operação de reabilitação urbana, com prévia fixação de objetivos e prazos para a sua conclusão. Este projeto de operação de reabilitação urbana está sujeito a parecer não vinculativo do Instituto da Habitação no prazo de 15 dias, a quem é remetido ao mesmo tempo que é submetido a discussão pública (nos termos do RJIGT para a discussão pública dos planos de pormenor). Este procedimento pode ocorrer simultaneamente com a elaboração, alteração ou revisão de instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal, caso em que fica submetido ao mesmo processo de acompanhamento, participação e aprovação pela assembleia municipal.

4.19. Aprovação de operações de reabilitação urbana através de plano de pormenor de reabilitação urbana

A aprovação de operações de reabilitação urbana pode fazer-se através de plano de pormenor de reabilitação urbana. Em qualquer caso, obriga a entidade gestora a promovê-la, nos termos do RJRU.A operação de reabilitação urbana aprovada através de instrumento próprio vigora pelo prazo fixado na estratégia de reabilitação urbana ou no programa estratégico de reabilitação urbana, com possibilidade de prorrogação, não podendo, em qualquer caso, vigorar por prazo superior a 15 anos a contar da data da referida aprovação. A prorrogação prevista no número anterior é aprovada pela assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal. A operação de reabilitação urbana aprovada através de plano de pormenor de reabilitação urbana vigora pelo prazo de execução do mesmo, não podendo, em qualquer caso, vigorar por prazo superior a 15 anos a contar da data da referida aprovação. Tudo isto não impede que, findos aqueles prazos, possa ser aprovada nova operação de reabilitação urbana que abranja a mesma área.

4.20. Acompanhamento e avaliação da operação de reabilitação urbana

A entidade gestora elabora anualmente um relatório de monitorização de operação de reabilitação em curso, o qual deve ser submetido à apreciação da assembleia municipal. A cada cinco anos de vigência da operação de reabilitação urbana, a câmara municipal deve submeter à apreciação da assembleia municipal um relatório de avaliação da execução dessa operação, acompanhado, se for caso disso, de uma proposta de alteração do respetivo instrumento de programação. Os relatórios e os termos da sua apreciação pela assembleia municipal são obrigatoriamente objeto de divulgação na página eletrónica do município.

4.21. Alteração do tipo de operação de reabilitação e instrumentos de programação

No que concerne à alteração do tipo de operação de reabilitação urbana aprovada através de instrumento próprio é aplicável o disposto no artigo 17.º, não havendo lugar a discussão pública se se tratar de alteração de operação de sistemática para simples.

Os instrumentos de programação podem ser alterados a todo o tempo. A alteração dos instrumentos de programação é da competência da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal.

4.22. Planos de pormenor de reabilitação urbana. Regime jurídico aplicável aos planos de pormenor de reabilitação urbana. Objeto dos planos de pormenor de reabilitação urbana

O plano de pormenor de reabilitação urbana obedece ao disposto no RJIGT, com as especificidades introduzidas pelo presente decreto-lei. O plano de pormenor de reabilitação urbana estabelece a estratégia integrada de atuação e as regras de uso e ocupação do solo e dos edifícios necessárias para promover e orientar a valorização e modernização do tecido urbano e a revitalização económica, social e cultural na sua área de intervenção.Sempre que a área de intervenção do plano de pormenor de reabilitação urbana contenha ou coincida com património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação, e respetivas zonas de proteção, que determine, nos termos da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro, a elaboração de um plano de pormenor de salvaguarda do património cultural, cabe ao plano de pormenor de reabilitação urbana a prossecução dos seus objetivos e fins de proteção, dispensando a elaboração daquele. Nestes casos e na parte que respeita ao património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e respetivas zonas de proteção, o plano de pormenor de reabilitação urbana obedece ainda outras exigências[181].

Com efeito, o facto de ter sido decretada a classificação de monumentos, conjuntos ou sítios[182], ou em vias de classificação como tal, obriga o município, em parceria com os serviços da administração estadual (ou regional autónoma) responsáveis pelo património cultural, a criar um plano de pormenor de salvaguarda para essa área. Cabe a legislação específica de desenvolvimento destes PSPC, enunciar o conteúdo destes planos de pormenor de salvaguarda do património cultural, tendo presente quer as exigências do RJIGT quer ainda as normas específicas para a proteção do património arqueológico existente e linhas estratégicas de intervenção, nos planos económico, social e de requalificação urbana e paisagística, assim como tudo o que se reporta à ocupação e usos prioritários, áreas a reabilitar, critérios de intervenção nos elementos construídos e naturais, cartografia e recenseamento de todas as partes integrantes do conjunto.

4.23. Âmbito territorial dos planos de pormenor de reabilitação urbana

O plano de pormenor de reabilitação urbana incide sobre uma área do território municipal que, em virtude da insuficiência, degradação ou obsolescência dos edifícios, das infraestruturas, dos equipamentos de utilização coletiva e dos espaços urbanos e verdes de utilização coletiva, designadamente no que se refere às suas condições de uso, solidez, segurança, estética ou salubridade, justifique uma intervenção integrada. Caso a área de intervenção do plano de pormenor de reabilitação urbana contenha ou coincida, ainda que parcialmente, com área previamente delimitada como área de reabilitação urbana em instrumento próprio, esta considera-se redelimitada de acordo com a área de intervenção do plano. No caso previsto no número anterior, quando a área de intervenção do plano de pormenor não abranger integralmente a área previamente delimitada como área de reabilitação urbana em instrumento próprio, deve proceder-se à redelimitação ou revogação da área não abrangida pela área de intervenção do plano em simultâneo com o ato de aprovação deste instrumento de gestão territorial.

4.24. Conteúdo material dos planos de pormenor de reabilitação urbana

Além do conteúdo material próprio em geral dos planos de pormenor (RJIGT), o plano de pormenor de reabilitação urbana tem de adotar um conteúdo material específico adaptado à finalidade de promoção da reabilitação urbana na sua área de intervenção. Impõe-se que consigne, além do mais: a)-a delimitação das unidades de execução (para efeito da programação da execução do plano); b)-a identificação e articulação (numa perspetiva integrada e sequenciada) dos principais projetos e ações a desenvolver em cada unidade de execução; c)-os princípios e as regras de uso do solo e dos edifícios (em ordem à valorização e proteção dos bens patrimoniais, culturais, naturais e paisagísticos existentes na sua área de intervenção; d)-a adequação à estratégia de revitalização económica, social e cultural da área de intervenção, em articulação com as outras políticas urbanas do município); e e)- a identificação e a classificação sistemática dos edifícios, das infraestruturas urbanas, dos equipamentos e dos espaços urbanos e verdes de utilização coletiva de cada unidade de execução (enunciando as necessidades e finalidades de reabilitação e modernização ou prevendo a sua demolição, quando seja o caso).

Sem prejuízo do conteúdo ter de efetivar a delimitação das unidades de execução, essa delimitação assim como a redelimitação das unidades de execução, mesmo que constantes do plano de pormenor, podem, por iniciativa da entidade gestora ou dos proprietários, ser feitas na fase de execução do plano. Os planos de pormenor de reabilitação urbana cuja área de intervenção contenha ou coincida com património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e zonas de proteção, prosseguem os objetivos e fins dos planos de pormenor de salvaguarda de património cultural, tendo também para aquelas áreas o conteúdo deste plano, consagrando as regras e os princípios de salvaguarda e valorização do património classificado ou em vias de classificação e suas zonas de proteção de acordo com a lei de bases do património cultural[183] e sua legislação de desenvolvimento.

4.25. Conteúdo documental dos planos de pormenor de reabilitação urbana

O plano de pormenor de reabilitação urbana, acompanhado pelos instrumentos de programação da operação de reabilitação urbana, considera-se concluído com a aprovação da proposta pela assembleia municipal. Os procedimentos administrativos subsequentes à elaboração dos planos municipais devem ser concretizados de maneira a que, entre a sua aprovação e a publicação no Diário da República, medeiem 30 dias, suspendendo-se este prazo no caso da sua sujeição a ratificação pelo Governo (artigo 92.º do RJIGT, conclusão da elaboração e prazo de publicação).Às alterações do tipo de operação de reabilitação urbana segue o meso procedimento competencial, de prazos e de parecer, mas não há lugar a discussão pública se se tratar de alteração de operação de sistemática para simples. As alterações à estratégia de reabilitação urbana ou ao programa estratégico de reabilitação urbana que não impliquem alteração do plano de pormenor de reabilitação urbana vigora pelo prazo da execução deste, sem poder vigorar por prazo superior a 15 anos a contar da data da aprovação, embora nada obste a que após esse prazo, possa ser aprovada uma nova operação de reabilitação urbana com a mesma área.

4.26. Elaboração dos planos de pormenor de reabilitação urbana

A elaboração do plano de pormenor de reabilitação urbana compete à câmara municipal, por iniciativa própria ou mediante proposta apresentada pelos interessados, sendo determinada por deliberação, a publicar e divulgar nos termos do n.º 1 do artigo 74.º do RJIGT. A câmara municipal nesta deliberação deve definir os termos de referência do plano de pormenor, e se a área de intervenção do plano abranger uma área de reabilitação urbana já delimitada em instrumento próprio, deve integrar a estratégia de reabilitação urbana ou o programa estratégico de reabilitação urbana em causa. A câmara municipal pode, nesta deliberação, encarregar uma empresa do setor empresarial local para a preparação do “projeto” do plano de pormenor e dos elementos que o acompanham. Nas situações em que já exista estratégia de reabilitação urbana ou programa estratégico de reabilitação urbana em vigor, que abranjam a totalidade da área de intervenção do plano, e se mantenham os objetivos e ações neles definidos, não há lugar a participação pública preventiva prevista no RJIGT.O acompanhamento dos planos de pormenor de reabilitação urbana é facultativo (artigo 86.º do RJIGT). Mas a câmara municipal, através o recurso à plataforma colaborativa de gestão territorial, pode, no decurso da elaboração do plano, solicitar o acompanhamento que julgue útil (pedido de pareceres sobre as propostas de planos ou realização de reuniões de acompanhamento à comissão de coordenação e desenvolvimento regional territorialmente competente (CCDR) ou outras entidades representativas dos interesses a ponderar). De qualquer maneira, concluída a elaboração da proposta do plano, a câmara municipal deve apresentar essa proposta juntamente com o relatório ambiental à CCDR, a qual, no prazo de 10 dias, deve remeter a documentação recebida a todas as entidades representativas dos interesses a ponderar. E deve convocá-las para uma Conferência Procedimental, incluindo todas as entidades às quais, em virtude das suas responsabilidades ambientais específicas, possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano), dentro do prazo de 20 dias a contar da data de expedição dessa documentação, aplicando-se as regras da representação das avarias entidades públicas na comissão consultiva, (artigo 84.º do RJIGT)

Na conferência de serviços, as entidades da administração central, direta e indireta, que devam pronunciar-se sobre o plano de pormenor de reabilitação urbana em razão da localização ou da tutela de servidões administrativas e de restrições de utilidade pública devem indicar expressamente, sempre que se pronunciem desfavoravelmente, as razões da sua discordância e quais as alterações necessárias para viabilização das soluções do plano. A pronúncia favorável destas entidades ou o acolhimento das suas propostas de alteração determinam a dispensa de consulta dessas entidades em sede de controlo prévio das operações urbanísticas conformes com o previsto no plano.

4.27. Regime dos planos de pormenor de reabilitação urbana em áreas que contêm ou coincidem com património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e zonas de proteção

No caso de a área de intervenção do plano de pormenor conter ou coincidir com património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e suas zonas de proteção (o que implicaria a elaboração de um plano de pormenor de salvaguarda do património cultural[184], situação em que os objetivos e fins de proteção que a este caberiam serão realizados pelo plano de pormenor de reabilitação urbana), a administração do património cultural competente passa a colaborar, em parceria, com o município na elaboração do plano de pormenor de reabilitação[185]. Neste âmbito, deve ser ouvida na definição dos termos de referência do plano quanto ao respeito do património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e zonas de proteção, e prestando o apoio técnico necessário nos trabalhos de preparação e conceção do projeto do plano para as mesmas áreas. Podem ser objeto de um protocolo de parceria a celebrar com a câmara municipal os termos da colaboração da administração do património cultural, de qualquer modo sempre com o acompanhamento obrigatório do plano de pormenor de reabilitação urbana. Aliás, a pronúncia da administração do património cultural quanto a este património que lhe cabe defender é obrigatória e vinculativa. Em caso de pronúncia desfavorável, devem ser indicadas expressamente as razões dessa discordância. E, se possível, deve enunciar-se as alterações a fazer para a viabilização das soluções do plano de pormenor de reabilitação urbana, cuja vigência leva à dispensa de consulta da administração do património cultural em sede de controlo prévio das operações urbanísticas conformes com o previsto no plano[186].

A demolição total ou parcial deste património cultural nunca pode ser efetuada sem a prévia e expressa autorização da administração do património cultural[187]. Isto, a menos que a demolição total ou parcial deste património cultural imóvel tenha sido objeto de pronúncia favorável por parte da administração competente em sede de elaboração do plano de pormenor de reabilitação urbana.

5. Regime excecional e temporário da reabilitação de habitações [arriba] 

Em 2014 foi publicado um regime excecional e temporário da reabilitação de habitações[188], a aplicar à reabilitação de edifícios ou de frações, se a construção estiver concluída há pelo menos 30 anos ou se estiverem localizados em áreas de reabilitação urbana, com a condição de estarem afetos ou se destinarem a ficar afetos, total ou predominantemente, ao uso habitacional. Promove-se, desta forma, uma política urbana capaz de responder às necessidades e recursos de hoje, num edificado já existente e que é necessário que seja recuperado, tornando-o atrativo para se viver condignamente. Os edifício ou frações se destinado a ser afeto predominantemente a uso habitacional é todo aquele em que, pelo menos 50%. da sua área se destina a habitação e a usos complementares, designadamente, estacionamento, arrecadação ou usos sociais. Efetivamente, o Regulamento Geral das Edificações Urbanas[189], é “suspenso” ao ser dispensado o respeito por certas disposições técnicas de custos tidos como incomportáveis sem que tal se traduza numa real garantia da habitabilidade do edificado reabilitado.

Este regime de dispensa temporária do cumprimento de algumas normas previstas em regimes especiais relativos à construção, visa flexibilizar os regimes quer do RJUE quer mesmo o RJRU, desde que, em qualquer caso, as operações urbanísticas não originem desconformidades, nem agravem as existentes, ou contribuam para a melhoria das condições de segurança e salubridade do edifício ou fração. Vigora aqui o princípio da prevalência de regime. Ou seja, na parte em que este regime excecional não disponha de modo diferente, mantêm-se aplicáveis os regimes jurídicos que incidem sobre as matérias aqui reguladas e as normas dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis às operações urbanísticas que constituem o seu objeto.Este regime, que se aplica aos procedimentos de controlo prévio das operações urbanísticas de reabilitação de edifícios ou de frações pendentes à data da sua entrada em vigor (9.4.2014), vigora pelo período de sete anos contados desta data (até 9.4.2021), sem prejuízo de continuar ainda aplicável aos processos pendentes à data da cessação da sua vigência.

Quando se trate de operação urbanística de reabilitação isenta de controlo prévio, aplica-se também às obras pendentes à data da cessação da sua vigência. E as operações aqui previstas não são afetadas pela cessação da sua vigência do, enquanto os edifícios ou frações mantiverem um uso habitacional predominante.

As dispensas “regulamentares” previstas neste regime incidem, designadamente, sobre aspetos relacionados com áreas mínimas de habitação, altura do pé-direito ou instalação de ascensores. Mas vão muito para além disso. Do mesmo modo, prevê-se a dispensa de observância de determinados requisitos resultantes dos regimes jurídicos em vigor sobre acessibilidades, requisitos acústicos, eficiência energética e qualidade térmica, instalações de gás e infraestruturas de telecomunicações em edifícios. Tal não prejudica, no entanto, a manutenção da aplicação desses regimes na parte em que este regime jurídico especial e transitório de reabilitação urbana (RJETRU) não disponha em contrário. Com vista a conferir segurança aos investimentos que sejam realizados ao abrigo deste regime excecional, salvaguarda-se, expressamente, que as operações de reabilitação que venham a ser realizadas com dispensa dos requisitos nele previstos, não são afetadas pela cessação de vigência do regime excecional, desde que seja mantido um uso habitacional predominante. Para efeitos deste regime são abrangidas como operações de reabilitação, as obras de conservação, alteração, reconstrução e alterações de utilização.

Aplica-se, ainda, à construção ou à ampliação, neste caso se tais operações urbanísticas estiverem condicionadas por circunstâncias preexistentes que não possibilitam o cumprimento da legislação técnica aplicável e desde que não só ultrapassem os alinhamentos e a cércea superior das edificações confinantes mais elevadas como não agravem as condições de salubridade ou segurança de outras edificações. As intervenções em edifícios existentes não podem diminuir as condições de segurança e de salubridade da edificação nem a segurança estrutural e sísmica do edifício.Sem prejuízo de todas as dispensas de exigências normais nestas matérias efetivada por este regime, a alteração de parte de edifício ou de fração autónoma de uso habitacional para uso não habitacional, sem que se altere o uso predominante habitacional do edifício, pode efetuar-se mantendo-se o pé-direito preexistente.

São muitas as normas do Regulamento Geral das Edificações Urbanas[190], cuja aplicação fica dispensada ate 2021, para efeitos de reabilitação. Com efeito, isso ocorre com as normas sobre “comunicações verticais” (artigo 45.º), largura dos lanços e degraus das escadas e patamares (46.º), aberturas de iluminação e de ventilação das escadas e o espaço no seu eixo (47.º), iluminação e ventilação dos compartimentos, mas sem prejuízo da existência de, pelo menos, um vão em cada compartimento de habitação (artigo 71.º), ascensores nas habitações coletivas (50.º), número e natureza das escadas e dos meios de comunicação vertical (51.º), escadas, rampas e meios mecânicos de transporte vertical em edifícios não destinados a habitação (52.º). No campo da edificação em conjunto, há dispensas quanto à altura dos vários elementos da edificação (59.º), distância entre fachadas (60.º), recuo das fachadas das construções (61.º), distância entre fachadas posteriores e sobre logradouros (62.º, 63.º e 64.º).

No domínio das disposições interiores das edificações e espaços livres, dispensam-se exigências sobre a altura entre pisos (65.º), número e área dos compartimentos (66.º e 69.º), áreas brutas dos fogos (67.º), largura dos corredores (70.º), ventilação transversal do conjunto de cada habitação (artigos 72.º), disposição das janelas dos compartimentos (73.º), distâncias no caso construções salientes das paredes 75.º, revestimento de faixas nos logradouros e outros espaços livres, inclinações nos pavimentos dos pátios e faixas (76.º), caves para habitação e arrecadação (77.º, 78.º), utilização de sótãos, águas-furtadas e mansardas e seus acessos assim como das caves (79.º e 80.º). Há também dispensas sobre instalações sanitárias, retretes e urinóis (68.º, 84.º, 85.º, 86.º, 87.º e 88.º) e compartimento de evacuação de lixos (97.º). Há ainda a dispensa de aplicação do regime legal de acessibilidades[191]. Com efeito, as operações urbanísticas abrangidas por estas medidas estão dispensadas do cumprimento de normas técnicas sobre acessibilidades do regime que define as condições de acessibilidade a satisfazer no projeto e na construção de espaços públicos, equipamentos coletivos e edifícios públicos e habitacionais[192].

Quanto à dispensa de aplicação de requisitos acústicos, previstos no Regulamento dos Requisitos Acústicos dos Edifícios[193], ela ocorre exceto se tiverem por objeto partes de edifício ou frações autónomas destinados a usos não habitacionais. No domínio dos requisitos de eficiência energética e qualidade térmica[194], devem ser cumpridos os requisitos mínimos de eficiência energética e de qualidade térmica, mas estão excecionadas as situações em que se verifique a sua inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica[195]. A inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica dos requisitos mínimos de eficiência energética e de qualidade térmica tem de ser fundamentada [196].As exigências legais de instalação de sistemas solares térmicos para aquecimento de água sanitária e o recurso a formas alternativas e renováveis de energia são obrigatórias, a menos que se trate de situações de inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica[197]. A inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica da instalação de sistemas solares térmicos para aquecimento de água sanitária, assim como o recurso a formas alternativas e renováveis de energia, referidas no número anterior, deve também ser fundamentada[198]. Não é obrigatória a instalação de redes de gás, nem a apresentação do seu projeto, se não estiver prevista a sua utilização e desde que esteja prevista outra fonte energética.

Quanto a infraestruturas de telecomunicações, apenas é obrigatória a instalação de espaços para as tubagens da coluna montante do edifício, espaços de redes de tubagem necessárias para a eventual instalação posterior de diversos equipamentos, cabos e outros dispositivos; passagem aérea de topo e entrada de cabos subterrânea e sistemas de cablagem em pares de cobre, cabo coaxial, para distribuição de sinais sonoros e televisivos do tipo A e em fibra ótica. As tubagens devem garantir a ligação das redes e infraestruturas públicas de comunicações do exterior do edifício até ao interior do mesmo e, no caso das redes de tubagens e sistemas de cablagem, a uma das divisões secas de maior dimensão de cada fração.

6. Considerações gerais sobre legalidade e ilegalidade urbanística. Princípio da proteção do existente. Princípio da regularização do construído. Demolição como ultima ratio [arriba] 

O princípio da legalidade implica (como em geral, em toda a atividade administrativa) que a intervenção da Administração urbanística pressuponha uma norma que lhe atribua uma dada tarefa nos termos normativamente fixados e com os limites daí resultantes ou dos princípios gerais em geral consagrados na Constituição e no código do procedimento administrativo (CPA). São em geral princípios por que a Administração Pública se deve reger, numa ordem de primazia aplicativa e conformadora (ou pelo menos não criadora de incompatibilidade). Ele é desdobrável em princípio da primazia do direito internacional (nos termos do artigo 8.º da Constituição e do Direito dos Tratados, e necessariamente desde logo no âmbito do “ius cogens” de fonte geral ou europeia, primazia do direito unionista europeu e das decisões do poder jurisdicional da UE, primazia da Constituição e decisões do Poder jurisdicional constitucional, primazia das normas consignada em leis (de valor reforçado e em geral de concretização de direitos constitucionalizados e, depois, das leis ordinárias normais produzidas pela AR ou pelo Governo, e nas Regiões autónomas, pelos respetivos órgãos legislativos), e das normas regulamentares de quaisquer autoridades públicas (atendendo à sua hierarquia, resultante da CRP, das leis orgânicas dos governos, nacional e regionais, leis do poder local e estatutos institucionais). Tudo o que antes se refere em termos de direito positivo, mas sem prejuízo de normas consuetudinárias existentes em qualquer matéria, sejam de caracter geral impondo-se a todos os seus “destinatários”, sejam as existentes numa dada matéria, instituição ou setor, de caracter restrito.

Sobre este princípio da legalidade em geral e sobre as fontes de direito e sua hierarquia e aplicação da lei no tempo, tratamos em momento anterior. Vejamos as especificidades no campo do direito urbanístico.

Sobre o princípio da proteção do existente, começo por referir algumas considerações preliminares sobre o direito urbanístico atual e futuro do direito urbanístico, impondo-se não só uma revisão legislativa, uma codificação com os planos territoriais, regime da edificação e reabilitação urbana, para dar maior coerência, transparência e segurança jurídica à aplicação desta área do direito.Em geral sobre o, começo por referir que a legislação urbanística existente para a construção tem sido historicamente pensada apenas para edifícios novos, o que levou a que tivesse de começar a ser criada uma legislação urbanística específica para fomentar a reabilitação.

Quanto ao regime jurídico da reabilitação urbana, direi que, cada vez mais, esta, como direito urbanístico especial, enquanto conjunto de normas recorrendo ao direito do planeamento físico e ao direito da urbanização e edificação, perdida a necessidade de favorecer a criação de construções novas, os desafios edificatórios passarão para o património construtivo existente, sobretudo habitacional, e por isso ele irá assumindo a centralidade do direito urbanístico. Com efeito, como havíamos referido, os dados conhecidos mostram-nos (Censos 2011), que no início desta década existiam cerca de dois milhões de fogos a necessitar de recuperação, ou seja cerca de 34% do parque habitacional nacional, 1/3 das habitações. E, sobre a reabilitação do edificado existente em Portugal, dizem-nos que ela representa apenas cerca de 6,5% do total da atividade do setor da construção, ou seja, mais de 6 vezes menos do que a média europeia, que é de 37%.

Antes de abordar esta temática, designadamente no âmbito do regime jurídico da reabilitação urbana[199], diploma que enquadra em geral esta matéria no seu art.º 51.º[200], após fornecer uma definição na alínea h) do art.º 4.º e às normas excecionais e ditas temporais de aplicação do princípio a edificações em habitação ou aptas para tal (Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8.4, RJETRH[201]), começo por tecer considerações sobre o enquadramento do princípio da proteção do existente face ao atual regime geral de edificação, previsto, quer em geral no art.º 60.º (e extensível mesmo a situações pendentes ou concluídas com títulos caducados face ao 88.º do RJUE), quer no art.º51.º do RJRU e, no caso de habitações, especialmente na disciplina global do regime extraordinário e temporário da reabilitação urbana. Este veio, nuns casos, para facilitar operações que não atinjam essa manutenção, e noutros casos, para facilitar a reabilitação e permitir aos municípios uma flexibilidade decisória e mesmo um dinamismo proativo maior neste âmbito, reforçando, além disso, o princípio da demolição como última ratio, que a jurisprudência já vinha assinalando face aos diplomas de carácter geral.

Claro que importa aqui ter presente a existência de situações variadas: a)- muito generalizadamente, situações históricas sem atos autorizatórios, tendo em conta as datas dos diplomas que os impuseram: 1951 para, grosso modo, em geral, perímetros urbanos e eventual zona contígua envolvente; e 1991, para as áreas rurais, a menos que tenha havido após 1951 tenha havido regulamento municipal de extensão da aplicação do RGEU; b)- o da incompletude edificatória face à caducidade destes atos permissivos, quando já necessários; e c)- a ilegalidade derivada das conclusões construtivas após tal caducidade ou mesmo ilegalidades originárias que impendam sobre o construído, distinguindo por vezes as situações referentes a edifícios de habitação das de outros edifícios, face aos princípios constitucionais da proporcionalidade ou interdição de excesso, justiça, ponderações dos justos interesses relevantes públicos e privados e entrando numa leitura mínima do direito fundamental à habitação.

No direito do urbanismo hodierno, em si e no contexto da principiologia deste diploma assim como da Constituição Portuguesa, a orientação legislativa e também interpretativa da mesma no seu conjunto são comandadas por estes princípios e pelo direito à habitação.

Abordarei, pois, um tema que aparece com frequência como algo por vezes dramático e sempre de atualidade e interesse muito concreto e em que a atual legislação da reabilitação urbana vem acrescentar alguma luz, que também irradia para todo o direito do urbanismo, que não apenas em áreas delimitadas de RU. Pelo menos, quando está em causa o direito constitucional à habitação. Qual o entendimento a dar ao princípio da proteção do existente (e mesmo de objetivos edificatórios novos face ao previamente existente)? Terá de ser, face à sua ratio legis e à da legislação atual de reabilitação urbana e excecional de habitações, um entendimento amplo. E qual dar ao princípio da demolição de uma edificação contra-legem ou contra-planum como última ratio? Importa reportarmo-nos ao direito de proteção de edificações que existem. E, como disse, mesmo proteção do que se quer que exista em vez daquelas construções que já existem em situações em que a função de reabilitação está presente. Ou seja, independentemente de, supervenientemente, ocorrerem normas de interdição ou condicionamentos legais ou do planeamento posterior, incluindo o atual.Naquilo que podemos chamar uma vigência de certa “legalidade excecional” e não de exceção à legalidade, porquanto é apenas uma exceção à legalidade normal, assumida pelo legislador nuns casos como especialidade de vigência intemporal e noutros como alteração parcial abrogatória temporária.

Antes de vermos o que dizem os artigos 102.º, 102.º-A e 106.º do RJUE, importa analisar o art.º 88.º nas últimas versões deste RJUE, dada a última síntese reinterpretativa “regressiva”, sem prejuízo de soluções de reabilitação urbana em conjuntos urbanos com adição necessária de obras públicas de melhoramento. Só depois analisaremos os atuais normativos e apontarei uma proposta de alteração legislativa na matéria em geral sobre a regularização necessária destas situações, em atos declarativos, clarificadores, ou constitutivos, regeneradores, reguladores de construções, mesmo ilegais, se antigas, mantidas ao longo do tempo. No caso de habitações não demolidas até hoje, com normação geral regularizadora. Uma solução em termos semelhantes aos dos efeitos putativos dos atos urbanísticos nulos, pelo decurso do tempo, sem prejuízo de, a todo o tempo, as autoridades do município poderem impor obrigações relacionadas com a segurança de edifícios. Ou, sem mais, se existir a junção de termos de responsabilidade por técnico legalmente habilitado de que não há problemas com a segurança ou os que havia foram corrigidos com a sua orientação e supervisão. O que diz o artigo 51.º do RJRU? E o que dizem as normas temporárias (para já declarados 7 anos) do regime jurídico excecional de reabilitação de habitações?

Quanto ao RJRU, passando em resumo o tema, tal como aparece conformado na atual legislação do RJRU, vemos que o artigo 51.º, sobre a “proteção do existente”, distingue entre operações de reconstrução e alteração, por um lado, e operações de ampliação ou substituição, por outro. Favorecendo as primeiras, mas sem impedir as segundas.Com efeito, interdita em geral que os municípios impeçam “obras de reconstrução ou alteração de edifício”, em áreas de RU, com fundamento em normas legais ou regulamentares publicadas posteriormente à construção originária e aplicáveis à data da intervenção. Com a condição de essas operações não originarem ou agravarem a sua desconformidade com as normas em vigor, serem relevantes para a melhoria das condições de salubridade da edificação ou das condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação e não atentarem contra adequadas opções de construção sobre segurança estrutural e sísmica do edifício. E as próprias operações de ampliação ou de construções novas, mesmo demolindo, em substituição dos edifícios anteriormente existentes, desde que inseridas no âmbito de uma operação de reabilitação urbana, podem também não cumprir normas legais e regulamentares posteriores à sua construção, se essa ampliação ou construção ex novo implicar em relação à edificação existente uma melhoria das condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação, desde que se respeitem opções de construção à segurança estrutural e sísmica do edifício e a desconformidade criada ou agravada não traduza um ato desproporcionado face às exigências do direito do ambiente vigente. Em causa, obras de reconstrução alteração ou ampliação de um conjunto urbano ou de um edifício, permitindo portanto construções e utilização impedidas pelas regara geral. Em áreas delimitadas pelo município (art.º7.º) ou projeto provado pela Assembleia Municipal (art.º14.º) ou definida em PPRU, como de RU, ou seja, em áreas ou edifícios em que seja necessária a manutenção e mesmo arranjos estéticos (art.º 6.º), porque os espaços urbanos em causa padecem de insuficiências, degradação ou obsolescência quer dos edifícios quer das infraestruturas urbanas, equipamentos ou espaços urbanos e verdes de utilização coletiva que justifiquem uma intervenção integrada; podendo mesmo outras situações justificáveis tais como áreas e centros históricos, património cultural, imóvel classificado ou em vias de classificação e respetivas zonas de proteção, áreas urbanas degradadas ou zonas urbanas consolidadas (art.º12.º). Hoje, vigora, até 9 de abril de 2021, e por um período de sete anos[202], um regime excecional e temporário a aplicar à reabilitação de edifícios ou de frações, afetos ou que se destinem a ser afetos, total ou predominantemente, ao uso habitacional, desde que, ou construídos há pelo menos 30 anos, ou localizados em áreas de reabilitação urbana. Que é aplicável, portanto, a um setor sensível e especialmente protegido para a reabilitação urbana. Em causa, obras de conservação, alteração, reconstrução, alterações de utilização e, ainda, de “construção ou de ampliação”, se as circunstâncias preexistentes impossibilitarem o cumprimento da legislação técnica aplicável, desde que não ultrapassem os alinhamentos e a cércea superior das edificações confinantes e não agravem as condições de salubridade ou segurança de outras edificações. Tal incumprimentos das atuais regras do RGEU abrange nomeadamente o respeito pelas áreas mínimas de habitações, altura do pé-direito mínimo e ascensores. E as intervenções em edifícios existentes possam manter o existente, quanto às condições de segurança e de salubridade da edificação e quanto às de segurança estrutural e sísmica do edifício (salvaguarda estrutural), mas não têm que as aumentar, bastando que não as diminuam[203]. Dispensam-se também as regras sobre conforto térmico e acústico e sobre instalações de gás e de infraestruturas de telecomunicações.Portanto, a demolição é aqui mais do que a última ratio, uma última das últimas ratios para edifícios degradados, de todo não reabilitáveis, numa normação a pensar também a reocupação dos centros históricos dos nos nossos aglomerados urbanos, onde mais frequentemente estas questões se colocam. Esperemos que uma futura legislação venha regular a resistência sísmica mínima e a favorecer o financiamento de obras de reforço estrutural dos edifícios.

Quanto ao RJUE, a regra geral aplicável no direito do urbanismo é a de que tempus regit actum. Quer as edificações erigidas segundo as omissões normativas (inexistência na alturas de controlos prévios, antes da liberdade de construir sem necessidade de título administrativo): edifício legalmente existente apesar da inexistência de atos autorizatórios, expressos ou tácitos: em geral nos perímetros urbanos e zonas adjacentes, anteriores a 1951, RGEU e nas zonas rurais antes de 1991, ou, antes, se começou a existir regulamento municipal anterior de extensão do RGEU) ou as permissões legislativas do momento da construção (cumprimento na altura dos requisitos materiais e formais então exigidos, pois, caso contrário, estará em causa a necessidade de um procedimento de regularização legal, com cumprimento de atuais normas ou dispensa delas, em regime especial conforme caia na disciplina dos art.º 102.º, 102.º-A, 106.º ou do 88.º do RJUE), quer as utilizações das mesmas, não podem ser postas em causa por normas jurídicas posteriores. Bastando que, no caso de não exigência de atos de autorização, para se efetivar atualmente a manutenção, alteração ou a sua reconstrução e nos termos favorecidos face ao RJUE, se apresente prova da data da construção (código do procedimento administrativo, CPA), sem prejuízo da obrigação do município de ativamente colaborar em tal tarefa instrutória. Quanto à questão dos requisitos, não apenas substanciais, eu diria que, com o tempo e se os municípios e interessados em geral a começarem a invocar o princípio da materialidade subjacente devidamente elaborado face à sua “ratio juris” - noutros países bem mais ricos não desprezado -, ele levaria a uma revisão do tema no âmbito dos tribunais, que levaria à sua desvalorização relativa. Ou seja, em decisões onde já não tem nenhum sentido útil invocá-lo. Isto é, naquelas situações em que os objetivos de proteção de interesses públicos em causa, de facto, apesar da sua não aplicação, mesmo assim esses objetivos se mostram, em cada caso concreto, realmente acautelados. Especialmente em caso de habitações e se não estiver em causa a existência de habitação condigna, com condições de utilização em segurança, de salubridade e arranjo estético.

A garantia constitucional do direito à habitação não é por acaso que foi colocado no articulado e no centro da Constituição Urbanística. Ele pode não permitir garantir por um Estado sem meios financeiros disponíveis, a distribuição pública de habitações, habitações sociais para todos os que necessitem, mas pelo menos tem que garantir que, entre uma habitação desconforme com certas exigências legais, em menos boas condições, e tirar às pessoas a sua habitação, o Estado não pode eliminá-la, demoli-la. E, portanto, o poder de demolir cede pelo menos em relação a casas de habitação efetiva. E se é assim, também a tao destrutiva inércia de nem demolir nem regularizar, de machado angustiante pendente ao longo de décadas, é algo absurdo e inaceitável. O n.º2 do art.º 60.º do RJUE e o n.º1 do art.º 51 do RJRU desviam-se em parte e bem da estrita regra da aplicação das leis no tempo.

No RJUE, em ordem a favorecer a recuperação e funcionalidade do património construído, temos a chamada “uma extensão da garantia do existente, através de um reforço excecional do incumprimento, pois agora basta a mera melhoria da funcionalidade. E não abrange apenas a reconstrução e alteração mas ainda a ampliação do edifício existente. Em causa, por um lado, o caso de o proprietário querer avançar com obras de reconstrução ou alteração pode fugir ao respeito das normas as normas técnicas ou regulamentares em vigor posteriores com regulação diferente da legislação do tempo da construção, desde que, de duas, uma: ou tais “obras não originem ou agravem desconformidade” com as atuais normas; ou tais obras tenham “como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.Sem prejuízo de a lei poder exigir trabalhos complementares para melhorar as condições de segurança e salubridade da edificação. E, ainda, sempre que as obras melhorem as condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação, de modo que se conclua que a desconformidade criada ou a sua agravação justifica proporcionalmente o incumprimento das normas vigentes. E, sempre em geral, desde que sejam observadas as “opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício”. E em causa, também, por outro, mesmo a ampliação de um edifício contra as nomas atualmente vigentes, quando a cavalo de algo já existente. E, mais do que isso, numa autêntica extensão da garantia do existente, permite-se algo inexistente. Ou seja, permitem-se novas construções em incumprimento, que venham substituir as antigas.

Nas áreas de RJRU, nas áreas respetivas, vai-se ainda mais longe, ao acrescentar-se mesmo, no caso de obras que melhorem as condições de segurança e de salubridade, tal leva a desconsiderar a possibilidade de elas agravarem essa desconformidade, o que implica –por inexistência de razoes de distinção- uma reinterpretação deste regime, por interpretação extensiva e contextualizadora no ordenamento jurídico (igualdade de razão), mesmo que em termos mais moderados, no caso de edificações previstas no RJUE, ou seja, mesmo fora de áreas de RU. Se o regime geral da Reabilitação Urbana tinha vindo já flexibilizar e simplificar os procedimentos de criação de áreas de reabilitação urbana, criando um procedimento simplificado de controlo prévio de operações urbanísticas e regulando a reabilitação urbana de edifícios ou frações, ainda que localizados fora de áreas de reabilitação urbana, cuja construção tenha sido concluída há pelo menos 30 anos e em que se justifique uma intervenção de reabilitação destinada a conferir-lhes adequadas caraterísticas de desempenho e de segurança, a revisão do regime jurídico da reabilitação urbana pela Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto, aprovando medidas destinadas a agilizar e a dinamizar a reabilitação urbana[204]) e o Decreto-Lei n.º53/2014, de 8 de Abril, sobre medidas excecionais para habitações, reforçou ainda mais o conceito de “proteção do existente»[205]. De acordo com o regime específico de proteção do existente, é permitida a não observância de normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que a operação de reabilitação urbana não origine ou agrave a desconformidade com essas normas ou permita mesmo a melhoria generalizada do estado do edifício. Em todo o caso, a não observância de tais regras de construção deve ser identificada e fundamentada pelo técnico autor do projeto de reabilitação, mediante termo de responsabilidade, reforçando-se, em contrapartida, a responsabilidade do mesmo técnico, designadamente pelas suas declarações. A revisão operada pela referida Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto veio trazer a promoção da mobilidade das pessoas, na requalificação e revitalização das cidades e na dinamização das atividades económicas associadas ao setor da construção e afirmar a reabilitação urbana como fator de desenvolvimento das cidades e da economia: máxima promoção, adotando medidas complementares às previstas no Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de outubro, com a redação dada pela Lei n.º32/2012, de 14 de agosto. Nesse âmbito, temos um diploma que estabelece as “Exigências Técnicas Mínimas para a Reabilitação de Edifícios Antigos”. Um Regime excecional e temporário, visando, em complemento das medidas consagradas no RJRU (Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de outubro, com a redação dada pela Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto), dispensar as obras de reabilitação urbana da sujeição a determinadas normas técnicas aplicáveis à construção, quando as mesmas, por terem sido orientadas para a construção nova e não para a reabilitação de edifícios existentes, possam constituir um entrave à dinamização da reabilitação urbana. Mas estas operações ora a efetuar segundo este regime excecionalíssimo só não serão questionadas posteriormente face à cessação de vigência deste regime excecional, desde que o uso habitacional se mantenha. A reabilitação urbana é aqui assumida como uma realidade economicamente viável em todas as áreas consolidadas, garantindo-se a sua execução para todas as populações e para a habitação já existente. Em causa, a reabilitação através de operações urbanísticas de conservação, alteração, reconstrução e ampliação, enquanto soluções mais adequadas à atual realidade do país.

Na esteira dos diversos procedimentos legislativos atualmente em curso, dos quais se destacam a Lei de Bases da Política de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo e o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, adota-se uma nova visão, optando-se por uma reabilitação evolutiva que permita a melhoria das condições de habitabilidade, em equilíbrio com o edificado existente e a capacidade económica do proprietário. Adotam-se medidas excecionais e temporárias de simplificação administrativa, que reforçam o objetivo de dinamização, de forma efetiva, dos processos administrativos de reabilitação urbana. Dispensa-se temporariamente o cumprimento de normas previstas em regimes especiais relativos à construção, quer do RGEU[206], quer de RJUE e RJRU normal. Desde que, em qualquer caso, as operações urbanísticas não originem desconformidades, nem agravem as existentes, ou contribuam para a melhoria das condições de segurança e salubridade do edifício ou fração. Dispensam-se disposições técnicas cujo cumprimento importe custos incomportáveis e que não se traduzem numa verdadeira garantia da habitabilidade do edificado reabilitado. Designadamente, sobre aspetos relacionados com áreas mínimas de habitação, altura do pé-direito ou instalação de ascensores. Prevêem-se a dispensa de certos requisitos resultantes dos regimes jurídicos em vigor sobre acessibilidades, requisitos acústicos, eficiência energética e qualidade térmica, instalações de gás e infraestruturas de telecomunicações em edifícios. E que dizer do RJUE e de edificações com atos autorizatórios caducados ou mesmo ilegais? Esta matéria do enquadramento das edificações ilegais, fora da lógica das áreas de RU, ou seja, no RJUE tem um tratamento que parte, desde logo, dos artigos 60.º e 88.º do RJUE, que, numa interpretação contextual, interlegislativa e mesmo extensiva, porque situável na linha da nova Lei de Bases dos Solos e do princípio da demolição como “ultima ratio”, deve considerar-se pertinente, pese embora à sua nova e pouco clara redação, dada pelo já vigente Decreto-Lei 136/2014, de 9 de setembro.

Assim, começo por comentar o anterior artigo 60.º do RJUE e a sua evolução desde a publicação do DL 555/99, de 16.12. Este artigo corresponde, hoje, à versão original de 1999, com meras adaptações, em 2007 e 2014, à figura da comunicação prévia, designadamente com o acrescento, em 2014, referindo apenas que o disposto no número 2 se aplica em sede de fiscalização sucessiva de obras sujeitas a comunicação prévia”. Assim, para efeito de se atender quer à doutrina quer a jurisprudência decorrentes de versões anteriores, importa considerar somente a atual vigente redação.

Dispõe o artigo 60.º (Edificações existentes) que:

 “1-As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes. 2- A licença ou admissão de comunicação prévia de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.3-O disposto no número anterior aplica-se em sede de fiscalização sucessiva de obras sujeitas a comunicação prévia. 4-Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a lei pode impor condições específicas para o exercício de certas atividades em edificações já afetas a tais atividades ao abrigo do direito anterior, bem como condicionar a execução das obras referidas no n.º 2 à realização dos trabalhos acessórios que se mostrem necessários para a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação.”

Portanto, ele reporta-se à situação das edificações existentes, sem mácula de ilegalidade, tenham ou não título conforme à data de construção, dizendo naturalmente que as edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes.

E mais importante que tudo: que posteriores obras de reconstrução ou de alteração das edificações não podem ser recusadas com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação. Isto sem prejuízo de, por lei, poder condicionar-se a execução dessas obras de reconstrução ou alteração à realização dos trabalhos acessórios necessários para a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação.O reformulado, em 2007 e 2014, artigo 88.º refere-se a obras inacabadas. Vejamos a evolução sofrida até hoje e o seu significado real.

Para além das meras adaptações ao instituto da comunicação prévia, as alterações substanciais significativas à redação de 1999, processam-se em 2007, sempre no sentido de uma maior permissividade da disciplina da licença especial, quer com a eliminação, no n.º1 inicial, da exigência da existência legitimadora apenas de “motivo de falência ou insolvência do seu titular, (e da especificação da legitimidade ativa do titular do requerimento da licença especial: “pode qualquer terceiro, que tenha adquirido, em relação ao prédio em questão, a legitimidade prevista no n.º 1 do artigo 9.º”), quer com a eliminação no n.º 2 da referência (desnecessária) à não exigência da existência de qualquer motivo específico para justificar o licenciamento especial (“Independentemente dos motivos que tenham determinado a caducidade da licença ou da autorização, a licença referida no n.º 1 pode também ser concedida)”. Assim, importa apenas constatar e interpretar as alterações de 2014, que teriam de vir no sentido crescentemente permissivo apontado pela nova LBGPSOTU de uma solução, diferente da demolição, para as obras inacabadas (e por igualdade de razão, por si e pela mesma razão do RJRU e, mais, da nova legislação sobre regularização excecional e temporária do Decreto-Lei n.º53/2014, de 8 de abril, de outras situações que mexam com o direito de habitação). Ora, quanto ao artigo 88.º, o Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de Setembro, pretendeu proceder a uma alteração meramente simplificadora, sintetizadora, do regime substantivo e eliminadoras de disposições procedimentais, nada alterando ao sentido substantivo e a análises que a anterior redação havia já permitido. O artigo 88.º reza, no n.º1, que quando as obras já tenham atingido um estado avançado de execução mas a licença ou comunicação prévia haja caducado, pode ser requerida a concessão de licença especial para a sua conclusão (igual ao n.º1 anterior). E o artigo, logo (eliminando n.º2, de natureza meramente procedimental e não substantiva) acrescenta a parte final, de natureza substantiva, do n.º3 anterior: sem desde que não se mostre aconselhável a demolição da obra, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas. Depois, elimina ainda o n.º4 da redação de 2007, meramente procedimental ou natureza orgânica, esta sendo matéria que já resulta quer do RJUE quer da legislação das Autarquias (assim, naturalmente, revogando os nº2, 3 que já vinham da versão original e 4 na versão de 2007). Portanto, fora o esforço de síntese (que pode confundir, sem a cuidada comparação com a versão anterior, mais desenvolvida), de facto nada altera ao seu sentido e às leituras interpretativas que permitia, sendo certo que face ao objetivo declarada da atual lei dos solos, as interpretações mais permissivas da regularização se imporiam, mesmo que se tivesse que seguir uma interpretação extensiva que corrigisse a redação com mera intenção sintetizadoramente mal elaborada do legislador recente.

Este artigo refere que as obras que já tenham atingido um estado avançado de execução, por a licença ou comunicação prévia ter caducado, pode ser regularizadas através de uma licença especial para a sua conclusão, desde que não se mostre aconselhável a demolição da obra, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas. Ou seja, só se existirem razões especiais fundamentadas que justifiquem a sua demolição é que não é permitido recorrer ao exercício de tal poder discricionário. Em causa, está também a magna questão da demolição como solução absolutamente excecional, mesmo em situações de construções ilegais e, portanto, da “regularização” de operações urbanísticas, especialmente quando implicam o direito fundamental à habitação, em que a nova Lei de Bases Gerais da Política de Solos, do Ordenamento do Território e de Urbanismo exige chamar à colação não apenas os artigos 102.º, 102.º-A e 106.º do RJUE, como também um “procedimento excecional para a regularização de operações urbanísticas ilegais, no sentido geral de obras em realização ou realizadas sem o devido controlo prévio ou com o mesmo já caducado, quando exigido, e ainda para a “finalização de operações urbanísticas inacabadas ou abandonadas”. Matéria a ter-se por enquadrada já no art.º 88.º do RJUE e outros, embora aqui, expressamente, se trate de obras inacabadas por caducidade de existentes licenciamentos ou de admissões, expressas ou tácitas, de comunicações prévias. Mas, importa aplicar os seus princípios e soluções, também, por maioria de razão, de obras prosseguidas ou acabadas depois da caducidade. E que dizer mesmo de obras com génese, substantiva ou procedimental, ilegal. Na redação anterior a 2014 do artigo 88.º (que –como se referiu- o legislador agora entendeu mal redigida, mas ao tentar concentrar todo o seu texto, o descaracterizou), dizia-se algo, que numa interpretação contextual entre os seus quatros números, permitia refletir sobre a possibilidade de isso acontecer com base neste artigo, através de uma licença especial, portanto menos exigente do que as soluções de regularização normal do artigos 102.º, 102.º-A e 106.º. Ou seja, independentemente deles. Como se dizia no seu n.º 2, a concessão da licença especial e a apresentação da comunicação prévia aí referidas seguiam o procedimento normal mas com aplicação do regime da proteção do existente do artigo 60.º e o seu n.º 3 referia que podiam ser concedidas esse tipo especial de licenças ou admitidas as comunicações previstas no n.º1 “ou apresentadas comunicações prévias quando a câmara municipal reconheça o interesse na conclusão da obra e não se mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas”. O que permite a tese de uma interpretação da possibilidade de licença especial menos exigente não só para obras de licença já caducada e por extensão que entendo ainda aplicável de obras já terminadas, a partir de certa fase com ela caducada, como também para obras ilegais desde a origem.

Importa manter esta interpretação. Pois, se assim não for, enquanto o tema não for devidamente revisto, teremos de aplicar o regime normal, que referirei. Não deixo, no entanto, de referir a política habitacional e urbanismo, que no futuro deve assentar essencialmente na reabilitação das edificações e das áreas urbanas em geral. Como se referirá na parte em que se desenvolve o RJUE, quanto à política de habitação, nesta matéria haveria que rever a brutalidade das tributações sobre a habitação, mas também partir da garantia do direito universalmente aceite a uma habitação digna, não só prevendo apoios ao arrendamento para as classes desfavorecidas, como, desde logo, reformulando todas as normas urbanísticas que preveem imposições de demolições de construções em vez de apoios à regularização e reabilitação, mesmo que apoiando os aglomerados familiares débeis. Neste âmbito, há grandes questões sociais que se prendem com a clarificação jurídica de mais de metade do parque habitacional nacional. Haveria que defender o saneamento pela via legislativa de todas as situações sem título de controlo prévio criadas há mais de 10 anos (numa linha de orientação semelhantes à dos efeitos putativos de atos administrativos nulos), com obrigação de os municípios emitirem títulos declarativos do facto, amenos que notifiquem em certo prazo razoável, o proprietário para efetivar correções que permitam superar riscos de segurança do edifício. Impondo-se certificar, legalizar ou reabilitar todas situações nas zonas urbanas e rurais anteriores respetivamente a 1951 ou 1991 e estabelecer um prazo curto de levantamento das que apresentem insegurança e devam sofrer alterações, em geral interditando qualquer princípio de mera demolição em situações de edificações para habitação.

Voltando à necessária normação de legalização especial também para situações de ilegalidade edificatória de habitações, essa regularização impõe-se sobretudo na situação em que o país está e nas situações difíceis dos municípios e das família arcarem com despesas no âmbito do regime de reabilitação, e embora essa possível desejável não deva prejudicar a aplicação de sanções e de medidas de tutela da legalidade urbanística (diferentes da demolição), v.g. embargo ou imposição de alterações, ou mesmo, fora das situações previstas designadamente no n.º 3 do referido artigo na versão anterior, o cumprimento de planos intermunicipais e municipais e outras normas legais e regulamentares vigentes “à data em que tenham lugar”. Devendo poder sempre a lei dispensar o cumprimento normal de requisitos de legalidade relativos a construções, cuja aplicação se tenha “tornado impossível ou que não seja razoável exigir”, desde que fique pelo menos assegurado o cumprimento dos “requisitos atinentes à saúde pública e à segurança de pessoas e bens” (requisito de “habitabilidade” em sentido amplo). No fundo, tudo deveria ser tendencialmente regularizável, em solos urbanos ou rurais, mesmo que, com imposição de alterações por razões de salubridade e segurança (ou seja, por falta de condições mínimas de habitabilidade). Embora possam ocorrer dificuldades acrescidas em zonas de comprovado risco de instabilidade geotécnica ou incontornável perturbação da lógica ínsita a áreas protegidas. Regularizável, quer estejam em causa desconformidades com normas procedimentais de controlo prévio quer normas que, na altura da edificação, já inviabilizavam a construção ou que passaram a inviabilizá-la no momento da regularização. E o critério auxiliar da regularização do edificado pode ser algo mais captável, face ao estatuído sobre o seu critério de “utilização e conservação” (art.º 60.º): a existência ou não de condições de segurança, salubridade e estéticas, necessárias ao fim a que se destinam (n.º1), é o critério direto da aceitabilidade da utilização das edificações e, portanto, indiretamente a orientação para a sua subsistência, e, por isso, na linha do macro-princípio essencial quanto ao edificado de que os proprietários devam “manter as edificações existentes em boas condições de utilização, realizando as obras de conservação ou de outra natureza que, nos termos legalmente definidos, se revelem indispensáveis a essa finalidade. Mas vejamos o atual regime normal de regularização no RJUE, artigo 102.º e seguintes. Em geral, face à realização dessas operações urbanísticas ilegais (n.º 1 do artigo 102.º), se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares em vigor, a câmara municipal deve mandar proceder à legalização num dado prazo (Artigo 102.º-A). O artigo 106.º permite que o presidente da câmara municipal também ordene, quando for caso disso, a demolição total ou parcial da obra, mas ela deve ser evitada, se for suscetível de ser legalizada (licenciada ou objeto de comunicação prévia) ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração. No entanto, o direito do urbanismo, independentemente das situações de ilegalidade, em que a mesma deve ser reposta, atribui à câmara municipal o poder discricionário para impor a execução de obras de conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou salubridade ou à melhoria do arranjo estético da obra, sem prejuízo de poder sempre determinar a demolição, total ou parcial, das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e segurança das pessoas. E, independentemente de redações normativas de cada momento, face a uma lógica de razoabilidade condizente com o princípio da demolição como ultima ratio, a câmara municipal não pode deixar de ter um poder discricionário de dispensar o cumprimento de normas técnicas relativas à construção se a exigência do seu cumprimento já for impossível ou não for razoavelmente de exigir, pelo menos desde que se verifique que tinham sido cumpridas as condições técnicas vigentes à data da realização da operação urbanística em questão. Aliás, a câmara municipal, desde que as obras em causa não impliquem a realização de cálculos de estabilidade, deve poder mesmo suprir a inércia dos interessados, procedendo oficiosamente à legalização. Fora destas situações, temos hoje (como já referimos, aliás também assente na jurisprudência), ainda em defesa do princípio da demolição como último recurso, normas sobre a RU. Para breves incursões neste tema, convocarei o art.º 51 do RJRU e, também, a normação temporalmente limitada, sobre as medidas excecionais, entretanto também publicadas para as edificações habitacionais.

Já face ao atual RJUE, à partida sem possibilidade jurídica de contestação (por interpretação extensiva), devia ter-se como resolvida a questão prévia de saber se a preservação do existente contra-plano, a regularizar ou demolir, face ao art.º 106.º, e tendo presente os termos constantes do licenciamento especial tal como estava previsto no art.º88.º do mesmo RJUE, expressamente preocupado em responder a situações de obras inacabadas, também se aplica àquelas entretanto ou em geral já acabadas. A responder positivamente. Em causa podem estar obras inacabadas, sem possibilidade de serem terminadas face à caducidade da licença ou da admissão de comunicação prévia, mesmo que com construções pós-caducidade e mesmo que contra-plano (alterações desconformes com normas atualmente em vigor). Ou mesmo obras efetivadas sem qualquer controlo prévio, partindo erradamente do pressuposto de isenção legal para tal.Serão ilegalizáveis apenas as situadas dentro de áreas ambientalmente protegidas, constantes de normas com aplicabilidade plurisubjetiva (PEOT, PMOT; em geral, planeamento ambiental para áreas naturais, albufeiras de águas públicas, estuários, orla marítima, águas, restrições e servidões administrativas e normas ambientais integrantes de planos locais de aplicabilidade será a resposta acerca de obras já acabadas, efetivadas sem controlo prévio na altura legalmente exigido, e já antes ou atualmente em desconformidade com normação atualmente em vigor.Pois, se se pretende preservar as quase acabadas (em estado avançado de construção), por igual ou mesmo maioria de razão, ele deve ter-se como aplicável, no mínimo, se outro mais favorável ainda não existir, o regime aplicável às já acabadas, em situação ilegal, quer tenham partido de situações com título designadamente de admissão de comunicação prévia já caducado (n.os 1 e 2), quer não tenha havido qualquer título de controlo prévio legal (n.º3). Podemos, pois, com propriedade, face à normação atual, falar em preservação do existente não só face ao artigo 60.º referente a construções feitas antes da existência de legislação de controlo prévio (RGEU de 1951, para áreas urbanas, e legislação de 1991, para áreas rurais, se não existiam anteriormente regulamentos municipais exigindo licenciamento), em que não há qualquer anomalia da construção original, efetivada à base da legislação então vigente, como para além do disposto nele, com controlo administrativo ou sem ele, com garantia de não afetação dessa construção existente, nem (em princípio) de obras futuras nela a efetivar (preservação relativa a partir do existente, de possibilidades edificatórias, segundo a legislação original), apesar de desconformidade com normação superveniente, designadamente planificadora. E quer a construção esteja ainda totalmente erigida (em caso de pretendidas alterações ou mesmo reconstrução), quer já em ruínas (ou melhor, em situações de existência de anterior construção não ilegal: para as situações em que se pretenda a reconstrução); e também (aqui, já apenas um princípio do primado da preservação do construído), embora com disciplinas reguladoras distintas daquela e mesmo entre si, àquelas em que, face a construções ilegais ou que entretanto se tornaram ilegais, o legislador cria soluções próprias de regularização, seja o artigo 106.º, “secundum legem geral”, sejam as distintas normas do artigo 88.º do RJUE (contra legem geral, e cujo n.º 2 remete para o artigo 60.º), assim como os artigos 84.º e 85.º, ambos em casos inacabados de urbanização e o 84.º ainda também em situações de edificação (obras inacabadas, passíveis de serem terminadas pela Câmara Municipal ou por terceiros). Com efeito, o artigo 106.º, em si e juntamente com os artigos 84.º, 85.º, 88.1, o regime das área urbana de génese ilegal (AUGI), o artigo 59.º, 60.º e 61.º da LBPSOTU, o artigo 65.º da Constituição, tal com a mais recente jurisprudência do STA e dos tribunais centrais administrativos norte e sul (TCAN-S), consagram claramente o princípio da demolição como última ratio. Ou seja, só se, de todo em todo, não houver solução: ou porque o proprietário não está disposto a regularizar a situação, com pedido de licenciamento especial ou alterações propostas pela Câmara Municipal, ou porque, mesmo que esteja ou passe a estar o construído não tenha por onde se pegue, por razoes insupríveis de segurança da habitação ou de incapacidade de lhe introduzir modificações que resolvam problemas de insalubridade. Ou seja, estando o proprietário ou passando a estar interessado na sua “salvação” no termos do ordenamento jurídico, no plano material, a Câmara Municipal demonstre que não é possível aproveitar a obra ilegal, acabada ou inacabada, ou mesmo com título construtivo válido mas caducado (inacabada mas em estado avançado de conclusão, ou, por maioria de razão, se já acabada, mesmo que fosse recente, mas muito mais se pelo tempo decorrido se tiver sedimentado no património do respetivo proprietário. E desde logo com elementos de oficialidade, registos para efeitos fiscais ou prediais, numa situação de isotonia exigindo tratamento igual à de uma situação de construção sem licença, por esta ser nula e portanto de nenhum efeito, mas ter decorrido tempo largo (10 anos, na tese de Marcelo Caetano, em seu Manual de Direito Administrativo, tudo hoje com cobertura expressa ou por analogia, dado não se verem argumentos que possam justificar tratamento distinto, com base mesmo em lei escrita: o artigo 162.º do CPA (efeitos putativos de ato nulo; o ato é ilegal mas a Administração deve fazer de conta que é legal e tratar como se o fosse, em nome de princípios basilares do direito, como o da segurança jurídica e o da boa fé, da proporcionalidade, etc.). E, casos há em que este princípio do aproveitamento do existente total ou do existente parcial, quando seja o facto, pode mesmo ser, se não diretamente baseado, pelo menos apoiado, em razões relacionadas com a existência anterior a legislação impositiva de controlo prévio (zonas urbanas e envolventes, 1951; zonas rurais, inexistindo regulamento municipal de extensão do RGEU, 1991); neste caso, factos passíveis de constatação por inspeção local e análise física ao solo e subsolo de terrenos com vestígios de ruínas referentes a casario de família ou de apoio agrícola, até documentos de acesso oficial, e mesmo um amplo conhecimento de cidadãos da zona, ainda vivos.

Portanto, de facto, temos hoje vigente este princípio da demolição apenas quando nada em termos regularizadores o proprietário queira fazer ou, mesmo que o queira, nada seja possível fazer para dar ao edificado condições de legalização. O artigo 106.º do RJUE pressupõe um licenciamento de regularização edificatória normal, em situações que caibam na normação vigente no momento em que se pretende regularizar a ilegalidade, mas não pode deixar de se invocar extensivamente o artigo 88, n.º 3, para o licenciamento especial aí previsto (situações quase acabadas, em que seria desperdício demolir, e por maioria de razão, situações de construção já acabadas, em que o desperdício seria maior). Concluindo este ponto, face ao ordenamento jurídico português, são absolutamente residuais os casos em que, por incapacidade total de dotar o imóvel de condições de salubridade e segurança, a sua salvação (mesmo que com imposição eventual de condições para o efeito), se revele, em apreciação casuística, completamente e na totalidade impossível. Mesmo que um proprietário não tenha apresentado em dado momento, pretendido pelo município, um pedido de licenciamento com projeto de regularização-legalização, pode sempre fazê-lo e o pedido de licenciamento deve ser deferido, mesmo que possa haver norma de PDM aplicável (então face ao artigo 88.º, seja obra acabada, seja obra inacabada, em ordem a evitar uma demolição, cabendo ao município atentar nos dispositivos sobre instrução do procedimento do Código do Procedimento Administrativo, e ter presente que também é tarefa sua tentar por sua iniciativa enquadrar situações construtivas anómalas, sob pena de um eventual assumir de responsabilidades e de obrigação de indemnizar por uma demolição que poderia ser evitada, por lhe caber em primeira linha aplicar devidamente o direito aos factos, que portanto também lhe cabe diligenciar apurar (Decreto-Lei n.ºn.º67/2007, de 31 de Dezembro, em concretização do artigo 22.º da Constituição). Será algo inadmissível e responsabilizante o facto de se decidir mandar demolir e executar tal ordem sem diligenciar a efetivação do preceituado no artigo 106, n.º1 e 2, ou sem ter presente o artigo 60.º, caso seja aplicável, ou desprezando a possibilidade de licenciamento especial do artigo 88.º, a justificar adequadamente, quer nas situações de poder vinculado, quer nas de “poder discricionário”. Face às normas citadas, pode referir-se que o art.º 65.º da Constituição tem também de ser chamado à colação em matéria de regularização de edificações ocupadas ou aptas para habitação, pois nele o urbanismo está intimamente, teleologicamente, imbricado no direito fundamental à habitação, com a natureza dos “direitos económicos, sociais e culturais”, que integra e consagra. Pelo que, independentemente da sua possibilidade concreta de maior ou menor concretização pelo legislador, pelo menos há que considerar as situações urbanísticas referentes a edificações (e, nesta linha protetiva de loteamentos e edificações ilegais, com a regularização a todo o custo, temos as leis das AUGI) ou edifícios isolados aptos a habitação, e por maioria de razão se já habitados, especialmente se não for uma habitação secundária ou, em geral, os proprietários não tiverem outra habitação para viverem e, em princípio, se a regularização não ofender regras ambientais ordenamentais diretamente aplicáveis aos cidadãos em função da localização (planos intermunicipais e municipais PIMOT e PMOT), em que só casuisticamente poderá haver alguma justificação excecionatória face à, cumulativamente, dimensão e estilo da construção e meios económicos do proprietário.

Explicitando algo mais sobre o regime do artigo 88.º do RJUE, ele refere-se expressamente a obras muito adiantadas embora ainda não acabadas, ou seja quase acabadas, inacabadas portanto mas que estão tão adiantadas que é como se já estivessem acabadas. Tendo presente a boa interpretação, aliás acolhida no direito comparado, é obra em “estado avançado” de construção mas ainda inacabada, v.g., aquela a que falte colocar na totalidade ou em parte o telhado, rebocar paredes em tijolo, não pintada exteriormente, com incompletudes várias visíveis a um simples olhar. Embora, face à ratio legis, seja tanto mais aplicável esta norma do artigo 88.º quanto mais acabada estiver a obra, porque obviamente maior seria o desaproveitamento da construção quanto mais se tivesse de destruir, para voltar depois a construir. Refere-se, pois, as situações em que os seus proprietários, face a à aplicação de novas normas (por exemplo, normas de um PDM, etc.), posteriores à caducidade do título construtivo, não conseguiriam vir a ter uma licença normal segundo o artigo 106.º, para serem terminadas como estava previsto anteriormente, face à necessidade normal de novo procedimento de licenciamento segundo as novas regras. Estando sem possibilidade disso, a construção já quase acabada (ou acabada, por maioria de razão) teria de seguir a nova legislação, e portanto teria de ser demolida e reconstruída em termos diferentes com nova licença como se nada tivesse acontecido antes. Se chegou a haver antes um título licenciador ou admissão de comunicação prévia, aplicam-se o n.º1 e 2 e as regras do artigo 60.º, que deve ser lido como um poder vinculado: o município é obrigado a legalizar o resto da construção com uma licença especial não obrigando a aplicar as novas normas, embora também não possa aproveitar-se para agravar o desrespeito delas (fazer como estava no título caducado).Se, como é entendimento da doutrina, em qualquer outra situação, ou seja, se não houve nunca tal título (isto é, se estamos face a uma construção isolada de génese ilegal; se fossem várias, uma área delas, aplicar-se-ia também normação semelhante, a AUGI, que aliás pode servir de orientação analógica quanto ao construído passível de ser salvo), que na totalidade ou em parte, não está conforme às novas regras, temos o seu n.º3: “Podem ser concedidas as licenças (…) quando a câmara municipal reconheça o interesse na conclusão da obra e não se mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas”. Ou seja, a Câmara Municipal mesmo em construções ilegais que vão contra normas atuais e portanto não suscetíveis de legalizar nos termos do artigo 106.º (mesmo que fossem concluídas ontem e não acabadas ou estivessem inacabadas) pode permitir acabar ou manter o já construído, desde que declare e fundamente que se reconhece “o interesse em não a demolir”, não existindo razões urbanísticas, económicas, etc. para as demolir. Ora, se este poder discricionário existe qual o interesse da Câmara em as demolir – em certas aldeias não seria demolir metade do edificado? Ou então ofender o princípio constitucional de tratamento igual de todos os cidadãos, mandando demolir umas e não outras? Razões urbanísticas podem existir para se defender tal interesse.

Voltando, ainda, à Constituição, havendo ocupação habitacional, não é verdade que o artigo 65.º da Constituição (“Constituição do Urbanismo”), intitulado “Habitação e Urbanismo”, consagra o direito à habitação como um direito económico, social e cultural. Artigo constitucional fundador portanto de um direito fundamental do cidadão, que – embora não obrigue a dar casa gratuita num país que não é rico de meios públicos para o efeito –, pelo menos impede em princípio a sua demolição, quando seja uma obra (para ou) já ocupada para habitação de uma família, e ainda mais se não tem outra para o efeito. Portanto, independentemente da densidade, maior ou menor, com que o legislador ordinário o tenha ou venha a concretizar, pelo menos, integra e exige a ponderação regularizadora pelo município, aberta-permitida pelo legislador, para levar – neste caso de habitação, impor mesmo o reconhecimento do “interesse”, referido no normativo em apreço (n.º3 do art.º88.º RGUE), na manutenção e mesmo na conclusão (situação expressada, por que seria aquela em se o que ainda não está concluído deve ser defendido, muito mais o já concluído, sem necessidade de o expressar e a resultar portanto da incontornável metodologia científica de interpretação jurídica). Basta fundar a concessão da licença numa das razões, mas naturalmente que razões técnicas e ambientais (ambiente rural ou urbano) podem existir também, v.g., se não se vislumbrar a vantagem de transformar um pequeno terreno, sem unidade mínima legal de cultura, em terreno agrícola, quando não serve a mais do que a construção e horta de subsistência familiar: inútil para a atividade agrícola a não ser de apoio à casa, ficaria abandonado, numa zona de casario, irracionalmente, sem se ver qual o interesse público a criar à custa do desinteresse privado!? Tecnicamente e economicamente, poderíamos estar face a uma demolição que só poderia ser utilmente seguida de uma reconstrução sensivelmente idêntica, ofendendo o princípio da proporcionalidade se tudo fosse deitado abaixo e não só algo disforme, em grande desproporção face à relação custo económico e também como se referiu custo de agressão ao direito fundamental à habitação, valor superior a qualquer norma regulamentar de duvidosa legalidade, porque valor constitucional em comparação com o benefício municipal concreto, que em geral não se enxergaria. O macro-princípio do direito urbanístico, mesmo colocando em causa a normação de planeamento geral em vigor, hoje claramente previsto no ordenamento jurídico vigente, é o da preservação do edificado ilegal, mesmo que tenha de haver “dispensa” do cumprimento de “requisitos de legalidade relativos à construção, cuja aplicação se tenha tornado impossível ou que não seja razoável exigir”, desde que se assegure o mínimo, que é o cumprimento dos “requisitos atinentes à saúde pública e à segurança de pessoas e bens” (art.º 59.º, n.º3, LBPSOTU). A demolição é, pois, a ultima ratio, reservada apenas para os casos em que, por sua iniciativa ou, na inércia do proprietário, por iniciativa a efetivar pelo Câmara Municipal, os proprietários não tenham querido diligenciar a sua regularização, no todo ou em parte. E, isto, aliás, se o município não entender haver interesses públicos que permitam mesmo impor-lhe a “salvação” do edificado ou do já edificado, designadamente face às razões relacionadas com os condicionalismos do art.º 88.º e outros, que justifiquem não a demolição mas um procedimento expropriativo para-regularizador (art.º 34, 35.º LBPSOTU, etc.).

Portanto, na mesma linha de levar a alterações favoráveis à melhorias das habitações, qualidade de vida e adequado ambiente urbano, o direito urbanístico tem vindo a evoluir no sentido, não de regularizações deficientes ou de demolição por princípio de obras inacabadas ou irregulares, mas de regularização com eventual imposição de alterações necessárias.Ou seja, para além de naturais objetivos ligados à segurança das edificações, está também muitas vezes presentes a defesa do ambiente. Desde logo, em situações de obras incompletas com licença caducada e de irregularidade loteadora-urbanizadora ou construtiva, com abertura por princípio a posterior legalização normal (quando ainda possível dentro de parâmetros vigentes) ou licença especial em situações de génese ilegal aglomerados (regime de AUGI) ou casos isolados (regime do artigo 88.º do RJUE e jurisprudência mais recente).

Os artigos 60.º, 106.º e 88.º do RJUE vão no sentido de uma direito urbanístico que afasta como princípio a solução de demolição para qualquer obra de edificação, quer por razoes ligadas ao direito à habitação, quer de natureza económica. A demolição é hoje entendida como a “ultima ratio”, ou seja, a solução pior e por isso só aceitável se nenhuma outra for possível dentro de vários quadros de resolução normativa que vai colocando à análise dos particulares e do município. Não estamos já face a um poder discricionário do município. E sim a um poder supletivo e sujeito ao contraditório e prova da impossibilidade de soluções regularizadoras. Como refere o sumário do acórdão do TCAS (Proc.01582/06, Secção do Contencioso Administrativo, 2º Juízo, de 5-3-2009, sendo Relatora a Desembargadora Teresa de Sousa):

“I-Do preceituado nos art.s 106.º, n.º 2 e 115.º, nº 1 do Decreto-Lei n.º555/99, de 16/12, conclui-se que vigoram em matéria de demolição de construções ilegais a regra de que a demolição só deve ser ordenada se não for possível a legalização, com ou sem a realização de trabalhos de correção ou de alteração. II-Tal regra é um afloramento do princípio constitucional da proporcionalidade (art.º 18.º, n.º2 da CRP) que impõe que não sejam infligidos sacrifícios aos cidadãos quando não existam razões de interesse público que os possam justificar. III - Assim, se as obras, apesar de ilegalmente efetuadas, podem vir a satisfazer os requisitos legais e regulamentares de urbanização, não devem, sem mais, ser demolidas.IV - E, tal apreciação da possibilidade de satisfação dos requisitos de licenciamento deve anteceder a ordem de demolição, prevista no n.º 1 do artigo 106.º do Decreto-Lei. N.º 555/99.

Com efeito, mesmo só à base deste preceito de regularização normal e outros de legalização especial, quando este não puder resolver normalmente a questão, “A demolição pode ser evitada se a obra for suscetível de ser licenciada ou objeto de comunicação prévia ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração” (n.º1). Situação semelhante de bloqueamento construtivo legal pode ocorrer quando as “obras já tenham atingido um estado avançado de execução, mas a licença ou a admissão de comunicação prévia haja caducado”, situação em que “pode ser requerida a concessão de licença especial para a sua conclusão ou ser apresentada comunicação prévia para o mesmo efeito[207] (artigo 88.º, n.º 1). Além de que podem ser concedidas as licenças ou admitidas as comunicações previstas anteriormente ou apresentadas comunicações prévias quando a câmara municipal “reconheça o interesse na conclusão da obra e não se mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas”. E se isto assim é para obras inacabadas, quase acabadas, mesmo já efetivas com licenças ou comunicação caducadas, assim será para obras totalmente acabadas embora também sem licença, mesmo que seja necessária a realização de trabalhos de correção ou de alteração. Neste caso em situação de comunicação prévia, o reconhecimento do interesse na conclusão da obra tem lugar através da não rejeição pela câmara municipal da comunicação, por referência aos fundamentos implícitos da existência do interesse na conclusão da obra, não se considerando ser aconselhável a demolição da mesma, pelas referidas razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas.

O atual direito do urbanismo não pode deixar de se reger pelo princípio constitucional da proporcionalidade. Em causa, exigira obrigação de exigir, para a realização do interesse público urbanístico, o menor sacrifício possível ao particular. Tal impede mandar efetivar demolições de obras ilegais, construídas sem controlo prévio devido ou com título caducado, se elas cumprem ou, com alterações, como é normal, podem vir a são suscetíveis de vir a satisfazer os requisitos legais e regulamentares de urbanização, de estética, ou, pelo menos, de segurança e de salubridade. Em qualquer situação irregular, a Administração tem sempre de diligenciar a regularização. E, de qualquer modo, nunca pode ordenar demolições sem precedência de contraditório e da formulação de um juízo relativo à possibilidade dessas obras poderem ser legalizadas. Só é admissível em caso de juízo negativo ou de recusa do particular a operar obras de alteração tidas como absolutamente necessárias. Em caso de obra construída ilegalmente, a demolição não é a única nem a primeira opção. É a última, em caso de nada poder ser feito para regularizar física e juridicamente o construído. A medida normal capaz de satisfazer interesse público não passa por aí, prevendo prevalecentemente necessidade do aproveitamento da construção, a reconhecer-se que ela pode vir a ser suscetível de satisfazer os requisitos mais elementares que possam evitar tal solução[208].

7. Ambiente e regime jurídico da reconversão das áreas urbanas de génese ilegal [arriba] 

7.1. Ambiente e regime jurídico das áreas urbanas de génese ilegal

Em muitos locais é visível que a construção se fez sem regras, sem planeamento público ou de iniciativa particular e aprovação pública, sem respeito por regras e condicionantes da realização de construções (como é o caso de muitas operações urbanísticas, sobretudo nas áreas metropolitanas, não precedidas de loteamentos urbanos legalmente exigidos), o que se traduz na incompatibilidade dos locais, sobretudo se destinados à habitação, com a necessária qualidade de vida. Este é um conceito, intrinsecamente ligado ao direito constitucional português, e que reflete apenas a procura de um espaço que permita às pessoas, mais que estar e sobreviver, viver em condições edificatórias e ambientais sadias.

7.2. Áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística e regime jurídico da reabilitação urbana

Importa referir que o artigo 78.º do RJRU, as áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística (que derivam do regime do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os313/80, de 19 de agosto, e 400/84, de 31 de dezembro), veio permitir convertê-las numa ou mais áreas de reabilitação urbana, nos termos do regime específico das AUGI. A conversão das áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística em áreas de reabilitação urbana opera-se por deliberação da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, que deve englobar a aprovação da estratégia de reabilitação urbana ou do programa estratégico de reabilitação urbana, nos termos deste regime específico. A conversão pode ser feita através da aprovação de plano de pormenor de reabilitação urbana que inclua na sua área de intervenção a área crítica de recuperação e reconversão urbanística em causa. A conversão das áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística deve ocorrer no prazo de dois anos contado da data de entrada em vigor deste diploma. Os decretos de classificação de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, praticados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 313/80, de 19 de agosto, e 400/84, de 31 de dezembro, caducam caso não venha a ser aprovada, nos termos e prazo previstos, a conversão de área crítica de recuperação e reconversão urbanística em áreas de reabilitação urbana, mas isto não prejudica o exercício dos direitos aos benefícios fiscais, ou outros adquiridos. Nas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, até à conversão prevista no presente artigo ou à caducidade dos respetivos decretos de classificação, é aplicável o regime previsto no Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 313/80, de 19 de agosto, e 400/84, de 31 de dezembro.

7.3. AUGI e construções habitacionais ilegais. Razão de ser do regime excecional de reconversão operação de loteamento ilegal. Ponderação dos interesses em jogo

A razão de ser do regime excecional de reconversão de áreas urbanas de génese ilegal[209] não é apenas a de “permitir às pessoas, normalmente de parcos recursos económicos, ver legalizadas as construções que levaram a cabo para sua habitação”[210]. De facto, pretende evitar-se as demolições, eventualmente em cadeia, o que, em grande número de casos seria a solução normal ou provável mas em perda de valor económico e social relevante, ao permitir-se a construção em áreas territoriais “já adquiridas”, mas em que, normalmente, a edificação, não só não teria sido legalmente possível, como continuaria a ser não passível de regularização pela legislação posterior, a não ser, eventualmente, em procedimento de licenciamento especial individualizado. Aqui, a solução permissiva deriva de uma ponderação dos interesses em jogo e pressupõe o acordo dos diferentes proprietários, através de alterações ou cedências, voluntárias ou impostas, para tornar realizável a viabilidade do procedimento regularizador, quando e na medida do necessário, dentro do respeito do princípio da proporcionalidade, em ordem a garantir padrões urbanísticos mínimos, mesmo que especiais face à legislação normal no momento a exigir. O interesse deste regime excecional de regularização de loteamentos e construções clandestinos reside também no fato de a sua existência ser significativa e ser, como referido, fonte de atentados à qualidade de vida e ao ambiente, por falta de condições de vida coletiva, associadas a ausências ou deficiências de saneamento, acumulação de resíduos, lixeiras ao ar livre, acesso à água potável, saúde das crianças, atração de entulhos de construções, ilegal remoção de terrenos, impossibilidade legal de alienações ou alterações legais viabilizando reconfigurações de melhoramentos, tudo colocando reais problemas ao ambiente urbano, aí e nas áreas envolventes.

A estas situações de áreas urbanas de génese ilegal (AUGI), há que juntar o volume impressionante de construções habitacionais ilegais (não configuráveis no seu regime) existentes no país em geral em lotes “urbanos” no mundo rural, nos anos seguintes ao período inicial da vigência da mera imposição de licenciamentos para a construção fora das áreas urbanas e envolventes (nestas tal obrigação a nível nacional nasce com o Regulamento Geral de Edificação e Urbanização (RGEU), de 7.8.1951), em que se justificaria, em muitas situações de habitações agregadas, a promoção de planos de pormenor (PP) simplificados para áreas rurais, dotados de grande flexibilidade de arranjos coerentes e criadores de vida coletiva eficaz. Ou seja, construções, mesmo que com escrituras dos terrenos, já não em avos mas em metros2, erigidas a seguir aos anos de 1991 (ou mesmo aos anos em que eventualmente certos municípios tenham estendido, a partir da década de sessenta, o RGEU a áreas rurais), a regularizar através ou de licenciamento putativo mas dentro das normas em vigor no momento, previsto no artigo 106.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, de “1999” (RJUE), ou de licenciamentos especiais do artigo 88.º também do RJUE, e tendo presente a lógica da primazia da perspetiva anti-demolição ínsita ao próprio regime das AUGI. Como refere a Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, sobre a reconversão das AUGI, estas são “prédios ou conjuntos de prédios parcelados” sem o devido loteamento municipal. O legislador aponta para uma anterioridade ao Decreto-Lei n.º46.673, de 29/11/1965, existências urbanísticas ilegais. Em causa, terrenos, na totalidade ou predominantemente, ocupados por construções não licenciadas e “prédios ou conjuntos de prédios contíguos”, em área que, nos planos municipais de ordenamento do território (PMOT) estejam classificadas como espaço urbano ou urbanizável, mas que legalmente pressupunham a existência de um loteamento devidamente licenciado pelo município, o qual não existe, resultando apenas de “operações físicas de parcelamento destinadas à construção” (até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro)[211].

Este regime excecional de regularização visa a reconversão urbanística das áreas clandestinas em causa, definindo os princípios gerais desse processo, regulando o regime da administração dos prédios aí integrados, atribuindo as competências e o funcionamento da assembleia de proprietários ou comproprietários e da comissão de administração daqueles prédios, os mecanismos conducentes a reconversão por iniciativa dos particulares (através de pedido de loteamento endereçado as camaras municipais), ou por iniciativa municipal (mediante elaboração de planos de pormenor de reconversão), as modalidades e os critérios de divisão dos prédios integrados, além de outras matérias de interesse geral, tais como a questão dos loteadores ilegais, licenciamento condicionado, embargo, eventual demolição de construções e encargos.

Nestes prédios, submetidos a operação de loteamento ilegal, presume-se que o loteador ilegal[212] pretendeu integrar no domínio público municipal as áreas que afetou a espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos de utilização coletiva. Esta presunção é ilidível judicialmente por ação a intentar pelo loteador ilegal ou o seu sucessor contra a administração conjunta da AUGI no prazo de seis meses contado da data da assembleia constitutiva eleitora da administração conjunta (por iniciativa de qualquer proprietário ou comproprietário ou da câmara municipal[213]). Esta ação judicial é intentada contra a câmara municipal no prazo de seis meses, contados desde a data da deliberação camarária de delimitação do perímetro da AUGI e fixação da modalidade de reconversão[214], se o processo de reconversão urbanística for organizado como operação de loteamento ou mediante plano de pormenor intermunicipal ou municipal da iniciativa da câmara municipal ou câmaras municipais associadas[215], na modalidade de intervenção sem o apoio da administração conjunta. Há áreas insuscetíveis de reconversão urbanística (artigo 48.º)[216].

7.4. Conceito de AUGI. Condições mínimas de legalização. Delimitação do perímetro das AUGI regime de construções posteriores à deliberação de reconversão. Reafetação de usos

Em geral, as construções existentes nas AUGI podem ser legalizadas em conformidade com um instrumento que titule a operação de reconversão, mas a sua legalização depende do preenchimento das condições mínimas de habitabilidade. E cabe ao instrumento de reconversão estabelecer o prazo em que os donos das construções com ele não conformes são obrigados a proceder às alterações necessárias. Consideram-se AUGI os prédios ou conjuntos de prédios contíguos que, sem a competente licença de loteamento, quando legalmente exigida, tenham sido objeto de operações físicas de parcelamento destinadas à construção até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º400/84, de 31 de Dezembro, e que, nos respetivos planos municipais de ordenamento do território (PMOT), estejam classificadas como espaço urbano ou urbanizável, embora nas áreas de loteamento ou construção ilegais apenas parcialmente classificadas como espaço urbano ou urbanizável no PMOT, a operação de reconversão possa abranger a sua totalidade, desde que a maior parte da área delimitada esteja classificada como urbana ou urbanizável e a área não classificada como urbana ou urbanizável esteja ocupada maioritariamente com construções destinadas a habitação própria que preencham as condições de salubridade e segurança legalmente previstas e que se encontrem participadas na matriz à data da entrada em vigor desta lei, além dos prédios ou conjuntos de prédios parcelados anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 46673, de 29 de Novembro de 1965[217], quando predominantemente ocupados por construções não licenciadas. Cabe às câmaras municipais a delimitação do perímetro das AUGI existentes no seu território[218] e fixar, por sua iniciativa, a modalidade da sua reconversão, podendo, no entanto, alterar o processo e a modalidade de reconversão, face a requerimento de qualquer interessado com uma proposta devidamente justificada, após audição da comissão de administração, se já existir (pedido de declaração de AUGI). Este pedido deve ser apreciado no prazo de 90 dias, sem o que ocorre o indeferido tácito do mesmo. De qualquer modo, podem sempre ser propostas alterações à delimitação das AUGI, com fundamentados que sejam tidos por adequados (v.g., no melhor conhecimento da realidade local, nos ajustamentos de escalas e na melhor delimitação técnica), até à convocação da assembleia constitutiva da administração conjunta.No entanto, as áreas de loteamento e construções ilegais não abrangidos pela normação anteriormente referida devem ser objeto de estudo que permita a sua reafetação ao uso previsto nos planos municipais[219]. E a assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, pode também autorizar excecionalmente a manutenção de construções que não preencham os requisitos necessários à legalização das construções, mediante aprovação do regulamento municipal.

Importa referir o regime de construções posteriores à deliberação de reconversão. O dono de construção ou obra vistoriada que esteja em desconformidade com a planta que evidencie a realidade atual da AUGI é notificado para proceder à reposição da situação anterior no prazo de 30 dias, a menos que o interessado prove na audiência prévia que a construção ou obra é anterior à data dessa assembleia da AUGI que deliberou promover a reconversão.

7.5. Regime especial de divisão de coisa comum. Acordo de uso

Entre os aspetos a destacar, há o regime especial de divisão de coisa comum. Pois estabelece-se um regime especial de divisão de coisa comum das AUGI constituídas em regime de compropriedade até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro. Este direito de exigir a divisão só pode ser exercido após a emissão do respetivo título de reconversão. A divisão destes prédios efetiva-se em conformidade com o alvará do loteamento ou a planta de implantação do plano de pormenor, por acordo de uso, sem prejuízo do recurso à divisão por escritura pública ou por decisão judicial. A divisão por acordo de uso é possível se constar do alvará ou da deliberação municipal (que aprove o plano de pormenor a que o loteamento corresponde, na sua essência) à situação evidenciada na planta que evidencie a realidade atual da AUGI (designadamente a repartição do solo emergente do loteamento de génese ilegal, com a indicação concreta da implantação, da área de construção, do número de pisos, das cérceas e das cotas de soleira das construções existentes, identificando ainda as construções que não cumpram os requisitos das várias disposições legais aplicáveis ao exterior das edificações, com indicação das construções a demolir e ou a alterar em face da proposta de reconversão). Na divisão por acordo de uso, nenhum dos interessados pode levar exclusivamente tornas, salvo se a tal der o seu assentimento expresso em documento autêntico ou autenticado.

7.6. Questão das cedências e parâmetros urbanísticos

No que importa ao ambiente urbano, a questão das cedências e parâmetros urbanísticos rege-se por regras menos exigente. Isto sem qualquer exigência de compensações numas zonas pelas dificuldades de respeitar as exigências normais noutras. Com efeito, este regime permite que as áreas de terreno destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos possam ser inferiores às que resultariam da estrita aplicação dos parâmetros definidos pelo regime jurídico aplicável aos loteamentos nas situações em que o cumprimento estrito daqueles parâmetros possa inviabilizar a operação de reconversão. Os índices urbanísticos e as tipologias de ocupação da proposta de reconversão podem também ser diversos dos definidos pelos planos territoriais em vigor se a sua aplicação estrita inviabilizar a operação de reconversão. Estas alterações às regras normais estão sujeitas ao procedimento de alteração por adaptação, do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial. No entanto, se as parcelas que devam integrar gratuitamente o domínio público face à operação de reconversão, forem inferiores às que resultariam do regime jurídico aplicável, haverá lugar à compensação. Assim, os titulares dos prédios ficam obrigados ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal[220].

7.7. Dever de reconversão urbanística do solo e da legalização das construções integradas numa AUGI. Direito de regresso sobre os vendedores dos prédios. Suspender a ligação às redes de infraestruturas

Existe quer para os proprietários e comproprietários dos lotes como para os donos das construções erigidas na área da AUGI (devidamente participadas na matriz, e para os promitentes-compradores de parcelas, desde que tenha havido tradição, os quais respondem solidariamente pelo pagamento das comparticipações devidas), o dever de reconversão urbanística do solo e da legalização das construções integradas numa AUGI, o qual integra o dever de conformar os prédios que integram a AUGI com o alvará de loteamento ou com o plano de pormenor de reconversão, de acordo com o estipulado e os prazos fixados pela câmara municipal e a obrigação de comparticipar nas despesas globais da reconversão. E existe o direito de regresso sobre os vendedores destes prédios das importâncias em dívida no momento da sua aquisição, exceto se tiverem renunciado expressa a tal. As câmaras municipais podem deliberar, após prévia audição dos interessados, suspender a ligação às redes de infraestruturas já em funcionamento que sirvam as construções dos proprietários e comproprietários que violem o seu dever de reconversão. Para efeitos de reconversão das AUGI, estas devem dispor de uma comissão de administração validamente constituída até 31 de dezembro de 2016 e de título de reconversão até 30 de junho de 2021.

As câmaras municipais puderam até 31 de dezembro de 2015, proceder à delimitar das AUGI, fixando, como modalidade de reconversão, a iniciativa municipal sem o apoio da administração conjunta. O prazo fixado para a constituição da comissão não se aplica à comissão de administração devidamente eleita (n.º 4 do artigo 8.º).

7.8. Procedimento de legalização de construções existentes

Quanto ao procedimento de legalização de construções existentes nas AUGI, elas podem ser legalizadas em conformidade e após a entrada em vigor do instrumento que titule a operação de reconversão (artigo 4.º). Esta legalização das construções, no âmbito dos procedimentos de reconversão de AUGI, deve observar o procedimento previsto no artigo 102.º-A do regime jurídico da urbanização e edificação, com as especificidades previstas nesta lei das AUGI. A legalização só é possível se for realizada prova do pagamento dos encargos devidos pela reconversão imputáveis ao lote respetivo. E é-o ainda que não tenham sido cumpridas as normas em vigor à data em que foi executada a obra, se forem cumpridas as condições mínimas de habitabilidade (Portaria n.º 243/84, de 17 de abril[221]), ficando os afastamentos mínimos referidos no artigo 73.º do RGEU[222], reduzidos a metade, com o mínimo de 1,5 m ao limite de qualquer lote contíguo.

7.9. Legalizacao das construções e dispensa do cumprimento de normas técnicas

A legalização deve observar o previsto nos regulamentos municipais (n.º 7, artigo 102.º-A, RJUE), relativos à concretização dos procedimentos e dos aspetos que envolvam a formulação de valorizações próprias do exercício da função administrativa, nomeadamente, as exigências técnicas que se tornaram impossíveis ou que não é razoável exigir. Para efeitos da dispensa do cumprimento de normas técnicas relativas à construção cujo cumprimento se tenha tornado impossível ou que não seja razoável exigir (desde que se verifique terem sido cumpridas as condições técnicas vigentes à data da realização da operação urbanística em questão), presume-se que a construção foi realizada na data da respetiva inscrição na matriz, sem prejuízo de o requerente poder ilidir esta presunção.

O instrumento de reconversão estabelece o prazo em que os donos das construções com ele não conformes são obrigados a proceder às alterações necessárias. A demolição e alteração de qualquer construção para cumprimento do instrumento de reconversão não confere ao respetivo dono direito a indemnização e constitui ónus sujeito a registo predial. O titular do rendimento de construção inscrita na matriz predial tem legitimidade para promover o processo de legalização. O processo de licenciamento de alterações a construções existentes para a sua conformação com o instrumento de reconversão segue, com as necessárias adaptações, o processo de legalização previsto nos números anteriores.

Quanto à legalização de construções que não careçam de transformação fundiária, estas construções localizadas em parcelas que não o necessitem, podem ser legalizadas, desde que existam arruamentos e infraestruturas de abastecimento de água e saneamento e esteja assegurado o pagamento da parte que lhes cabe nos encargos com as infraestruturas a executar ou executadas no âmbito da AUGI. A definição da comparticipação devida nos encargos com as infraestruturas é realizada pela câmara municipal, no âmbito dos custos gerais previstos no processo de reconversão da AUGI. Para estes efeitos e antes do deferimento do pedido de legalização, o requerente deve celebrar com a câmara municipal, contrato relativo ao cumprimento das obrigações assumidas e prestar caução adequada, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o regime do requerimento de reapreciação do pedido por forca de acordo saído da resposta em audiência prévia à decisão de indeferimento (podendo haver deferimento do pedido desde que o requerente, na audiência prévia, se comprometa a realizar os trabalhos necessários ou a assumir os encargos inerentes à sua execução e os encargos de funcionamento das infraestruturas por um período mínimo de 10 anos (artigo 25.º AUGI e artigo 7.º-A RJUE).

7.10. Regime de reconversão urbanística. Áreas urbanas de génese ilegal

As AUGI continuam a afetar milhares de cidadãos e o seu património. As últimas alterações de 2015 ao regime das AUGI visaram, face a pressuposta identificação dos condicionalismos existentes relativamente ao processo de reconversão. Eram e são muitos os motivos a obstar ao êxito deste processo regularizador das áreas ilegais. Estamos perante um problema que tem passado na prática por estreita articulação dos municípios com os habitantes destas áreas. A posição dos Municípios em geral foi sempre, primeiro permissiva, depois omissiva. Não admira que, em causa agora, estivesse de novo de modo candente a questão de prazos para finalizar os processos de reconversão e a questão da clarificação das delimitações do seu âmbito[223].

A Lei n.º 91/95, de 2 de setembro, apareceu para regular, em regime excecional e temporário, a reconversão urbanística das áreas urbanas, prevendo o processo de reconversão e de administração das áreas urbanas de génese ilegal. Quer ela quer sobretudo as sucessivas alterações preocupavam-se com a urgência da conclusão dos processos regularizadores. Mas sempre houve desajustamentos da legislação existente relativamente à realidade atual das áreas urbanas de génese ilegal.

Estamos perante uma “realidade complexa e desconexa”, muito dependente do empenho, disponibilidade, meios financeiros e consenso entre os intervenientes públicos e privados envolvidos.A última reforma pretendia avançar com simplificação de procedimentos (redelimitação de restrições e servidões de utilidade pública), agilização e aceleramento dos processos de reconversão, articulação dos vários regimes aplicáveis a edificações e construções, previsão de mecanismos incentivadores da reconversão e da conclusão dos processos (quer de iniciativa municipal, quer de iniciativa particular); previsão de maior responsabilização de todos os envolvidos, de maior monitorização da realidade existente, garantia de maior formação e informação aos interessados quanto à tramitação dos processos de reconversão e de medidas para ultrapassar algumas dificuldades no âmbito do funcionamento dos órgãos de administração conjunta. Isto para além de todo um conjunto de constrangimentos derivados do contexto socioeconómico (dificuldades económicas para comparticipar no pagamento das infraestruturas necessárias à regularização das obras de urbanização)[224].

7.11. Procedimentos de reconversão. Loteamento e plano de pormenor. Contrato de urbanização. Execução das infraestruturas

O procedimento de reconversão está organizado ou como operação de loteamento da iniciativa dos proprietários ou comproprietários; ou como operação de loteamento ou mediante plano de pormenor intermunicipal ou municipal da iniciativa da câmara municipal ou das câmaras municipais associadas para o efeito.

Os loteamentos e planos de pormenor de reconversão regem-se subsidiariamente pelo RJUE e RJIGT. A alteração aos termos e condições do alvará de loteamento e do plano de pormenor de reconversão é requerida pela administração conjunta até à sua extinção, com o consentimento dos proprietários dos lotes para os quais se requer alteração. Sempre que a sua localização atual seja inadequada, pode o plano de pormenor prever a possibilidade de transferência de edificabilidade e a inerente recuperação do solo da localização preexistente, nos termos do artigo 21.º da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo). No que se reporta a áreas abrangidas por reserva ou servidão, podem ser desafetadas até ao estrito limite do necessário à viabilização da operação de reconversão, desde que não seja posto em causa o conteúdo essencial ou o fim da reserva ou da servidão (situação que implica a alteração do PMOT em vigor), nem envolva perigo para a segurança ou para a saúde das pessoas e bens.

Nos procedimentos de reconversão por iniciativa municipal, através de operação de loteamento segue em geral o regime das “operações urbanísticas promovidas pela Administração Pública”[225], mas há especificidades impostas pela legislação própria.Fica sempre dispensada a apresentação de estudo de impacte ambiental[226], os elementos normais referentes à deliberação sobre o pedido de licenciamento da operação de loteamento nas AUGI[227], sujeição das obras de urbanização ao procedimento de comunicação prévia[228] e à comparticipação nos custos de execução das obras de urbanização, a definir na comunicação prévia (artigo 26.º e regras aí enunciadas), com as necessárias adaptações, têm que ser incluídos na decisão que aprovar a operação de loteamento; as especificações, registo predial e publicitação dos atos de aprovação ficam sujeitos ao regime de publicidade da deliberação sobre o pedido de loteamento no prazo de 15 dias, por editais locais[229] e, com adaptações, à emissão e enunciação de especificações do alvará de loteamento nos termos do RJUE e acrescentos específicos constantes do n.º2 do artigo 29.º AUGI e deveres fiscais, assim como atos de registo predial, constantes do artigo 30.º (mas a certidão do plano de pormenor substitui o alvará de loteamento para efeitos de registo predial).

Quanto à reconversão por iniciativa municipal através da elaboração de plano de pormenor, ela obedece ao regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, devendo a deliberação que aprova o plano conter adaptadamente os elementos atrás referidos, constantes dos artigos 24.º, 25.º e 26.º AUGI. O plano de pormenor que aprova a reconversão pode alterar o plano diretor aplicável no município ou o plano de urbanização do aglomerado urbano (de acordo com o regime dos IGT). No caso de área territorial pertencente a dois ou mais municípios diferentes, pode ser elaborado um plano de pormenor intermunicipal.

No que se reporta às modalidades de reconversão por iniciativa municipal, podem seguir um modelo de reconversão “com o apoio da administração conjunta” ou sem esse apoio. A reconversão com o apoio da administração conjunta, delimitando as atribuições e o âmbito de intervenção da câmara municipal e a comissão de administração, constará de um contrato de urbanização. Na reconversão sem o apoio da administração conjunta, sem prejuízo da reconversão urbanística do solo e a legalização das construções integradas numa AUGI implicarem o dever a cargo dos proprietários ou comproprietário (artigo 3.º), cabe à câmara municipal, todos os atos relativos à emissão do título de reconversão e execução integral das infraestruturas. Todos os interessados com direito a fazer parte da assembleia de proprietários ou comproprietários, que não apenas estes (artigo 9.º) podem aderir individualmente ao processo de reconversão realizado sem o apoio da administração conjunta. No que se refere à garantia da execução das infraestruturas, se a sua a execução, total ou parcial, couber aa câmara municipal, a operação de loteamento ou o plano de pormenor só podem ser aprovados depois de demonstrada a viabilidade financeira da execução das obras e o modo e tempo da realização da receita para isso[230]. Nos instrumentos de execução dos planos (instrumentos de gestão territorial, IGT), as relações entre os particulares processam-se no âmbito da administração conjunta da AUGI e as relações entre aqueles e o município por intermédio da comissão de administração.

No caso de opção por reconversão por iniciativa dos particulares, a comissão de administração pode optar por requerer uma declaração municipal de “informação prévia” sobre o projeto de reconversão (RJUE), apresentando apenas certidão do registo predial, memória descritiva e justificativa, levantamento topográfico, planta do solo e planta síntese do loteamento pretendido e a ata da reunião da assembleia com as deliberações exigidas, desde a deliberação para promover a reconversão, eleição dos membros da comissão de administração e comissão de fiscalização, projeto de reconversão; mapas, métodos, fórmulas de cálculo e datas para a entrega das comparticipações, orçamentos e projeto de acordo de divisão da coisa comum [231], sob pena de rejeição do pedido, o qual também terá de ocorrer se existir desrespeito pelas prescrições desta lei das AUGI ou desconformidade do pedido quer com os planos territoriais em vigor quer com a delimitação da AUGI. No entanto, a proposta de indeferimento tem que indicar a solução que viabilize o deferimento da pretensão, a assumir na reelaboração do projeto de reconversão subsequente.

O licenciamento da operação de loteamento neste âmbito da reconversão de AUGI está sujeito ao procedimento regulado no RJUE, com as devidas adaptações, e instruído com os elementos referidos para o pedido de informação prévia mais a listagem dos possuidores de cada uma das parcelas em que se subdividiu o loteamento ilegal, reportada à planta (que evidencie a realidade atual da AUGI e, nomeadamente, a repartição do solo emergente do loteamento de génese ilegal, com a indicação concreta da implantação, da área de construção, do número de pisos, das cérceas e das cotas de soleira das construções existentes, identificando ainda as construções que não cumpram os requisitos das várias disposições legais aplicáveis ao exterior das edificações, com indicação das construções a demolir e ou a alterar em face da proposta de reconversão) e à certidão registal, e fotocópia certificada das atas das reuniões da assembleia onde tenham sido tomadas as deliberações de promoção da reconversão, eleição da comissão de administração e aprovação do projeto.Após a aprovação do loteamento e para efeitos de apresentação de comunicação prévia das obras de urbanização, tem de se apresentar os projetos das várias redes (viária, eletricidade, águas e esgotos), arranjos de espaços exteriores, faseamento da sua execução, e o orçamento das obras de urbanização e outras operações assim como o mapa, com o valor absoluto e quota de comparticipação de cada lote nos custos de execução das obras e da caução legal. Embora a câmara municipal possa dispensar a apresentação os projetos desde que seja reconhecido pelas entidades gestoras das redes que as mesmas já existem e estão em condições de funcionamento. O estudo de impacte ambiental não se exige.

No que diz respeito à apreciação liminar aplica-se o CPA e quanto a consultas aplica-se o RJUE (artigos 13.º a 13.º-B). A câmara municipal pode, em sede de apreciação liminar, por uma só vez e no prazo de 15 dias a contar da receção do pedido de licença da operação de loteamento ou da apresentação da comunicação prévia das obras de urbanização, solicitar os elementos instrutórios em falta que sejam indispensáveis ao conhecimento do pedido e cuja falta não possa ser oficiosamente suprida do regime jurídico da urbanização e edificação. Mas os pareceres negativos das entidades consultadas têm sempre de enunciar a solução que permita o deferimento da pretensão, não carecendo as retificações e alterações efetuadas em conformidade com eles de sujeição a nova consulta, devendo as retificações e alterações efetuadas integrar-se no processo em curso.

A câmara municipal pode, no prazo de 30 dias a contar da receção do pedido, pode proceder à realização de vistoria, a realizada por uma comissão especial (que deve designar e a que assistirá o presidente da comissão de administração da AUGI), visando verificar a conformidade da planta com a realidade existente na AUGI[232]. A câmara municipal pode promover a realização das obras de urbanização por conta dos proprietários a acionar a caução.

As obras particulares podem sofrer uma legalização condicionada, de acordo com o projeto de loteamento aprovado, desde que as devidas comparticipações imputáveis à parcela se achem integralmente satisfeitas e se observe o procedimento de legalização do RJUE[233], com as especificidades aplicáveis às AUGI, segundo as quais, nessa legalização que exige a prova do pagamento dos encargos devidos pela reconversão imputáveis ao lote respetivo, tenham sido cumpridas as normas em vigor à data em que foi executada a obra, cumpridas que sejam as condições mínimas de habitabilidade[234], podendo os afastamentos mínimos (artigo 73.º do RGEU) ser reduzidos a metade, desde que tenham pelo menos uma distância de 1,5 m ao limite de outros lotes contíguos, respeite os regulamentos municipais (n.º 7, artigo 102.º-A RJUE), relativos à concretização dos procedimentos e dos aspetos que envolvam a formulação de valorizações próprias do exercício da função administrativa, podendo, nomeadamente, ser dispensado o cumprimento de normas técnicas relativas à construção cujo cumprimento se tenha tornado impossível ou que não seja razoável exigir, desde que se verifique terem sido cumpridas as condições técnicas vigentes à data da realização da operação urbanística em questão, cabendo ao requerente fazer a prova dessa data, sob pena de se presumir que a construção foi realizada na data da inscrição na matriz, sem prejuízo de o requerente poder ilidir esta presunção. O instrumento de reconversão estabelece o prazo em que os donos das construções com ele não conformes são obrigados a proceder às alterações necessárias. A demolição e alteração de qualquer construção para cumprimento do instrumento de reconversão não confere ao dono direito a indemnização (constitui ónus sujeito a registo predial).O titular do rendimento de construção inscrita na matriz predial tem legitimidade para promover o processo de legalização. O processo de licenciamento de alterações a construções existentes para a sua conformação com o instrumento de reconversão segue, com as necessárias adaptações, os termos anteriores do processo de legalização. Esta legalização só pode ter lugar quando o requerente invoque e prove a necessidade urgente de habitação própria e permanente de dotar a construção existente de condições de habitabilidade ou, ainda, do exercício de atividade económica de que dependa a subsistência do seu agregado familiar. E a autorização de utilização só pode ser emitida após a entrada em vigor do título de reconversão. É atribuída competência aos fiscais municipais para determinar o embargo imediato de qualquer construção não licenciada ou autorizada na AUGI. Determinado o embargo, pode o presidente da câmara municipal ordenar a demolição da obra (RJUE). E pode mesmo ordenar essa demolição imediatamente, se se verificar o incumprimento do embargo. A demolição total de construções para cumprimento de deliberações necessita de licenciamento.

7.12. Celebração de quaisquer atos ou negócios jurídicos

A celebração de quaisquer atos ou negócios jurídicos entre vivos de que resulte ou possa vir a resultar a constituição de compropriedade ou a ampliação do número de compartes de prédios rústicos carece de parecer favorável da câmara municipal do local da situação dos prédios, sob pena de nulidade dos mesmos, para o que a câmara municipal também tem legitimidade para promover a declaração judicial. Este parecer só pode ser desfavorável com fundamento em que o ato ou negócio visa ou dele resulta parcelamento físico em violação ao regime legal dos loteamentos urbanos, nomeadamente pela exiguidade da quota ideal a transmitir para qualquer rendibilidade económica não urbana. O parecer é emitido no prazo de 45 dias, entendendo-se a sua omissão como parecer favorável.

Os titulares dos prédios que tenham sido objeto de loteamento ilegal e que já disponham de alvará de loteamento emitido nos termos do regime jurídico da urbanização e edificação, ou de legislação anterior, podem beneficiar do regime especial de divisão de coisa comum previsto nesta lei[235].

7.13. Encargos com a realização das obras de urbanização

Quanto a custos com a realização das obras de urbanização nestes processos de reconversão de AUGI, a assembleia municipal pode deliberar aceitar proposta da câmara municipal (com eventual utilização das receitas do fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanística) que os assuma[236].

Notas [arriba] 

[1] O art.º 277.º refere-se a infração de regras de construção, dano em instalações e perturbação de serviços e o art.º 278-A refere-se diretamente a violação de regras urbanísticas. Para o primeiro, quem, no âmbito de atividade profissional, criar perigo para a vida ou para a integridade física de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor elevado, é punido com pena de prisão se tal resultar por haver infringido regras legais, regulamentares ou técnicas que devam ser observadas no planeamento, direção ou execução de construção, demolição ou instalação, ou na sua modificação ou conservação; destruir, danificar ou tornar não utilizável, total ou parcialmente, instalação para aproveitamento, produção, armazenamento, condução ou distribuição de água, óleo, gasolina, calor, eletricidade, gás ou energia nuclear, ou para proteção contra forças da natureza; impedir ou perturbar a exploração de serviços de comunicações ou de fornecimento ao público de água, luz, energia ou calor, subtraindo ou desviando, destruindo, danificando ou tornando não utilizável, total ou parcialmente, coisa ou energia que serve tais serviços; destruir, danificar ou tornar não utilizável, total ou parcialmente, aparelhagem ou outros meios existentes em local de trabalho e destinados a prevenir acidentes, ou, infringindo regras legais, regulamentares ou técnicas, omitir a instalação de tais meios ou aparelhagem. De facto, estamos aqui face a um “crime de infração de regras de segurança (artº277º, nº1, al.b), 2ª parte do Código Penal), que pode tocar também em bens ambientais. Face a um crime de perigo concreto quanto ao grau de lesão dos bens jurídicos, e de resultado, quanto à forma de consumação do ataque ao objeto da ação. As condutas assumem relevância criminal ao preencher o tipo incriminador do crime de infração de regras de construção com criação de perigo concreto para a vida ou para a integridade física de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor elevado.
[2] Em geral, vide LOPES, Mouraz –“Os Novos Crimes Urbanísticos no Código Penal”. in As Alterações de 2010 ao Código Penal e ao Código de Processo Penal. Coimbra Editora, CEJ, 2010.
[3] Obras previstas nas alíneas c), d), e), f) e g) do n.º 2 do artigo 4.º do DL 555/99, de 16.12
[4] Elementos referidos nas alíneas c), d) e f) do n.º 1 do artigo 91.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial.
[5] As obras referidas nas alíneas a) a c), d), e) e g) do n.º 2 do artigo 4.º.
[6] constantes das alíneas c), d) e f) do n.º 1 do artigo 91.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro
[7] Alíneas c) e d) do n.º 2 do artigo 4.º
[8] Artigo 58.º: “A construção ou reconstrução de qualquer edifício deve executar-se por forma que fiquem assegurados o arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares, e bem assim o seu abastecimento de água potável e a evacuação inofensiva dos esgotos. § único. As câmaras municipais poderão condicionar a licença para se executarem obras importantes em edificações existentes à execução simultânea dos trabalhos acessórios indispensáveis para lhes assegurar as condições mínimas de salubridade prescritas neste regulamento.
[9] DL n.º380/99, 22.9.
[10] Tema a abordar mais abaixo.
[11] Artigo 71.º (poderes de pronúncia do tribunal): “1-Ainda que o requerimento apresentado não tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada, o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual acto de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do acto devido. 2 - Quando a emissão do acto pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, mas debe explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido”.
[12] A importância deste instituto como instrumento ao serviço do correto ordenamento do território, aparece logo na própria obrigação condicionante da expropriação mas que revela também a relação entre expropriação e planeamento territorial, tal como resulta do conteúdo do artigo 10.º (Resolução de expropriar): 1-A resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação deve ser fundamentada, mencionando expressa e claramente: a) A causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante; b) Os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos; c) A previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação; d) O previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização.
[13] Não havendo fixação de prazo, a reserva caduca no prazo de cinco anos desde a data da entrada em vigor do plano territorial.
[14] Artigo 18.º.
[15] O RJUE obriga a relacionar os instrumentos de gestão territorial, das servidões e restrições de utilidade pública e de outros instrumentos relevantes, a disponibilizar no sítio da Internet do município (artigo 119.º). As câmaras municipais têm de manter atualizada a relação destes instrumentos e das zonas de servidões administrativas e de restrições de utilidade pública aplicáveis na área do município, desde os referentes aos programas regional e especiais de ordenamento do território e planos intermunicipais e municipais de ordenamento do território, medidas preventivas, áreas de desenvolvimento urbano prioritário, áreas de construção prioritária, áreas de reabilitação urbana, alvarás de loteamento vigentes, zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação, reservas arqueológicas de proteção e zonas especiais de proteção de parque arqueológico, zonas de proteção a edifícios e outras construções de interesse público, imóveis ou elementos naturais classificados como de interesse municipal, zonas terrestres de proteção das albufeiras, lagoas ou lagos de águas públicas, zonas terrestres de proteção dos estuários, áreas integradas no domínio hídrico público ou privado, áreas classificadas, áreas integradas na Reserva Agrícola Nacional e na Reserva Ecológica Nacional e zonas de proteção estabelecidas pelo Decreto-Lei n.º 173/2006, de 24 de agosto, assim como a relação atualizada dos regulamentos municipais sobre urbanismo, dos programas de ação territorial em execução e das unidades de execução delimitadas. Até à codificação das normas técnicas de construção, cabe aos membros do Governo responsáveis pelas obras públicas e pelo ordenamento do território promover a publicação da relação das disposições legais e regulamentares a observar pelos técnicos responsáveis dos projetos de obras e sua execução, devendo essa relação constar dos sítios na Internet dos ministérios em causa.
[16] O DL n.º 48/2011, de 1 de Abril, veio simplificar o regime de acesso e de exercício de diversas atividades económicas no âmbito da iniciativa «Licenciamento zero», face à autorização legislativa efetuada pela Lei n.º 49/2010, de 12.11, e pelo artigo 147.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31.12, e na Portaria n.º 131/2011, de 4.4.
[17] Isto, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar. Quanto à culpa que é, “por força da lei, um elemento constitutivo da contraordenação, diferenciado da tipicidade e da ilicitude”, ela “analisa-se na possibilidade de um juízo de censura ou de reprovação da conduta do agente, por, em face das circunstâncias, poder e dever agir de outro modo”. Em processo de contraordenação fiscal (alínea a, n.º 1, artigo 379.º e n.º 2, artigo 374.º, do Código de Processo Penal [aplicáveis face à Lei-Quadro das Contraordenações: artigo 41.º, Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), uma sentença é nula se cometer omissão de pronúncia quanto à questão da “ilicitude, culpa e gravidade da conduta da arguida serem nulas ou, pelo menos, de baixa intensidade” (Acórdão do STA, proferido em 26-04-2007, no proc. n.º 01168/06 (relator Jorge Lino).
[18] Acórdão da Relação de Lisboa de 30-05-2011, Proc. 301/09.2TFLSB.L1-5, Relator Neto de Moura.
[19] Artigo 60.º.
[20] Artigo 105.º.
[21] Artigos 107.º-108.º e artigos 25.º e 54.º, respetivamente. Logo que se mostre reembolsada das despesas efetuadas, a câmara municipal procede ao levantamento do embargo que possa ter sido decretado ou, quando se trate de obras de urbanização, emite oficiosamente alvará, competindo ao presidente da câmara dar conhecimento das respetivas deliberações, quando seja caso disso, à Direção-Geral do Território, para efeitos cadastrais, e à conservatória do registo predial.
[22] O requerimento é instruído com cópia do alvará ou do título da comunicação prévia, orçamento a preços correntes do mercado relativo à execução das obras de urbanização em conformidade com os projetos aprovados e condições fixadas no licenciamento e quaisquer outros elementos que o requerente entenda necessários para o conhecimento do pedido. Antes de decidir, o tribunal notifica a câmara municipal, o titular do alvará ou o apresentante da comunicação prévia para responderem no prazo de 30 dias e ordena a realização das diligências que entenda úteis para o conhecimento do pedido, nomeadamente a inspeção judicial do local. Se deferir o pedido, o tribunal fixa especificadamente as obras a realizar e o respetivo orçamento e determina que a caução a que se refere o artigo 54.º fique à sua ordem, a fim de responder pelas despesas com as obras até ao limite do orçamento. Na falta ou insuficiência da caução, o tribunal determina que os custos sejam suportados pelo município, sem prejuízo do direito de regresso deste sobre o titular do alvará ou o apresentante da comunicação prévia. Da sentença cabe recurso nos termos gerais. Compete aos tribunais administrativos de círculo onde se localiza o prédio no qual se devam realizar as obras de urbanização conhecer estes pedidos. A câmara municipal emite oficiosamente alvará para execução de obras por terceiro, competindo ao seu presidente dar conhecimento das respetivas deliberações à Direção-Geral do Território, para efeitos cadastrais, e à conservatória do registo predial, quando tenha havido receção provisória das obras; ou seja integralmente reembolsada das despesas efetuadas.
[23] Uma vistoria prévia, a realizar por três técnicos a nomear pela câmara municipal, dois dos quais com habilitação legal para ser autor de projeto, correspondentes à obra objeto de vistoria, segundo o regime da qualificação profissional dos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos. Do ato que determinar a realização da vistoria e respetivos fundamentos é notificado o proprietário do imóvel, mediante carta registada expedida com, pelo menos, sete dias de antecedência. Até à véspera da vistoria, o proprietário pode indicar um perito para intervir na realização da vistoria e formular quesitos a que deverão responder os técnicos nomeados. Da vistoria é imediatamente lavrado auto, do qual constam obrigatoriamente a identificação do imóvel, a descrição do estado do mesmo e as obras preconizadas e, bem assim, as respostas aos quesitos que sejam formuladas pelo proprietário. A descrição do estado do imóvel inclui a identificação do seu estado de conservação, apurado através da determinação do nível de conservação do imóvel (artigo 5.º do Decreto-Lei n.º266-B/2012, de 31 de dezembro), e na respetiva regulamentação. O auto é assinado por todos os técnicos e pelo perito que hajam participado na vistoria e, se algum deles não quiser ou não puder assiná-lo, faz-se menção desse facto. Quando o proprietário não indique perito até à data devida, a vistoria é realizada sem a presença deste, sem prejuízo de, em eventual impugnação administrativa ou contenciosa da deliberação em causa, o proprietário poder alegar factos não constantes do auto de vistoria, quando prove que não foi regularmente notificado.
[24] Artigos 107.º e 108.º.
[25] A deliberação que ordene o despejo é eficaz a partir da sua notificação aos ocupantes. Ao despejo de ocupante titular de contrato de arrendamento aplica-se o disposto no Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto.
[26] Além de diversa documentação, nos casos em que não haja obras de ampliação ou de alteração a realizar: apresentação da calendarização da execução da obra, estimativa do custo total da obra, documento comprovativo da prestação de caução, apólice de seguro de construção, apólice de seguro que cubra a responsabilidade pela reparação dos danos emergentes de acidentes de trabalho, títulos habilitantes para o exercício da atividade de construção válidos à data da construção da obra, livro de obra, plano de segurança e saúde.
[27] Ações que tenham por objeto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento
[28] Obras de criação e remodelação de infraestruturas destinadas a servir diretamente os espaços urbanos ou as edificações, designadamente arruamentos viários e pedonais, redes de esgotos e de abastecimento de água, eletricidade, gás e telecomunicações, e ainda espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva.
[29] operações urbanísticas não compreendidas nas alíneas anteriores que impliquem a destruição do revestimento vegetal, a alteração do relevo natural e das camadas de solo arável ou o derrube de árvores de alto porte ou em maciço para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais ou mineiros.
[30] Obras destinadas a manter uma edificação nas condições existentes à data da sua construção, reconstrução, ampliação ou alteração, designadamente as obras de restauro, reparação ou limpeza
[31] São as obras de construção subsequentes a uma demolição, total ou parcial, de uma edificação existente, se elas visarem a “reconstituição da estrutura das fachadas”.
[32] Obras de que resulte o aumento da área de implantação, da área total de construção, da altura da fachada ou do volume de uma edificação existente
[33] Obras de que resulte a modificação das características físicas de uma edificação existente ou a sua fração, designadamente a respetiva estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da área total de construção, da área de implantação ou da altura da fachada
[34] Obras de destruição, total ou parcial, de uma edificação existente.
[35] A edificação é definida como atividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel, desde que destinado à utilização humana e qualquer outra construção incorporada no solo com caráter de permanência, enquanto as obras de construção serão as obras de criação de novas edificações,
[36] Artigo 125.º (Alvarás anteriores): As alterações aos alvarás emitidos ao abrigo da legislação agora revogada e dos Decretos-Leis n.os 166/70, de 15 de abril, 46 673, de 29 de novembro de 1965, 289/73, de 6 de junho, e 400/84, de 31 de dezembro, regem-se pelo disposto no presente diploma.
[37] Zona caracterizada por uma densidade de ocupação, que permite identificar uma malha ou estrutura urbana já definida, onde existem as infraestruturas essenciais e onde se encontram definidos os alinhamentos dos planos municipais.
[38] Sem prejuízo da sujeição a comunicação prévia das obras de construção, de alteração ou de ampliação em zona urbana consolidada que respeitem os planos municipais ou intermunicipais e das quais não resulte edificação com cércea superior à altura mais frequente das fachadas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra a nova edificação, no troço de rua compreendido entre as duas transversais mais próximas, para um e para outro lado (al. d, n.º 2, artigo 4.º),
[39] Obras de edificação ou demolição que, pela sua natureza, dimensão ou localização tenham escasso impacte urbanístico
[40] N.os 4 e 5, artigo 6.º. 1. Sobre o destaque de parcelas de terreno em perímetro urbano, vide o Parecer n.º115/2005, de 25.10.2005, da comissão de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR) do Alentejo, relatora Gertrudes Maria C. do Castelo Gonçalves, e sobre o destaque de parcelas de terreno fora do perímetro urbano, o Parecer n.º137/2005, de 15.12.2005, da CCDR do Alentejo, relator Luís Manuel Rosmaninho Santos. No RJUE também o artigo 50.º trata do fracionamento de prédios rústicos e respetivas notas.
[41] Vide, sobre o tema, o Parecer n.º 115/2005, de 25.10.2005, da CCDR do Alentejo, sendo relatora Gertrudes Maria C. do Castelo Gonçalves.
[42] Vide, sobre este tema, o Parecer n.º 137/2005, de 15.12.2005, da CCDR do Alentejo, o ASTJ de 24-05-2011 e, também, o artigo 50.º do RJUE sobre fracionamento de prédios rústicos.
[43] Este regime não isenta a realização das operações urbanísticas nele previstas da observância das normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as constantes de planos municipais, intermunicipais ou especiais de ordenamento do território, de servidões ou restrições de utilidade pública, as normas técnicas de construção, as de proteção do património cultural imóvel, e a obrigação de comunicação prévia nos termos do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, que estabelece o regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional.
[44] E qualquer descrição predial pode ser atualizada mediante declaração de realização de obras de escassa relevância urbanística dos termos de normação urbanística.
[45] O comprovativo eletrónico de apresentação do requerimento de licenciamento, informação prévia ou comunicação prévia contém a identificação do gestor do procedimento, bem como a indicação do local, do horário e da forma pelo qual pode ser contactado. Em caso de substituição do gestor de procedimento, é notificada ao interessado a identidade do novo gestor, bem como os elementos referidos no número anterior.
[46] O pedido de licenciamento ou a comunicação prévia de operação urbanística devem ser publicitados sob forma de aviso, segundo o modelo aprovado por portaria do membro do Governo responsável pelo ordenamento do território, a colocar no local de execução da operação de forma visível da via pública, no prazo de 10 dias a contar da apresentação do requerimento inicial ou comunicação.
[47] Constam de diploma próprio os projetos, estudos e certificações técnicas que carecem de consulta, de aprovação ou de parecer, interno ou externo, bem como as condições a que deve obedecer a sua elaboração.
[48] N.º 2 do artigo 4.º e artigo 18.º.
[49] Alínea c, n.º 2, artigo 4.º, al. c, n.º2 e n.º5, artigo 24.º; n.º5, artigo 25.º.
[50] Quanto a alterações no interesse público, para a execução de instrumentos de gestão territorial e outros instrumentos urbanísticos, por iniciativa pública as condições são necessidade, fundamentação, emissão de novo alvará, não oposição dos titulares da maioria dos lotes, etc.: artigo 48.º.
[51] Artigos 53.º, 54.º e 58.º.
[52] N.º 2 do artigo 11.º.
[53] Artigo 13.º-B.
[54] N.º 1 do artigo 8.º-A.
[55] Artigos 71.º e 72.º.
[56] Artigo 112.º.
[57] O sequestro traduz-se (na expectativa de dificuldade meramente transitórias de cumprimentos do acordo) na substituição temporária da sua gestão, com posse momentânea por parte da entidade pública de todos os meios usados pelos moradores, enquanto os gestores particulares não estiverem em condições de desempenhar as suas tarefas normalmente. O resgate, em princípio, pressupõe ou um interesse público para o município entender dever reassumir diretamente as tarefas de gestão dessas áreas ou a desconfiança credível sobre a possibilidade de os moradores poderem voltar a desempenhar tais tarefas nos termos acordados.
[58] Alínea h), artigo 2.º.
[59] Quanto esteja em causa a realização de operação urbanística sujeita a avaliação de impacte ambiental (AIA), não pode ser emitida licença ou apresentada comunicação prévia ao abrigo do RJUE sem previamente ter sido emitida uma declaração de impacte ambiental (DIA) favorável ou condicionalmente favorável ou, no caso de o procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental ter decorrido em fase de estudo prévio ou de anteprojeto, emitida decisão favorável sobre a conformidade do projeto de execução com a DDeclaração de Impacto Ambiental.
[60] Artigo 45.º.
[61] N.º 10, artigo 45.º e n.º 1, artigo 48.º.
[62] Neste caso, é obrigatório proceder-se ao averbamento do facto no alvará ou à sua integração na comunicação prévia.
[63] Artigo 37.º e ss. da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.
[64] Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, alterada pela Lei n.º 31/2008, de 17 de julho.
[65] Implicando a emissão de novo alvará e a publicação e submissão a registo deste, a expensas do município.
[66] Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro. Vide o seu enquadramento no respetivo capítulo.
[67] Os pedidos de autorização de utilização e de suas alterações são apresentados através da plataforma eletrónica (n.º 1, artigo 8.º-A), podendo ser utilizado o «Balcão do Empreendedor», para os pedidos relativos à instalação de estabelecimento e suas alterações de utilização (portaria específica).
[68] N.º 2 do artigo 62.º.
[69] A data da sua realização é notificada pela câmara municipal ao requerente da autorização de utilização, o qual pode fazer-se acompanhar dos autores dos projetos e do técnico responsável pela direção técnica da obra, que participam, sem direito a voto, na vistoria.
[70] O Decreto-Lei n.º 120/2013 de 21 de Agosto, veio aprovar um regime excecional de extensão de prazos (dobro) previstos para a execução de obras, caducidade de licença ou admissão de comunicação prévia e a apresentação de requerimento do respetivo alvará de licenciamento ou de autorização de utilização, previstos nos artigos 58.º, 59.º, 71.º e 76.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro.
[71] N.º 3 do artigo 76.º.
[72] Alínea g) do n.º 1 do artigo 77.º.
[73] Alíneas b) a e) do n.º 2, n.º 4 do artigo 4.º.
[74] Os prazos contam-se de acordo com o artigo 279.º do Código Civil.
[75] As previstas nas alíneas b) a e) do n.º 2 e no n.º 4 do artigo 4.º.
[76] As especificações previstas na alínea e) do n.º 1 do artigo 77.º.
[77] N.º 2 do artigo 74.º.
[78] Artigo 70.º e regimes da responsabilidade extracontratual e contratual.
[79] Vide capítulo anterior sobre o princípio da responsabilidade civil extra-contratual da Administração.
[80] Consideram-se promotor a pessoa jurídica, pública ou privada, seja ou não proprietária dos terrenos relativamente aos quais se refere a operação urbanística, que é responsável pela sua execução ou desenvolvimento; b) O proprietário do imóvel no qual foram executadas ou desenvolvidas operações urbanísticas, quando tenha tido conhecimento das obras, trabalhos, edificações, usos e utilizações ilícitos, presumindo-se tal conhecimento, salvo prova em contrário, quando o proprietário tenha permitido, por qualquer ato, ao responsável direto da violação o acesso à utilização do imóvel.
Considera-se empreiteiro a pessoa jurídica, pública ou privada, que exerce a atividade de execução das obras de edificação e urbanização e se encontre devidamente habilitada pelo InCI, I. P. As pessoas coletivas são responsáveis pelas infrações cometidas pelos seus órgãos, funcionários e agentes.
[81] Através de contratos com observância das regras constantes de decreto regulamentar, de onde constam o âmbito das obrigações a assumir pelas empresas, o respetivo regime da responsabilidade e as garantias a prestar
[82] Isto, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar. Quanto à culpa que é, “por força da lei, um elemento constitutivo da contraordenação, diferenciado da tipicidade e da ilicitude”, ela “analisa-se na possibilidade de um juízo de censura ou de reprovação da conduta do agente, por, em face das circunstâncias, poder e dever agir de outro modo”. Em processo de contraordenação fiscal (alínea a, n.º 1, artigo 379.º e n.º 2, artigo 374.º, do Código de Processo Penal [aplicáveis face à Lei-Quadro das Contraordenações: artigo 41.º, Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), uma sentença é nula se cometer omissão de pronúncia quanto à questão da “ilicitude, culpa e gravidade da conduta da arguida serem nulas ou, pelo menos, de baixa intensidade” (Acórdão do STA, proferido em 26.4.2007, no proc. n.º1168/06 (relator Jorge Lino).
[83] Acórdão da Relação de Lisboa de 30.5.2011, Proc. 301/09.2TFLSB.L1-5, Relator Neto de Moura.
[84] Acórdão da Relação de Coimbra de 27.10.2010, Proc. 94/10.0TACNT.C1, Relator Orlando Gonçalves. Aqui se decidiu que o facto de alguém obter licença municipal para a edificação em prédio rústico de um telheiro com 24 m2, numa área edificada que totaliza cerca de 55 m2, “destinado exclusivamente a arrumos e anexos”, comete contraordenação (alíneas a) e d), o artigo 98º do RJUE), no caso de, depois, vir a utilizar essa construção para o “alojamento de um animal de raça equídea”.
[85] Nos termos do disposto no art.º 122.º, n.º 1, todos do CPP. Vide Acórdão do STA, proferido em 30-11-2004, no proc. n.º 0707/04 (relator Pimenta do Vale).
[86] Acórdão da Relação de Coimbra de 19.1.2011, Proc. 849/10.6TBCBR.C1
Relator Alberto Mira.
[87] Acórdão da Relação de Coimbra de 5.1.2011, Proc. 604/10.3TALRA.C1, Relator Jorge Jacob.
[88] Art.º 32.º, n.º10, CRP.
[89] Acórdão do STA, de 29.3.2006, o proc. n.º143/06, Relator Jorge Lopes de Sousa.
[90] Acórdão do STA, de 12.12.2006, no proc. n.º 1045/06. Relator Brandão de Pinho.
[91] Acórdão do STA, proferido em 7.11.2007, no proc. n.º814/07 (relator António Calhau)
[92] Acórdão do STA proferido em 11.5.2011, no proc. n.º209/11 (relator Casimiro Gonçalves)
[93] Acórdão do STA, proferido em 30.11.2005, no proc. n.º833/05 (relator Jorge Lopes de Sousa
[94] Trata-se de uma presunção iuris tantum, pelo que só pode ser ilidida em benefício do arguido e nunca em seu desfavor, de acordo com o art.º 254.º, n.º6, do CPC (“aplicável em processo de contraordenações face ao disposto no art.º. 41.º do regime jurídico das contraordenações, na medida em que constitui preceito regulador do processo penal, ex vi do art. 4.º do CPP, uma vez que nem o regime jurídico das contraordenações, nem o CPP dispõem de norma que regule o regime da presunção estabelecida no nº2 do art. 113.º do CPP”): Acórdão da Relação de Évora de 10.5.2011, Proc. 2419/10.0TASTB.E1, Relator António João Latas.
[95] CONDESSO, F. –Direito do Urbanismo. Lisboa, Quid Juris, 1999. Pp.275 e ss.
[96] Pelo que não está sujeita a licença administrativa a composição de um barracão de madeira, numa área aproximada de 60 m2, constituído por diversas construções adquiridas como se se tratassem de abrigos de jardim, que foram colocados de forma justaposta, alguns dos quais com ligação interna, os quais se encontram apoiados sobre um estrado de madeira e este, por sua vez, sobre vigas colocadas sobre o solo: Acórdão da Relação de Évora de 24.5.2011, Proc. 1070/09.1TBLLE.E1, Relator Edgar Valente.
[97] Acórdão do STA proferido em 17.11.2010, no proc. n.º556/10 (relator Pimenta do Vale)
[98] Acórdão de uniformização de jurisprudência nº2/94, de 10 de Março de 1994 (D.R., Iª Série de 7 de Maio de 1994). Vide Acórdão da Relação de Lisboa de 30.5.2011, Proc. 301/09.2TFLSB.L1-5, Relator Neto de Moura.
[99] Todas as sanções, quando aplicadas a empresas de construção, empreiteiros ou construtores, são comunicadas ao InCI, I. P.
[100] Acórdão do STA, proferido em 20.12.2006, no proc. n.º992/06 (relator Baeta de Queiroz)
[101] Acórdão do STA, proferido em 22.2.1996, no proc. n.º10551 (relator Benjamim Rodrigues), Acórdão do STA, proferido em 20.1.1993, no proc. n.º14557 (relator Rodrigues Pardal)
[102] Acórdão do STA, proferido em 30.11.2004, no proc. n.º1017/04 (relator Jorge Lopes de Sousa)
[103] Acórdão do STA proferido em 2.7.2008, no proc. n.º331/08 (relator Miranda de Pacheco)
[104] Acórdão n.º 265/01, do Plenário do TC, proferido em 19.6.2001, no proc. n.º 213/2001 (relator Bravo Serra) Acórdão n.º 265/01, do Plenário do TC, proferido em 19.6.2001, no proc. n.º 213/2001 (relator Bravo Serra) . O ATC declara com força obrigatória geral a inconstitucionalidade de uma interpretação diferente que pretendesse partir (em violação do n.º10, do art.º 32.º, em conjugação com o n. 2, do art.º 18.º,ambos da CRP), da norma que resulta das disposições conjugadas constantes do n.º3 do art.º 59.º e do n.º 1 do art.º 63.º do DL 433/82, de 27.10.
[105] Acórdão do STA, proferido em 22.2.2006, no proc. n.º834/05 (relator Pimenta do Vale.
[106] Acórdão do STA, proferido em 17.1.2007, no proc. n.º1124/06 (relator Jorge Lino.
[107] Acórdão da Relação de Coimbra de 2.11.2010, Proc. 77/10.0TBAGN.C1, Relator Moreira do Carmo.
[108] Acórdão da Relação de Lisboa, de 14.1.2011, Proc. 2235/10.9TJLSB.L1-7, Relator Luís Lameiras.
[109] Artigo 59.º: A altura de qualquer edificação será fixada de forma que em todos os planos verticais perpendiculares à fachada nenhum dos seus elementos, com excepção de chaminés e acessórios decorativos, ultrapasse o limite definido pela linha recta a 45º, traçada em cada um desses planos a partir do alinhamento da edificação fronteira, definido pela intersecção do seu plano com o terreno exterior. § 1º Nas edificações construídas sobre terrenos em declive consentir-se-á, na parte descendente a partir do referido plano médio, uma tolerância de altura até ao máximo de 1,50m. §2º Nos edifícios de gaveto formado por dois arruamentos de largura ou de níveis diferentes, desde que se não imponham soluções especiais, a fachada sobre o arruamento mais estreito ou mais baixo poderá elevar-se até à altura permitida para o outro arruamento, na extensão máxima de 15 metros. § 3º Nas edificações que ocupem todo o intervalo entre dois arruamentos de larguras ou níveis diferentes, salvo nos casos que exijam soluções especiais, as alturas das fachadas obedecerão ao disposto neste artigo. § 4º Em caso de simples interrupção de continuidade numa fila de construções poderá o intervalo entre as duas edificações confinantes ser igual à média das alturas dessas edificações, sem prejuízo, no entanto, do disposto no artigo 60º. Acórdão da Relação de Lisboa, de 10.5.2011, Proc. 987/10.5TBALQ.L1-1, Relator Manuel Marques: O campo de aplicação dos art.os 59.º e 60.º do RGEU restringe-se às fachadas principais das edificações, regendo para as laterais o art. 73º. 2.Para além dos interesses públicos que pretendem salvaguardar, existem normas do PDM que têm também em vista a protecção dos interesses particulares. 3. A violação dos direitos à salubridade e à insolação, decorrente da edificação de um pavilhão com altura máxima superior ao previsto no PDM, confere aos ofendidos o direito de fazerem directamente o embargo de obra nova por via extrajudicial.Acórdão da Relação de Lisboa de 10.5.2011; Proc. 987/10.5TBALQ.L1-1, Relator Manuel Marques: 1.O campo de aplicação dos arts. 59.º e 60.º do REGEU restringe-se às fachadas principais das edificações, regendo para as laterais o art. 73.º.2. Para além dos interesses públicos que pretendem salvaguardar, existem normas do PDM que têm também em vista a protecção dos interesses particulares.3.A violação dos direitos à salubridade e à insolação, decorrente da edificação de um pavilhão com altura máxima superior ao previsto no PDM, confere aos ofendidos o direito de fazerem directamente o embargo de obra nova por via extrajudicial. Artigo 60.º:”Independentemente do estabelecido no artigo anterior, a distância mínima entre fachadas de edificações nas quais existam vãos de compartimentos de habitação não poderá ser inferior a 10 metros. § único. Tratando-se de arruamentos já ladeados, no todo ou na maior parte, por edificações, as câmaras municipais poderão, sem prejuízo do que esteja previsto em plano de urbanização aprovado, estabelecer alinhamentos com menor intervalo, não inferior, contudo, ao definido pelas construções existentes”.
[110] Artigo 73.º:”As janelas dos compartimentos das habitações deverão ser sempre dispostas de forma que o seu afastamento de qualquer muro ou fachada fronteiros, medido perpendicularmente ao plano da janela e atendendo ao disposto no artigo 75.º, não seja inferior a metade da altura desse muro ou fachada acima do nível do pavimento do compartimento, com o mínimo de 3 metros. Além disso não deverá haver a um e outro lado do eixo vertical da janela qualquer obstáculo à iluminação a distância inferior a 2 metros, devendo garantir-se, em toda esta largura, o afastamento mínimo de 3 metros acima fixado”.
[111] Acórdão da Relação de Lisboa de 10.5.2011, Proc. 987/10.5TBALQ.L1-1, Relator Manuel Marques.
[112] O auto da ordem de embargo, imediato lavrado e notificado às pessoas identificadas (e depois reproduzido no prazo de cinco dias úteis no sistema informático), deve conter, além do mais, as razões de facto e de direito que o justificam, o estado da obra e a indicação da ordem de suspensão e proibição de prosseguir a obra, prazo e cominações legais para incumprimento. Se a ordem de embargo incidir só em parte da obra, o auto de embargo parcial, tem de identificar a parte que se encontra embargada.
[113] A notificação é feita ao responsável pela direção técnica da obra, bem como ao titular do alvará de licença ou apresentante da comunicação prévia e, quando possível, ao proprietário do imóvel no qual estejam a ser executadas as obras ou seu representante, sendo suficiente para obrigar à suspensão dos trabalhos qualquer dessas notificações ou a de quem se encontre a executar a obra no local.
[114] É interdito o fornecimento de energia elétrica, gás e água às obras embargadas, devendo para o efeito ser notificado o ato que o ordenou às entidades responsáveis pelos referidos fornecimentos.
[115] Artigos 107.º e 108.º.
[116] O ato administrativo que tiver determinado a posse administrativa é notificado ao dono da obra e aos demais titulares de direitos reais sobre o imóvel por carta registada com aviso de receção. A posse administrativa é realizada pelos funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras, mediante a elaboração de um auto onde, para além de se identificar o ato referido no número anterior, é especificado o estado em que se encontra o terreno, a obra e as demais construções existentes no local, bem como os equipamentos que ali se encontrarem. Tratando-se da execução coerciva de uma ordem de embargo, os funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras procedem à selagem do estaleiro da obra e dos respetivos equipamentos. Em casos devidamente justificados, o presidente da câmara pode autorizar a transferência ou a retirada dos equipamentos do local de realização da obra, por sua iniciativa ou a requerimento do dono da obra ou do seu empreiteiro. O dono da obra ou o seu empreiteiro devem ser notificados sempre que os equipamentos sejam depositados noutro local.
[117] Quando aquelas quantias não forem pagas voluntariamente no prazo de 20 dias a contar da notificação para o efeito, são cobradas judicialmente em processo de execução fiscal, servindo de título executivo certidão, passada pelos serviços competentes, comprovativa das despesas efetuadas, podendo ainda a câmara aceitar, para extinção da dívida, dação em cumprimento ou em função do cumprimento nos termos da lei.
[118] Artigo 348.º, Código Penal.
[119] Alíneas e) e f) do n.º 1 do artigo 98.º.
[120] Artigo 256.º do Código Penal.
[121] Artigo 112.º
[122] Artigo 110.º - Direito à informação Artigo 111.º - Silêncio da Administração Artigo 112.º - Intimação judicial para a prática de ato legalmente devido Artigo 113.º - Deferimento tácito Artigo 114.º - Impugnação administrativa Artigo 115.º - Ação administrativa especial
[123] N.4 a 6 do artigo 95.º (Objeto e limites da decisão) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
[124] Ou nos termos gerais do artigo 169.º ou nos termos concomitantes da decisão e sem mais, previsto no RJUE.
[125] Artigo 169.º (Sanção pecuniária compulsória).
[126] Artigo 113.º.
[127] N.º 4, artigo 9.º
[128] Artigo 106.º.
[129] Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro.
[130] Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto.
[131] Já previsto no Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro.
[132] Tudo operada pelas simultâneas Leis n.os 30/2012 e 31/2012, ambas de 14 de agosto.
[133] O despacho n.º14574/2012, de 5 de novembro, dos Ministros da Economia e do Emprego e da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 218, de 12 de novembro de 2012, cria uma comissão redatora de natureza multidisciplinar com a missão de elaborar um projeto de diploma com «Exigências Técnicas Mínimas para a Reabilitação de Edifícios Antigos», em regime excecional e temporário, visando complementar de modo mais eficaz as medidas consagradas no Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, com a redação dada pela Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto.
[134] Artigo 4.º, al. b).
[135] OLIVEIRA, F. Paula de; LOPES, Dulce, ALVES, Cláudia –Regime Jurídico da Reabilitaçao Urbana. Comentário. Coimbra: Almedina, 2011, p.47.
[136] Artigo 6.º.
[137] Sobre o regime de onservacao em geral, vide o Decreto-Lei n.º 266-B/2012. D.R. n.º 252, 2.º Suplemento, Série I, de 31 de dezembro (regime de determinação do nível de conservação): http://dre.pt/pdf1sdip/2012/12/25202/0025500258.pdf
[138] Nos termos do artigos 107.º e 108.º do RJUE.
[139] Artigos 61.º e 62.º.
[140] Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de Outubro.
[141] Aprovados, respetivamente, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho.
[142] Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio. Tendo, como conteúdo, uma “unidade de intervenção com documento estratégico aprovado e, como território, um “unidade de intervenção”.
[143] Capítulo XI da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro.
[144] Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de Outubro, aprovado no uso da autorização concedida pela Lei n.º 95-A/2009, de 2 de Setembro, alterado pelos DL n.º 136/2014, de 9/9 e Lei n.º32/2012, de 14/8.
[145] Já previstos no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, desde o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, e hoje constantes do Decreto-Lei n.º80/2015, de 14 de maio.
[146] Artigo 5.º
[147] Artigo 6.º
[148] Artigo 73.º-A.
[149] Artigo 36.º. Estas podem ser sociedades de reabilitação urbana regidas pelo Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de maio. No caso da entidade gestora delegatária ser apenas uma empresa do setor empresarial local, o cabe ao município delegar nesta entidade os seus poderes, que devem acompanhar a estratégia de reabilitação urbana ou do programa estratégico de reabilitação urbana, presumindo-se delegados os poderes referentes ao desenvolvimento dos procedimentos de licenciamento e de comunicação prévia de operações urbanísticas compreendidas nas ações de reabilitação de edifícios ou frações localizados em área de reabilitação urbana e no licenciamento e admissão de comunicação prévia de operações urbanísticas e autorização de utilização, adoção de medidas de tutela da legalidade urbanística, cobrança de taxas e receção das cedências ou compensações devidas, a menos que haja indicação em contrário constante da estratégia de reabilitação urbana ou do programa estratégico de reabilitação urbana. Estas entidades do setor empresarial local delegatárias ficam investidas nas funções de entidade gestora e nos poderes que lhes sejam delegados, desde o início da vigência da área de reabilitação urbana e cabe-lhes diretamente emitir diretrizes ou instruções relativamente às operações de reabilitação urbana assim como definir as modalidades de verificação do cumprimento das ordens ou instruções que emita. No caso de serem empresas municipais, o regime jurídico aplicável é a Lei n.º 53-F/2006, de 29.12, com as alterações das Leis n.os 67-A/2007, de 31.12, 64-A/2008, de 31.12, e 55/2011, de 15.11.
[150] Delimitadas segundo o Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de maio.
[151] N.º 1, artigo 44.º; alíneas a) e c) a e), n.º 1, artigo 54.º
[152] Alíneas b) e f) a i) do artigo 54.º
[153] Criadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de maio.
[154] N.º 3 do artigo 13.º
[155] N.º 3 do artigo 26.º.Sobre a constituição da propriedade horizontal, dispõe o RJRU que: “1.O termo de responsabilidade subscrito por técnico legalmente habilitado atestando que estão verificados os requisitos legais para a constituição da propriedade horizontal, acompanhado de comprovativo da sua apresentação ao município ou à entidade referida na alínea b) do n.º 1 do artigo 10.º, quando for aplicável, vale como documento comprovativo de que as frações autónomas satisfazem os requisitos legais, para os efeitos do disposto no artigo 59.º do Código do Notariado.2-O termo de responsabilidade referido no número anterior deve: a) Identificar o titular da autorização de utilização; b) Identificar o edifício e as frações autónomas, bem como as respetivas áreas; c) Indicar o fim a que se destinam as frações autónomas; d) Declarar que estão cumpridos os requisitos legais para a constituição da propriedade horizontal.3-O modelo do termo de responsabilidade referido nos números anteriores é aprovado por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das autarquias locais, da economia e do ordenamento do território. 4-Quando a entidade gestora for uma de entre as mencionadas na alínea b) do n.º 1 do artigo 10.º, o termo de responsabilidade e o comprovativo da sua apresentação são disponibilizados ao município por meios eletrónicos.
[156] N.º 2, artigo 11.º.
[157] Regulamentos municipais e artigo 67.º RJRU.
[158] Artigo 73.º.
[159] Artigo 44.º
[160] Os responsáveis pela coordenação, elaboração e subscrição de projeto, pelo desempenho das funções de direção de fiscalização de obra, incluindo os deveres e responsabilidades a que estão sujeitos, e ainda o exercício da atividades ligadas à construção e a outras profissões envolvidas nas operações urbanísticas de reabilitação urbana.
[161] Alínea a) do artigo 7.º; artigos 8.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 305/2009, de 23 de outubro.
[162] N.º 4, artigo 35.º.
[163] Artigo 49.º, Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.
[164] Regualados pelos artigos 62.º a 64.º; n.os 1 e 2, artigo 63.º do RJUE.
[165] Artigos 89.º a 92.º
[166] Aplicam-se as regras do artigo 49.º da Lei de Bases do PPatrimónio Cultural (LBPC).
[167] Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 306/2009, de 23 de outubro.
[168] Nos termos do artigo 1096.º do Código Civil.
[169] Artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 306/2009, de 23 de outubro.
[170] A venda em hasta pública segue o procedimento previsto nos artigos 88.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, alterado pelas Leis n.os 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, com as devidas adaptações.
[171] N.º 5 do artigo 11.º do Código das Expropriações.
[172] Segundo as regras do Código das Expropriações para a notificação da declaração de utilidade pública, com as devidas adaptações.
[173] Nos termos do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, alterado pelas Leis n.os 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, para a venda de imóveis do Estado e dos institutos públicos em hasta pública, com as devidas adaptações.
[174] O direito de reversão cessa se tiver decorrido 20 anos sobre esta data, haja renúncia do expropriado ou a declaração de utilidade pública seja renovada, com fundamento em prejuízo grave para o interesse público, dentro do prazo de um ano a contar de verificação da inºercia da entidade gestora. A reversão deve ser requerida no prazo de três anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, de modo que, decorrido esse prazo, o expropriado, até ao final do prazo de 20 anos, tem o direito de preferência na primeira alienação dos bens. O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre outro destino a dar ao bem expropriado ou sobre o montante do acréscimo da indemnização interpreta-se como renúncia aos direitos de reversão e de preferência. Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deve comunicar o projecto de alienação ao expropriado e demais interessados conhecidos cujos direitos não hajam cessado definitivamente, por carta ou ofício registado com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 60 dias, findos os quais, não sendo exercido o direito de reversão ou, se for o caso, o direito de preferência, se entende que renunciam ao mesmo. No caso de nova declaração de utilidade pública ou de renovação da declaração anterior, o expropriado é notificado para optar pela fixação de nova indemnização ou pela atualização da anterior. Na hipótese da realização de uma obra contínua (com configuração geométrica linear que, pela sua natureza, for susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente) determinar a expropriação de bens distintos, o seu início em qualquer local do traçado faz cessar o direito de reversão sobre todos os bens expropriados, mas esta solução ºe inaplicºavel se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a dois anos, contando-se o prazo de 3 anos a partir do final daquele.
[175] Decreto-Lei n.º 159/2006, de 8 de agosto em aplicação do artigo 112.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, alterado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro, que aprovou o Novo Regime do Arrendamento Urbano).
[176] N.os 4 e 5, artigo 44.º do RJUE(n.os 4 e 5, artigo 44.º do RJUE.
[177] Este regime e apoios prestados devem assegurar o cumprimento das normas aplicáveis a respeito de proteção da concorrência e de auxílios do Estado.
[178] O tema é tratado no capítulo referente as AUGI.
[179] Artigo 77.º-B do RJRU.
[180] Publicado na 2.ª série do Diário da República e divulgado na página eletrónica do município.
[181] N.os 1 e 3 do artigo 53.º da LBPC.
[182] Nos termos do artigo 15.º da Lei de Bases do Património Cultural.
[183] Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro (LBPC).
[184]Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.
[185] Portanto, de acordo com o n.º 1 do artigo 53.º da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.
[186] N.º 2 do artigo 54.º, Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.
[187] Segundo as regras do artigo 49.º da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.
[188] Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de Abril.
[189] Decreto-Lei n.º38 382, de 7 de agosto de 1951.
[190] Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38 382, de 7 de agosto de 1951
[191] Artigo 4.º
[192] Constantes do Decreto-Lei n.º163/2006, de 8 de agosto.
[193] Decreto-Lei n.º 129/2002, de 11 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 96/2008, de 9 de junho.
[194] Este artigo 6.º já contou com alterações pelo DL n.º194/2015, de 14.9.
[195] Tal como admitido nos termos do Decreto-Lei n.º118/2013, de 20 de agosto.
[196] Nos termos do Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto.
[197] Nos termos do mesmo diploma.
[198] Nos termos do mesmo diploma.
[199] Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de Outubro, RJRU; Decreto-Lei n.º307/2009, de 23 de Outubro, RJRU.
[200] Artigo 51.º (Proteção do existente): 1-A emissão da licença ou a admissão de comunicação prévia de obras de reconstrução ou alteração de edifício inseridas no âmbito de aplicação do presente decreto-lei não podem ser recusadas com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais operações: a)-Não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor; ou b)-Tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação; e c)-Observem as opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício.2-As obras de ampliação inseridas no âmbito de uma operação de reabilitação urbana podem ser dispensadas do cumprimento de normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, sempre que da realização daquelas obras resulte uma melhoria das condições de desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação, sendo observadas as opções de construção adequadas à segurança estrutural e sísmica do edifício, e o sacrifício decorrente do cumprimento das normas legais e regulamentares vigentes seja desproporcionado em face da desconformidade criada ou agravada pela realização daquelas.3-O disposto no número anterior é aplicável ao licenciamento ou à admissão de comunicação prévia de obras de construção que visem a substituição de edifícios previamente existentes.4-Os requerimentos de licenciamento ou as comunicações prévias devem conter sempre declaração dos autores dos projetos que identifique as normas técnicas ou regulamentares em vigor que não foram aplicadas e, nos casos previstos no n.º 2 e no número anterior, a fundamentação da sua não observância.
[201] Regime jurídico extraordinário temporal de reabilitação de habitações estabelece um regime excecional e temporário (prolonga-se até 2021) a aplicar à reabilitação de edifícios ou de frações, cuja construção tenha sido concluída há pelo menos 30 anos ou localizados em áreas de reabilitação urbana, sempre que estejam afetos ou se destinem a ser afetos total ou predominantemente ao uso habitacional:Artigo 1.º‐Objeto, Artigo 2.º‐Âmbito de aplicação, Artigo 3.º‐Dispensa de aplicação do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, Artigo 4.º‐Dispensa de aplicação do regime legal de acessibilidades, Artigo 5.º‐Dispensa de aplicação de requisitos acústicos, Artigo 6.º‐Requisitos de eficiência energética e qualidade térmica, Artigo 7.º ‐ Instalações de gás em edifícios, Artigo 8.º‐Infraestruturas de telecomunicações em edifícios, Artigo 9.º ‐ Salvaguarda estrutural, Artigo 10.º‐Prevalência de regime, Artigo 11.º‐Período de vigência, Artigo 12.º‐Entrada em vigor. Entretanto, o artigo 6.º deste diploma, passou a ter a seguinte redação: «Artigo 6.º:”-As operações urbanísticas identificadas no n.º 2 do artigo 2.º devem cumprir os requisitos mínimos de eficiência energética e de qualidade térmica, salvo nas situações de inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica, admitidas nos termos do Decreto -Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto. 2-A inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica dos requisitos mínimos de eficiência energética e de qualidade térmica nas operações urbanísticas referidas no número anterior deve ser fundamentada, de acordo com os termos do Decreto -Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto.3-As exigências legais de instalação de sistemas solares térmicos para aquecimento de água sanitária, assim como o recurso a formas alternativas e renováveis de energia são obrigatórias, salvo nas situações de inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica, admitidas nos termos do Decreto -Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto. 4-A inviabilidade de ordem técnica, funcional e ou económica da instalação de sistemas solares térmicos para aquecimento de água sanitária, assim como o recurso a formas alternativas e renováveis de energia, referidas no número anterior, deve ser fundamentada, de acordo com os termos do Decreto -Lei n.º118/2013, de 20 de agosto.”
[202] Decreto-Lei n.º53/2014, de 8 de abril.
[203] Artigo 9.º
[204] Diploma que introduziu um grande número de alterações ao RJUE. Artigo 77.º-G (Responsabilidade criminal): 1-O desrespeito dos atos administrativos que determinem qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanística previstas no presente decreto-lei é punível nos termos do artigo 348.º do Código Penal. 2-As falsas declarações ou informações prestadas nos termos de responsabilidade ou no livro de obra pelos autores e coordenadores de projetos, diretores de obra e de fiscalização de obra e outros técnicos, referidos nas alíneas d) a g) do n.º 1 do artigo 77.º-C, são puníveis nos termos do artigo 256.º do Código Penal. 3-O disposto no número anterior não prejudica a aplicação do artigo 277.º do Código Penal.
[205] Já previsto no Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro (RJRU).
[206] Regulamento Geral das Edificações Urbanas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38.382, de 7 de agosto de 1951.
[207] N.º2: “A concessão da licença especial e a apresentação da comunicação prévia referida no número anterior segue o procedimento previsto nos artigos 27.º ou 35.º, consoante o caso, aplicando-se o disposto no artigo 60.º”.
[208] “Deste modo, a execução da decisão que anulou o ato de licenciamento de uma construção por ele ter aprovado uma obra que desrespeitava as obrigações impostas no alvará de loteamento passará pela notificação do interessado para que apresente projeto que respeite os requisitos nele estabelecidos e só depois, em caso de impossibilidade de legalização da construção ilegal, se passará à sua demolição”: ASTA,1.ªSubsecção do CA, Proc.0210/09, 30-09-2009, Relator Costa Reis.
[209] Lei n.º 91/95, de 2 de setembro, revisto pela quinta vez pela Lei n.º 70/2015, de 16 de Julho, resultante do projeto d elei 829/XII, D.R., I série, n.º137/XII/4, de 16.7. 2015 (alterações em 1999, 2003, 2008, 2013 e 2015). Trata do processo de reconversão das áreas urbanas de génese ilegal, definindo os termos aplicáveis à regularização dessas áreas durante o período temporal nela estabelecido).
[210] Acórdão nº 3703/07.5TBALM-A.L1.S1, do Supremo Tribunal de Justiça, de 19 de Abril de 2012.
[211] Acórdão nº 3703/07.5TBALM-A.L1.S1 de Supremo Tribunal de Justiça, 19 de Abril de 2012.
[212] loteadores ilegais são os proprietários ou comproprietários celebraram negócios de venda de parcelas, de quotas indivisas e de promessa de compra e venda com autorização de ocupação, tendo por objeto os prédios integrantes da AUGI, que possibilitaram o seu parcelamento físico.
[213] N.º 3, artigo 8.º.
[214] N.º 4, artigo 1.º.
[215] Alínea b), n.º 1, artigo 4.º.
[216] Às câmaras municipais coube elaborar (até final de 2005), uma carta (remetida à Direção-Geral do Território), identificando as áreas a que se refere o n.º 7 do artigo 1.º. Para estas áreas deviam estar elaborados (até final de 2007) os estudos da sua reafectação ao uso previsto nos planos territoriais. Neste mesmo prazo e em simultâneo com o estudo de reafetação, as câmaras municipais deviam ter procedido ao levantamento exaustivo dos agregados familiares que tenham habitação própria permanente nas edificações a desocupar e a demolir e que têm de ser realojados, devendo no recenseamento, designadamente, prever-se a identificação e localização da edificação a demolir, certificar-se a afetação da mesma a habitação própria e permanente do agregado, a identificação e composição deste último e respetivos rendimentos. Aprovado o levantamento pelo Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, IHRU, I. P., os realojamentos poderão ser efetuados com recurso aos instrumentos legais em vigor aplicáveis ao caso, designadamente e em alternativa, através da atribuição pelo município de prioridade nos concursos municipais de habitações a custos controlados para venda ou por via da aplicação do regime constante do Decreto-Lei n.º 226/87, de 6 de junho, e legislação complementar, para arrendamento em regime de renda apoiada.A não comprovação da afetação da edificação a demolir a habitação própria e permanente do agregado familiar ou a verificação da existência de outra residência arrendada ou de sua propriedade na mesma comarca ou limítrofe é fator excludente do direito a realojamento.línea b), n.º 1, artigo 32.º; artigo 47.º.
[217] Este diploma veio concede às autoridades administrativas responsáveis os meios legais para poderem a exercer uma intervenção eficiente nas operações de loteamente urbano, tendo presente a tendência verificada para um intenso desenvolvimento urbanístico, que se vinha já verificando, e crescente actividade especulativa, visando o aproveitamento indiscriminado de terrenos para a construção urbana. O que vinha desde então a permitir constatar operações muito vultosas com a criação de aglomerados habitacionais sem sujeição a qualquer disciplina, prejudicando o racional desenvolvimento urbano do território ou contrariando planos oficiais para o aproveitamento dessas regiões, com efetivação de operações de loteamento sem prévias infra-estruturas urbanísticas. Como então já s eprevia, mas não se conseguiu evitar, tal atividade construtiva acabaria por criar para as câmaras municipais problemas graves de natureza financeira, pois teriam mais tarde de realizar obras de urbanização para dotar estes núcleos habitacionais com os indispensáveis acessos, redes de abastecimento de água e de drenagem de esgotos, espaços livres e sua conservação; encargos que não tendo compensação, em geral não poderim vir a ser suportados normalmente pelo erário municipal.
[218] Delimitação a efetivar com recurso a qualquer meio gráfico, cadastral ou registral que identifique com clareza a área delimitada, a qual corresponde à área que, no entendimento da câmara municipal, deve ser objeto de um único processo de reconversão urbanística, podendo integrar um ou mais prédios contíguos.
[219] N.º8 do artigo 1.º.
[220] N.º 4, artigo 44.º do RJUE.
[221] D.R, I Série, n.º91, p.1260, de 17.4.1084, http://www.oasrn.org/upload/apoio/legislacao/pdf/ConstCland_Port243_84.pdf.
[222] Artigo 73.º RGEU: “As janelas dos compartimentos das habitações deverão ser sempre dispostas de forma que o seu afastamento de qualquer muro ou fachada fronteiros, medido perpendicularmente ao plano da janela e atendendo ao disposto no artigo 75.º, não seja inferior a metade da altura desse muro ou fachada acima do nível do pavimento do compartimento, com o mínimo de 3 metros. Além disso não deverá haver a um e outro lado do eixo vertical da janela qualquer obstáculo à iluminação a distância inferior a 2 metros, devendo garantir-se, em toda esta largura, o afastamento mínimo de 3 metros acima fixado.”
[223] Casos há na área da Grande Lisboa, em que os municípios retiraram áreas que constavam dos plano municipais como AUGI, por razoes financeiras de agir e as passaram a considerar (com base em supostos e indemonstradas razoes de segurança dessas zonas de “declive”), em geral de existência transitória, pondo em causa mesmo habitações erigidas com todas as condições substantivamente legais e de custos volumosos, que assim se mantêm por os problemas financeiros que criariam com construções públicas de substituição não fossem maiores, o que significa puramente isentar as câmaras de certas obrigações e prazos previstas no regime das AUGI, uma vez que as habitações aí continuam por décadas (de plano em plano, como se pode constatar com a revisão do atual PDM de Loures), afinal sem as entidades públicas se preocuparem com as invocadas razoes de segurança, que não seja a falta de regularização e o pânico permanente das populações sobre o futuro do seu património (e como se povoações em zonas realmente montanhosas com muito mais declive não existissem em grande parte do território nacional como áreas de encostas). A única consequência é obstar à vida económica da zona, com impossibilidade de legalização do setor de restauração, pois as licenças de exploração em edifícios antigos ou construídos de modo irregular só podem ser emitidas se for obtidas autorização de utilização, que por sistema não é passada em tais áreas, como se fossem sujeitas ao regime AUGI.
[224] Vide a exposição de motivos projeto de lei de 2015 (Lei n.º70/2015).
[225] Artigo 7.º, RJUE.
[226] N.º 4, artigo 18.º da Lei das AUGI, Lei n.º91/95, de 2 de setembro, alterada pela quinta vez pela Lei n.º70/2015, de 16 de julho.
[227] Artigos 24.º.
[228] Artigo 25.º AUGI e n.º2 do artigo 18.º e 19.º RJUE.
[229] Artigo 28.º AUGI.
[230] A câmara municipal, se entender necessário à reconversão da AUGI, pode aplicar as medidas previstas no Decreto-Lei n.º 804/76, de 6 de novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 90/77, de 9 de março.
[231] Alíneas a) a e) do n.º 1 do artigo 18.º; alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 10.º.
[232] Dela se lavrando auto de onde conste circunstanciadamente as situações de desconformidade constatadas e o estado de execução das infraestruturas.
[233] Artigo 102.º-A, RJUE.
[234] Portaria n.º 243/84, de 17 de abril.
[235] A lei das AUGI aplica-se aos processos em apreciação à data da sua entrada em vigor, a requerimento dos interessados, aproveitando-se os elementos úteis já existentes. No caso de processos de reconversão em curso à data da entrada em vigor da lei, a assembleia da administração conjunta pode mandatar a entidade que vem promovendo a reconversão do prédio para exercer as funções da comissão de administração.
[236] N.º 4 do artigo 62.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio.