ARGENTINA
Doctrina
Título:Mecanismos de Participación Ciudadana Municipales en las Constituciones Argentinas
Autor:Fidyka, Leopoldo
País:
Argentina
Publicación:Revista Argentina de Derecho Público - Número 5 - Febrero 2020
Fecha:26-02-2020 Cita:IJ-CMX-222
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Sumarios

El presente artículo procura presentar un panorama de los mecanismos de participación ciudadana para el ámbito municipal contenidos en el marco constitucional de la República Argentina, entendiendo éste, como el espacio normativo conformado por las distintas cartas magnas provinciales y la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[2]. Tiene como objetivos, compartir los alcances de la explicitación de la participación local en la normativa constitucional argentina y plantear algunas consideraciones sobre el particular.


1. Introducción
2. Participación ciudadana, principios y elementos favorecedores
3. Organizaciones de la comunidad
4. Canales y mecanismos para la participación local
5. Consideraciones finales
Referencias
Notas

Mecanismos de Participación Ciudadana Municipales en las Constituciones Argentinas

Leopoldo Fidyka [1]

1. Introducción [arriba] 

En la República Argentina, desde la recuperación de la democracia se ha generado un marcado proceso de reformas de sus constituciones, que trajo aparejada la actualización de un conjunto de derechos y garantías, la modificación estructuras institucionales, la profundización de la autonomía municipal y un reconocimiento creciente de la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos.

En ese contexto, en el constitucionalismo provincial y de la Ciudad de Buenos Aires la participación de los ciudadanos adquiere un papel preponderante, muchas provincias contienen la participación en sus preámbulos constitucionales, contemplan principios participativos en general y en variadas temáticas, como así también mecanismos específicos (consulta popular, iniciativa, revocatoria de mandato etc.) tanto a escala provincial como local.

2. Participación ciudadana, principios y elementos favorecedores [arriba] 

La participación en la esfera local es ampliamente abordada por las constituciones provinciales:

La provincia de Formosa establece que el gobierno municipal deberá ser "representativo, participativo y social", también aparece en forma muy extendida el fomento de la participación ciudadana entre las funciones de los gobiernos locales:

Salta por su parte, dispone la promoción en todos los niveles de la vida del municipio, de distintas formas y canales de participación de los vecinos y entidades intermedias; Chubut, entre las competencias de los gobiernos locales, la de promover y reconocer la participación orgánica y consultiva "en forma transitoria o permanente de la familia y asociaciones intermedias en el gobierno municipal"[3] y en igual sentido, Jujuy, establece que sus municipios asegurarán la mayor y eficaz participación de los vecinos en la gestión de los intereses públicos, a lo que agrega "debiendo la ley y la carta orgánica incluir y reglamentar los derechos que hagan efectiva esa garantía"[4].

Neuquén garantiza la participación de los jóvenes en el ámbito local mediante procedimientos directos y eficaces; San Juan y San Luis por su parte, el fomento de la educación y el desarrollo cultural, mediante la participación plena de sus habitantes.

Cuadro 1. Promoción de la participación local en el marco constitucional argentino.

 

Constituciones

Promoción de la participación

Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Jujuy, La Rioja, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Tierra del Fuego.  Ciudad A. de Buenos Aires. 

Forma de gobierno participativo

Formosa.

Participación de jóvenes

Neuquén.   Ciudad A. de Buenos Aires. 

Fomento de la educación y el desarrollo cultural participativo

San Juan, San Luis.

Existen una serie de derechos y elementos que coadyuvan al proceso participativo, entre estos, se encuentran: el derecho de petición, el acceso a la información pública y la promoción y difusión de los derechos entre otros, los que viene a configurar un entorno favorecedor de la participación.

De ellos cabe mencionar la creciente inclusión de disposiciones relacionadas con la publicidad de los actos de gobierno y acceso a la información pública, como así también el estudio de las normativas constitucionales en distintos niveles de enseñanza.

Disposiciones respecto a la publicidad de actos de gobierno y acceso a la información pública se encuentran en varias constituciones (Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Jujuy, Salta, Río Negro, Tierra del Fuego, Ciudad A. de Buenos Aires). Muchas provincias explicitan que todos los actos del Estado se consideran públicos en especial los relacionados con la renta o la percepción e inversión de fondos públicos, debiendo ser publicados.

Chubut dispone que por ley se ha de determinar la forma de su publicación y del acceso de los particulares a su conocimiento y que "incurre en falta grave el funcionario o magistrado que entorpece la publicidad de tales actos"[5]. Por su parte Tierra del Fuego explicita que la violación de tales disposiciones "provocará la nulidad absoluta del acto administrativo no publicitado, sin perjuicio de las responsabilidades políticas, civiles y penales de las personas intervinientes en él"[6].

En Entre Ríos, se reconoce el derecho al acceso informal y gratuito a la información pública, completa, veraz, adecuada y oportuna, que estuviera en poder de cualquiera de los poderes u órganos, entes o empresas del Estado, municipios, comunas y universidades. Asimismo, se dispone que la información “será recopilada en el medio de almacenamiento de datos de acceso más universal que permita la tecnología disponible”[7].

No dejan de señalarse limitaciones o restricciones a la publicidad de los actos de gobierno, que han de producirse cuando existieren justos motivos para disponer la reserva o el secreto de las actuaciones, lo que se hará por resolución fundada cuando así lo exigiere "la seguridad, el orden público o las buenas costumbres, o toda vez que fuere razonable hacerlo en resguardo de la intimidad, honor o reputación de las personas"[8].

En cuanto al contenido de los actos, se obliga a los gobiernos locales a publicar sus movimientos de ingresos y egresos (Chaco, Chubut, Corrientes, Misiones, San Juan, Santa Cruz, Tierra del Fuego), presentar balances Chaco, Mendoza, Misiones, Neuquén, San Luís, o memorias de ejercicio con una periodicidad variable de acuerdo a las distintas provincias (Chaco, Chubut, Córdoba, Misiones, Neuquén, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego).

3. Organizaciones de la comunidad [arriba] 

La participación requiere también de interlocutores colectivos, por ello es importante el aporte de pluralidad de miradas y propuestas de las distintas organizaciones de la comunidad. En el marco normativo también se promueve la constitución y funcionamiento de distintos tipos de organizaciones.

En forma general se establece, la creación y fomento de instituciones intermedias, instituciones de cultura intelectual y física (Córdoba, Tucumán, Santa Cruz); y también las culturales, artísticas y artesanales, (Tierra del Fuego)

Son cada vez más variadas sus funciones y las formas de articulación con el gobierno local, en Corrientes por ejemplo, entre atribuciones y deberes específicos del municipio aparece la de “convenir con la Nación, la Provincia, otros municipios y organizaciones de la sociedad civil, la formación de los organismos de coordinación interjurisdiccional necesarios para la realización de actividades de interés común”[9].

Una figura organizacional muy extendida es la vecinal, aquellas asociaciones voluntarias de ciudadanos que se involucran principalmente en cuestiones urbanas para promover el progreso y desarrollo de las condiciones de vida barrial, bajo distintas denominaciones: Junta Vecinal, (Entre Ríos, San Luis, Río Negro); Unión Vecinal (San Juan); Comisión Vecinal (Chaco), Centro Vecinal (La Rioja), Sociedades Vecinales o de Fomento (Neuquén) entre otras.

Se las impulsa para la colaboración con las municipalidades en el planteamiento de necesidades (Neuquén); o se integran para promover "el progreso, desarrollo y mejoramiento de las condiciones de vida de los vecinos" y en ese sentido podrán integrar organismos y ejercer "el derecho de petición, iniciativa y reclamo, representando a vecinos y usuarios de servicios municipales"[10].

En algunas provincias actúan como entidades con una amplia tutela oficial, reglamentando los municipios su funcionamiento, asignándole mediante un acto administrativo una jurisdicción territorial de actuación, controlando su accionar y los periódicos actos eleccionarios de estas entidades.

Río Negro establece que sus autoridades pueden "administrar y controlar toda obra o actividad municipal que se realiza en la esfera de sus delimitaciones vecinales, en colaboración y dependencia con los gobiernos municipales y comunales". También se dispone que podrán “presentar al Concejo Deliberante anteproyectos de Ordenanzas” (San Luis).

Algunas constituciones disponen la inclusión o reconocimiento de estas organizaciones como cláusulas-requisitos para la sanción de las cartas orgánicas municipales (Córdoba).

También aparecen otras formas de organización como las cooperativas, abocadas a la prestación de servicios públicos (Jujuy, La Pampa, San Luis). Y así los municipios pueden crean y promover empresas públicas y mixtas, entes vecinales, cooperativas, consorcios de vecinos y "toda forma de integración de los usuarios en la prestación de servicios y construcción de obras" (Río Negro). Jujuy incorpora la facultad de los gobiernos locales de crear cooperativas de crédito.

Cuadro 2. Organizaciones de la comunidad del ámbito local.

 

Constituciones

Entidades Intermedias,

ONG´s en general.

Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Salta, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Tucumán, Ciudad A. de Buenos Aires.

 

Organizaciones vecinales

Catamarca, Chaco, Córdoba, Entre Ríos, La Rioja, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Tucumán.

Cooperativas

Buenos Aires, Chaco, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Río Negro, San Luis, Tucumán, Ciudad A. de Buenos Aires.

 

4. Canales y mecanismos para la participación local [arriba] 

Del conjunto de canales de participación institucionalizados, al objeto de su presentación se puede hacer una división entre las denominadas formas de democracia semidirecta y los demás mecanismos:

4.1. Formas semidirectas

La democracia semidirecta genera una serie de mecanismos como la iniciativa popular, la consulta y la revocatoria de mandato, tendientes a perfeccionar el sistema representativo, en los cuales los ciudadanos no se limitan a elegir sus gobernantes, sino que intervienen a través del sufragio en asuntos importantes de la vida jurídica y política del Estado.

La Constitución Nacional incorpora la iniciativa y la consulta popular, pero en cambio no alude a la revocatoria de mandatos, a diferencia de muchas provincias que la estipulan tanto en la esfera provincial como local, aunque no deja de ser ésta la forma menos extendida.

Es un tanto asimétrica y heterogénea la institucionalización de éstos mecanismos en las constituciones provinciales, no siempre se contemplan en forma coincidente para la esfera local y la provincial, señalando también que aún hay constituciones, que no establecen explícitamente mecanismos de democracia semidirecta para ninguno de esos ámbitos.

Cabe destacar que en un conjunto de provincias aparecen estas figuras entre los requisitos que deben ser tenidos en cuenta al redactar las Cartas Orgánicas Municipales.

a. Iniciativa popular

Consiste en el derecho que tiene el electorado de presentar proyectos normativos a los cuerpos deliberativos municipales, para la sanción o derogación de ordenanzas sobre distintos asuntos de competencia municipal.

El inicio del procedimiento requiere que el proyecto que va a ser presentado, cuente con la adhesión de un porcentaje determinado de electores. No todas las provincias explicitan este requisito a excepción de Chaco y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[11]: Es usual la exclusión de determinadas materias de la iniciativa popular como las atinentes a tributos, presupuesto (Chaco), a lo que se le agrega reforma de la constitución y tratados internacionales (Ciudad A. de Buenos Aires).

b. Consulta popular

Se puede denominar a la consulta popular como el derecho del pueblo a participar en la actividad constitucional, legislativa o administrativa, aceptando o rechazando por medio del sufragio, las resoluciones de uno a varios órganos constituyentes, legislativos o administrativos[12].

Muchas provincias las establecen para sus gobiernos locales sin mayores precisiones, en fórmulas como "utilizar la consulta popular" cuando lo estimen necesario, (San Juan, San Luis).

Las constituciones también contemplan determinados casos donde se debe convocar a consultas populares como:

En temas territoriales:

- Delimitación o modificación de límites territoriales (Salta).

- Fusión de municipios (Córdoba).

- Escisión o fusión (San Juan), anexión o fusión (Chubut), en ambos casos deben ser consultadas las poblaciones involucradas. 

- Anexiones o segregaciones de municipios, aunque para el primer caso han de ser consultados los electores de los distritos interesados, pero en casos de segregaciones únicamente los de la zona que deba segregarse (Neuquén, Río Negro).

En temas patrimoniales:

- Para acordar concesiones de servicios públicos por un plazo superior a diez años (Chubut, Neuquén).

- Para contraer empréstitos cuyos servicios sean superiores “al porcentaje que se establezca de los recursos ordinarios afectables”[13], (Chubut).

La constitución de Entre Ríos por su parte dispone, que la norma de convocatoria no podrá ser vetada ni versar sobre temas inhabilitados para iniciativa popular (reforma constitucional, tributos, presupuesto, régimen electoral, tratados interprovinciales o convenios con el Estado Nacional).

c. Revocatoria popular

La revocatoria popular es el derecho que posibilita a la ciudadanía destituir funcionarios electivos por medio del voto del electorado municipal.

Las constituciones que la contemplan precisan claramente las causales de destitución, salvo Entre Ríos, que establece que puede habilitarse el procedimiento por “incumplimiento de la plataforma electoral o de los deberes propios de su cargo”, Chaco toma el criterio de adoptar las previstas para el juicio político. La Ciudad A. de Bs. As., se limita a establecer por "causas atinentes a su desempeño", requiriéndose para el inicio del procedimiento la firma del veinte por ciento de los inscriptos en el padrón electoral de la ciudad o comuna, según sea el caso.

Corrientes dispone que el electorado tiene derecho a requerir la revocación del mandato de los funcionarios electos por causas atinentes al desempeño de sus funciones, impulsando una iniciativa con la firma del veinte por ciento (20%) de los integrantes del padrón electoral municipal, Neuquén en cambio, exige la firma del veinticinco por ciento (25%) de los inscriptos en el padrón. En algunos casos se establece un límite temporal para la procedencia de este mecanismo, como que haya transcurrido un determinado lapso en su mandato o si le faltare poco tiempo para concluirlo –un año de mandato y menos de seis para su expiración– (Corrientes, Entre Ríos, Neuquén, Ciudad A. de Bs. As.); Pero en líneas generales grandes rasgos de este instituto quedan sujetos a la normativa reglamentaria.

Cuadro 3. Formas de democracia semidirecta.

 

Constituciones

Iniciativa popular.

Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego Ciudad A. de Buenos Aires.

Referéndum

Consulta popular

Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero, Ciudad A. de Buenos Aires.

Revocatoria popular

Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, La Rioja, Misiones, Neuquén, Río Negro, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Ciudad A. de Buenos Aires.

Institutos de democracia semidirecta

Buenos Aires[14]

4.2. Otros canales y mecanismos participativos

a. Audiencia pública

Es una instancia a través de la cual los ciudadanos proponen a la Administración Municipal la adopción de determinadas medidas para satisfacer sus necesidades vecinales, o reciben de esta información de las actuaciones políticas y administrativas en forma verbal y en unidad de acto.

Puede ser implementada por los órganos ejecutivo o legislativo municipal o en algunos casos a solicitud de un determinado número de ciudadanos. Se caracteriza por ser abierta al público y se rige en sus lineamientos por varios principios generales: publicidad, accesibilidad a todo el procedimiento, informalismo, inmediatez, oralidad actuada y amplitud de participación.

La constitución de Corrientes establece que los integrantes del cuerpo electoral municipal pueden convocar a audiencia pública para debatir asuntos de interés general, la que debe realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. La convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del cero coma cinco por ciento (0,5%) del electorado del municipio. También es obligatoria antes del tratamiento legislativo de proyectos que pongan en riesgo el desarrollo sostenible de la comunidad, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos.

También toma la modalidad de obligatoria en casos específicos, como por ejemplo para el análisis del presupuesto, o para el tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos, o cuando la iniciativa cuente con "la firma del medio por ciento del electorado de la ciudad o zona en cuestión"[15], asimismo para casos de evaluación de impacto ambiental, nombramiento de funcionarios judiciales y de organismos de control como para la designación de Directorio del Ente Único Regulador de Servicios Públicos, (Ciudad A. de Buenos Aires).

Entre Ríos dispone que la autoridad deberá explicitar los fundamentos del acto bajo pena de nulidad ”indicando de qué manera ha considerado las opiniones de la ciudadanía"[16].La Rioja por su parte, la establece como uno de los mecanismos que deben prever sus Cartas Municipales.

b. Consejos locales

Se puede entender como Consejos Locales a aquellas instancias de participación colegiada, con una cierta vocación de permanencia, donde se articulan distintos actores de la sociedad civil con las autoridades municipales o locales para la definición de políticas públicas.

Sus principales funciones son la colaboración, la consulta, el asesoramiento, la elaboración de acciones, propuestas, dictámenes, la concertación de políticas, la creación de comisiones de trabajo, la fiscalización, entre otras, es un ámbito donde canalizan su voz las asociaciones de vecinos y las entidades representativas de distintos sectores.

Muchas veces se los instituyen para temas específicos como desarrollo social, ambiente, cultura, turismo, producción, seguridad, defensa civil, y en otras para temas barriales o de infraestructura territorial integrados por juntas o sociedades vecinales.

En el plano municipal, aparecen en las constituciones consejos económico-sociales, "exclusivamente como órganos de asesoramiento y consulta" (San Luís); integrados por representantes de los sectores de la producción, trabajo, profesionales, y entidades socio-culturales y funcionará "mediante delegados designados por las organizaciones más representativas, con personería jurídica reconocida por autoridad competente, en la forma que determine la ley"[17]. (Formosa).

La Ciudad de Buenos Aires dispone como materia indelegable el desenvolvimiento de una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área metropolitana. Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo. Su constitución instituye un Consejo de Planeamiento Estratégico, de carácter consultivo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado por las instituciones y organizaciones sociales representativas, del trabajo, la producción, religiosas, culturales, educativas y partidos políticos. Articula su interacción con la sociedad civil, “a fin de proponer periódicamente planes estratégicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas de Estado, expresando los denominadores comunes del conjunto de la sociedad”[18].

El consejo es una figura de participación muy extendida en la legislación local institucionalizado ampliamente en leyes y por ordenanzas municipales.

c. Presupuesto participativo

El presupuesto participativo (PP) constituye un proceso que permite a la ciudadanía intervenir en la definición de prioridades acerca de fondos públicos y controlar las rendiciones de cuentas referentes a su utilización.

Generalmente se instrumenta mediante una serie de encuentros de consulta o foros, –espacios plurales de construcción ciudadana con metodologías de planificación participativa– orientadas a ampliar actores y consensos en torno al tratamiento y toma de decisiones acerca del presupuesto municipal. El proceso tiene variantes con relación a la dimensión del municipio, organizaciones participantes, y extensión o porcentaje del presupuesto sometido a discusión. En los lugares donde más se ha desarrollado se desenvuelve en un ciclo de reuniones, que abarca casi todo el año previo a la sanción del presupuesto.

EL PP como tal es una figura que nació en municipios de Brasil (Porto Alegre es el caso paradigmático) extendiéndose a distintas partes del mundo, en este sentido, la Ley Marco de Presupuesto Participativo del Perú define al proceso como “un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil. Para ello los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos”[19].

El proceso importa romper con la concepción tradicional del presupuesto que lo define como algo meramente técnico para pasar a considerarlo como algo esencialmente político en el que todos los habitantes están involucrados. Ha demostrado importantes ventajas en términos de ciudadanía, eficiencia, eficacia, transparencia y calidad institucional.

Existen experiencias de PP en distintas ciudades de la Argentina y aparecen algunos elementos relacionados con el mismo en el marco constitucional.

La Ciudad A. de Buenos Aires por ejemplo, sienta sus bases al establecer "el carácter participativo del presupuesto", aunque una ley reglamentaria deberá fijar "los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos".[20] Asimismo en el ámbito de sus Comunas está previsto la conformación de un organismo consultivo integrados por representantes de entidades vecinales, no gubernamentales, redes y otras formas de organización, teniendo entre sus funciones la participación en la elaboración de propuestas y la definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas.

Entre las atribuciones y deberes de los municipios de Corrientes que señala su constitución provincial aparece la potestad de dictar ordenanzas y reglamentaciones sobre presupuesto participativo.

d. Banca Abierta o Ciudadana

La Banca del Pueblo, Banca Ciudadana, Banca Abierta o Voz del Pueblo entre otras denominaciones es la instancia que permite a los habitantes y a las organizaciones de la sociedad civil, exponer temas de interés comunal o particular de incidencia municipal, ante el Concejo Deliberante. Es un mecanismo que tiende a promover una comunicación orgánica y pública, entre el órgano legislativo y la comunidad y estimular la atención y debate por parte de los concejales, sobre temas que los vecinos e instituciones promuevan como prioritarios.

La banca muchas veces se implementa con un asiento específico en el mismo recinto de sesiones del Concejo Deliberante destinado a la exposición, la cual tiene un tiempo limitado y generalmente se instrumenta al comienzo de las sesiones ordinarias, solicitándose previamente al cuerpo mediante un formulario específico donde se expresa la voluntad de utilizarla.

Una modalidad de esta figura es la banca vecinal. Entendida como tal a la facultad que se les otorga a las juntas o asociaciones vecinales para hacer oír su voz ante los Concejos Deliberantes, cuando estos tratan temas de su interés. La constitución de la Provincia de Río Negro en este sentido expresa, que las “autoridades de las juntas vecinales tienen derecho a participar con voz en las sesiones de los cuerpos deliberativos” en los “problemas que les incumben en forma directa”[21].

La Banca abierta ha sido instituida por ordenanza en muchos municipios del país y en algunos está contemplada en su propia carta orgánica municipal (Ushuaia, San Carlos de Bariloche, Plaza Huincul, entre otros),  por ejemplo, la carta orgánica de Ushuaia dispone que “todo vecino por si o en representación de una organización o institución puede solicitar al Concejo Deliberante el uso de una banca para exponer ideas o asuntos de interés municipal, con el debido registro de las mismas en el Diario de Sesiones. La ordenanza reglamenta su funcionamiento”[22].

e. Procedimiento de Doble Lectura

La doble lectura es una forma de participación en el proceso de creación de ordenanzas, instrumentada por medio de una audiencia pública que se lleva a cabo, entre las dos aprobaciones que las normativas exigen para determinados temas.

Las cuestiones que se tratan a través de este procedimiento se hallan puntualmente determinadas en la legislación y se orientan hacia aspectos que se relacionan con el patrimonio, el presupuesto, los tributos, el endeudamiento del municipio y las obras y los servicios públicos, entre otros.

Para la aprobación de las ordenanzas que deben ser sometidas a este procedimiento, se exigen distintas mayorías. En ciertas ocasiones, éstas son agravadas y el porcentaje estipulado para la segunda votación es superior al fijado para la primera. Entre las dos aprobaciones o “lecturas” debe ser convocada una audiencia pública, a fin de que los actores sociales puedan expresarse en torno a los temas sujetos a consideración. 

La Ciudad A. de Buenos Aires en su constitución incluye este mecanismo detallando que las materias y modificaciones sujetas a este procedimiento serán para el tratamiento de: el Código de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación; el Plan Urbano Ambiental; la imposición de nombres a sitios públicos, emplazamientos de monumentos y esculturas y declaración de áreas o sitios de interés histórico; la desafectación de los inmuebles del dominio público y todo acto de disposición de éstos; Toda concesión, permiso de uso, o constitución de cualquier derecho sobre el dominio público de la ciudad; las que consagran excepciones a regímenes generales; la modificación del tope de gastos corrientes del personal y asimismo, aquellos temas que la Legislatura disponga por mayoría absoluta[23]. Se establece también, que ningún órgano de gobierno puede conferir excepciones a este trámite y si la hiciera éstas serán consideradas nulas.

La Constitución de Córdoba dispone éste mecanismos para su Legislatura en el ámbito provincial para temas como la declaración de reforma de esta Constitución, la ley de presupuesto, el código tributario, las leyes impositivas, y las que versen sobre empréstitos, y la misma Legislatura con la mayoría absoluta de sus miembros “puede decidir qué otras leyes quedan sujetas por su naturaleza e importancia al régimen de doble lectura”[24].

En esta misma provincia éste procedimiento está contemplado por la Ley Orgánica de Municipios (Ley N° 8102) que rige para todos aquellos gobiernos locales que no cuenten con Carta Orgánica Municipal, y muchos de aquellos que sancionaron este instrumento local también incorporan la doble lectura, no sólo de la provincia de Córdoba (Ej. Carta Orgánica Municipal de Córdoba, Villa Carlos Paz, Río Ceballos, Río Cuarto); sino también en otras provincias del país (por ejemplo las cartas orgánicas municipales de las ciudades de Corrientes capital, Oberá, Junín de los Andes; San Carlos de Bariloche, Puerto Madryn, Ushuaia, entre otras).

Cuadro 4. Otros mecanismos de participación.

 

Constituciones

Audiencia Pública

Corrientes, Entre Ríos, La Rioja, Neuquén, Ciudad A. de Buenos Aires.

Consejos

Corrientes, Formosa, Mendoza, San Luis, Santa Cruz, Ciudad A. de Buenos Aires.

Presupuesto participativo

Corrientes, Ciudad A. de Buenos Aires.

Banca abierta o ciudadana

Río Negro.

Doble Lectura

Ciudad A. de Buenos Aires.

 

5. Consideraciones finales [arriba] 

Para el análisis normativo, el texto requiere de contexto. La participación ciudadana es uno de los temas que ha marcado la agenda de las políticas públicas de los últimos tiempos, por su valor estratégico para el fortalecimiento del sistema democrático, la búsqueda de modalidades de desarrollo inclusivo sustentable y como demanda de distintos sectores de la sociedad civil.

En la implementación concreta de la participación confluyen una gran cantidad de factores, estructurales, institucionales, subjetivos y fácticos, entre los que se encuentran por ejemplo la credibilidad de sus promotores, la disposición de recursos, el acceso a la información de los convocados, la representatividad de los actores, la metodología utilizada, la canalización de sus resultados, y hasta el momento y/o el espacio físico donde se desarrolle, entre otros.

El marco normativo interactúa en el proceso dinámico y complejo de la participación y puede constituirse en un elemento facilitador para el desarrollo de la misma. En el plano de las relaciones Estado-sociedad civil, el derecho y sus formas institucionales no solucionan ni generan por si solo la participación, pero es conveniente reconocer que la existencia de canales jurídicos que fomenten la participación constituyen valiosos instrumentos para que los ciudadanos y sus organizaciones influyan en el rumbo de la acción gubernamental, en la “cosa de todos”, y se fortalezca la práctica de la organización y la participación como medio para la consecución de los derechos.

A veces se sostiene que el marco constitucional de la Argentina es deficiente respecto a la participación, pero puede afirmarse, que el mismo se encuentra estructuralmente y en líneas generales ampliamente preparado para la institucionalización de formas participativas y son notables los avances alcanzados en los últimos años en la normativa del orden nacional, provincial y local.

En el específico nivel municipal el marco constitucional es rico en principios y mecanismos para el escenario local, aunque cabe consignar el dispar desarrollo de la normativa participativa en el territorio nacional por lo que se deberían buscar procedimientos necesarios para que los ciudadanos puedan acceder a similares mecanismos de participación más allá de las jurisdicciones donde habitan.

Si existen amplios consensos en cuanto a la presencia de la participación en el ámbito local, cabe la pregunta: ¿por qué no se buscan los procedimientos necesarios en el marco del federalismo de concertación, para que los ciudadanos, más allá de las jurisdicciones donde habitan, puedan acceder a similares canales de participación?

Asimismo, cabe señalar que algunos mecanismos constitucionales fueron legislados en forma tan genérica que para su plena operatividad se hace indispensable la sanción de normativas complementarias.

Por otro lado, puede comprobarse una directa relación entre autonomía municipal y participación: en aquellos lugares donde se desarrolló la autonomía se han institucionalizado gran número de instrumentos participativos. Ello a priori, parece indicar que la cercanía en la delineación institucional proporcionada por la autonomía municipal, facilita el involucramiento ciudadano y la adopción de formas más acordes a las realidades y particularidades locales.

La concreción y despliegue de la participación ciudadana requiere de muchos factores y sobre todo del compromiso, voluntad política y de una generalizada toma de conciencia respecto de su significado, importancia y utilidad para el desarrollo integral.

Por lo que puede sostenerse que la problemática de la participación no lo es tanto de arquitectura jurídica, sino de cultura democrática. En efecto, existe poco conocimiento del marco normativo que repercute en muchos ámbitos de la vida social, por lo que deben incorporarse a los tradicionales abordajes jurídicos institucionales, el análisis de las causas del desconocimiento y falta de apropiación de las normas por parte de la ciudadanía, y continuar desde distintos espacios la profundización de estrategias de promoción y capacitación para que la participación ciudadana sea algo cada vez más tangible.

Referencias [arriba] 

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- CARTA IBEROAMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL CIUDADANO EN RELACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Adoptada por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno, Ciudad de Panamá, República de Panamá, 2013.

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- FIDYKA Leopoldo (2006). “Nuevos Mecanismos de Participación Ciudadana en las Cartas Orgánicas Municipales” Serie Síntesis, Instituto de Investigación Urbana y Territorial, Unión Iberoamericana de Municipalistas, Granada, España.

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Legislación

- Constitución Nacional de la República Argentina.

- Constituciones Provinciales:

Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Tucumán.

- Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

 

 

Notas [arriba] 

[1] Abogado (UBA). Magíster en Dirección y Gestión Pública Local (UIM, Universidad Carlos III- Universidad Internacional Menéndez Pelayo, España). Investigador, docente y consultor de distintos organismos y centros académicos. Se desempeña en la Administración Pública Nacional y es investigador de ESEIAP, Espacio de Estudios Interdisciplinarios sobre Asuntos Públicos.
[2] Toma como fuente de referencia actualizaciones posteriores a la publicación: “Participación Ciudadana en el ámbito municipal. Una aproximación desde el marco constitucional de la República Argentina” (Fidyka Leopoldo, Ministerio del Interior, 2008).
[3] Art. 233. inc. 8 CP de Chubut.
[4] Art. 180 CP de Jujuy.
[5] Art. 13 CP de Chubut.
[6] Art. 8 CP de Tierra del Fuego.
[7] Art. 13 CP de Entre Ríos.
[8] Art. 12 CP de Jujuy.
[9] Art. 225 inc. 13 CP de Corrientes.
[10] Art. 217, CP de Santiago del Estero.
[11] Requiere de no más del tres por ciento de los ciudadanos del padrón electoral correspondiente (Chaco), uno y
medio por ciento del mismo (Ciudad A. de Buenos Aires).
[12] Linares Quintana, Segundo V. “Gobierno y administración de la República Argentina”, t. 1, págs. 56 y 57
[13] Art. 232 Constitución del Chubut.
[14]La Constitución de la Provincia de Buenos Aires especifica que la Ley Orgánica de las Municipalidades deberá contemplar la posibilidad que los municipios accedan a los institutos de democracia semidirecta (art. 211).
[15] Art. 63 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
[16] Art. 51 de la CP de Entre Ríos.
[17] Art. 152 Constitución de Formosa.
[18] Art. 19 Const. Ciudad A. de Buenos Aires.
[19] Conforme al art. 1 de la Ley N° 28056 del Perú.
[20] Art. 52 Const. Ciudad A. de Buenos Aires.
[21] Art. 240 Constitución de Río Negro.
[22] Art. 249 Carta Orgánica Municipal de Ushuaia.
[23] Según el art. 89 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
[24] Conforme al art. 106 de la Constitución Provincial de Córdoba.