El cambio de matriz energética en Uruguay hacia las energías renovables
Ana Laura Rodríguez D' Espada*
En el sector energético, algunos países como México y Argentina, por nombrar los casos más recientes, han recurrido a reformas legislativas para impulsar cambios que conduzcan entre otros, a la concreción de la diversificación de su matriz energética y el cumplimiento del Objetivo de Desarrollo Sostenible número 7 definido por Naciones Unidas como garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos.
En Uruguay, el proceso fue distinto porque para el año 2015, cuando se definieron los ODS, nuestro país ya contaba con una Política Energética que diseñada en el año 2008 con un enfoque global y con una mirada a largo plazo había conseguido en el año 2010 el aval de una Comisión Multipartidaria integrada por representantes de todo el sector político, convirtiéndose así en una Política de Estado.
El objetivo central de la referida Política Energética (2008-2030) es la: “... satisfacción de todas las necesidades energéticas nacionales, a costos que resulten adecuados para todos los sectores sociales y que aporten competitividad al país, promoviendo hábitos saludables de consumo energético, procurando la independencia energética del país en un marco de integración regional, mediante políticas sustentables tanto desde el punto de vista económico como medioambiental, utilizando la política energética como un instrumento para desarrollar capacidades productivas y promover la integración social...”.
El Acuerdo contiene lineamientos estratégicos y las acciones a desarrollar por cada uno de los ejes, define las metas a alcanzar en el corto, mediano y largo plazo. Los cuatro ejes estratégicos son: Oferta, Demanda, Social e Institucional.
En el eje de la Oferta se busca básicamente diversificar la matriz energética ya sea mediante la incorporación de nuevas fuentes de generación renovables como la energía solar, la eólica, la minihidráulica o la biomasa o diversificar el suministrador de energía (el autoabastecimiento mediante la generación para autoconsumo) entre otros aspectos.
En el eje de la Demanda se busca entre otras medidas, promover el uso eficiente de la energía en todas las actividades, creando conciencia social con planes de fomento e incentivo a estas medidas incluso a nivel educativo.
En el eje Social se busca universalizar el acceso a la energía y fomentar el acceso regular al servicio público de electricidad de forma segura y a un costo accesible para todos los sectores sociales.
Y en el eje Institucional se pretende que las instituciones enmarquen su accionar en roles predefinidos. El Poder Ejecutivo aparece como el conductor de la política energética, se acuerda un fortalecimiento institucional de la Dirección Nacional de Energía (DNE) y la presencia de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) en su rol regulador mediante el dictado de normas técnicas, su posterior fiscalización y como garante defensor de la libre competencia en materia de generación de energía.
Con base en estos cuatro ejes, se trazaron metas de corto, mediano y largo plazo las que se vienen cumpliendo de acuerdo a los hitos temporales predefinidos: año 2015, 2020 y 2030.
Esta transformación energética que ya hoy cuenta con indicadores medibles y que evidencian un éxito rotundo en el cambio de matriz no se vio acompañada por un cambio a nivel reglamentario.
Si bien es cierto que se han aprobado Decretos por parte del Poder Ejecutivo que pretenden acompasar los cambios que la dinámica del sector ha sentido en estos años lo cierto es que el núcleo duro de la normativa sectorial no ha sufrido grandes alteraciones.
La ley madre 16.832 del año 1997 junto con los Decretos reglamentarios 276/002, 277/002, 278/002 y 360/002 se mantienen vigentes salvo modificaciones muy puntuales. Paralelamente, al no haberse desarrollado un Mercado de Contratos, siendo UTE, empresa verticalmente integrada que realiza la actividad de generación de energía eléctrica en régimen de competencia y presta el servicio público de trasmisión y distribución de energía con destino a terceros en régimen de monopolio natural, gran parte de la normativa del Reglamento del Mercado Mayorista (Decreto 360/002) que preveía un Mercado desarrollado y no de Comprador Único como el que tenemos, resulta inaplicable.
No obstante, y a pesar de no haberse desarrollado el Mercado Mayorista, en el eje de la oferta, el cambio de matriz energética en Uruguay se ha llevado adelante a través de diversos mecanismos de promoción e incentivos desde el año 2008 entre los que encontramos, las licitaciones para la compra de energía por parte del Ente estatal UTE que finalizaron con los PPA bajo condiciones contractuales beneficiosas para el sector inversor, las exoneraciones tributarias en el marco de la Ley de Promoción y Protección de Inversiones Nº 16.906 y particularmente de su decreto reglamentario 2/012 y Decreto 354/009 que define al sector energético como una de las actividades específicas promovidas, lo que le brinda importantes exoneraciones tributarias; el Decreto 173/010 de micro generación que asegura la compra de excedentes energéticos por el plazo de 10 años, los fideicomisos financieros de UTE que con captación de ahorro público permitió la inversión en parques generadores propiedad de UTE, entre otros instrumentos.
La evolución de la matriz eléctrica nacional de los últimos diez años muestra un gran aumento de la Potencia Instalada correspondiente a centrales de generación de origen renovable. Particularmente a mediados del año 2014 se integran a la matriz eléctrica por primera vez en la historia centrales de fuente solar-fotovoltaica y en el año 2016 la energía eólica alcanza el 31% de la Potencia Instalada Total.
Con un sistema hídrico dependiente de factores meteorológicos y climáticos las centrales térmicas oficiaron durante muchos años de respaldo en períodos secos. Sin embargo, su participación en la generación de electricidad se va reduciendo, a medida que se van diversificando las fuentes de generación, porque las térmicas son sustituidas por centrales que producen energía en base a fuentes renovables de generación, naturales, autóctonas, amigables con el medio ambiente y que no requieren de combustibles fósiles para ponerse en funcionamiento (véase en el gráfico la evolución de la participación de la biomasa, eólica y solar en la matriz).
Debido a que el año 2016 fue extraordinario en aportes hídricos, la energía proveniente de las cuencas (56%) sumada a la energía de origen eólico, solar y de residuos orgánicos permitió que el 97% de la demanda del año 2016 fuera abastecida con fuentes de energía renovables.
Cuanto mayor es la capacidad de producir energía con fuentes autóctonas menor es la dependencia energética de los países vecinos y por tanto mayor es la soberanía energética de un país. Ese es el caso de Uruguay que pasó de ser un país importador de energía a ser un país netamente exportador por sus excedentes energéticos.
Se estima que, Uruguay tendrá para finales del año 2017 más de 1400 MW de Generación Eléctrica de fuente Eólica. lo que lo situará entre los 2 primeros países del mundo en participación de esta fuente de energía con relación al total de la energía eléctrica producida.
Por otro lado, en el eje de la demanda Uruguay se ha planteado un Plan de Eficiencia Energética 2015-2024 diseñado con el fin de alcanzar una meta de energía evitada de 1690 kTep, entendiéndose por energía evitada aquella que no es consumida como consecuencia de la aplicación de Medidas de Eficiencia Energética (MEE).
El resultado es una reducción del 5% del consumo para el año 2024 con reducciones parciales a partir del año 2016 cuya concreción comenzó a ser objeto de medición a partir del presente año.
Frente a la existencia de excedentes energéticos, se está trabajando en la gestión de la demanda. Es decir, en re dirigir la demanda de energía a las horas en las que se reportan excedentes energéticos.
Así, la estatal UTE comenzó un plan de Ofertas de Oportunidad a través del cual se pretende alentar a aquellos Grandes Consumidores que por sus características son mas elásticos al precio de la energía a consumir energía en horas en las que se registran los mayores excedentes energéticos y por tanto el costo de la energía es menor.
Relacionado con la optimización de la demanda se encuentra el de Redes Inteligentes o Smart grid, estrechamente vinculadas con la incorporación de fuentes de Energías Renovables. La instalación de fuentes de generación renovable no convencional permite optimizar la gestión de la demanda interactuando con el cliente para que éste pueda adaptar su consumo en relación con las posibilidades del sistema de generación y de redes.
A diferencia de las Ofertas de Oportunidad donde es UTE quien convoca para adherirse a las medidas de ahorro en determinado momento de excedentes energéticos, mediante el Smart grid el usuario podrá gestionar su propio consumo, es decir, decidir en qué momento consumir, definiendo las acciones como prender un lavarropas o el termo tanque en forma remota y en función de la tarifa horaria que tendrá disponible en tiempo real las 24 horas los 365 días del año.
Otra modalidad de influir en la demanda de energía es mediante la utilización del vehículo eléctrico.
Del 37% de petróleo y derivados que aun integran la matriz energética, el 21% lo consume el sector transporte. Frente a ello el vehículo eléctrico aparece como una alternativa viable en la búsqueda de la reducción de consumo de combustibles fósiles con la consecuente reducción de emisión de gases con efecto invernadero y el aprovechamiento de los excedentes energéticos eólicos redirigiendo la demanda de energía de este sector a las horas en las que se registra mayor excedente eólico (entre las 22 y las 06 horas) en que se recargarán las baterías de estos vehículos.
Finalmente, en el eje Social, en lo referido a la universalización del acceso a la energía para el año 2015 la tasa de electrificación total en Uruguay era del 99,7% lo que coloca al país en uno de los mejores niveles de electrificación a nivel regional.
El acceso a la energía es muy desigual en el mundo y también dentro de cada país; grandes sectores de la población carecen de un acceso adecuado a la energía y Uruguay no es la excepción.
Con la finalidad de disminuir el acceso irregular a las redes eléctricas acercando a los hogares al servicio básico de electricidad, desde el año 2011 el sistema tarifario de UTE cuenta con propuestas que contemplan a los usuarios con bajos consumos. Sin embargo, las pérdidas no técnicas en las redes, particularmente en las redes de distribución, generalmente asociadas a los consumos irregulares, no han bajado, al contrario, se han incrementado, lo que supone un desafío para el Ente Estatal y para el propio país.
Cabe señalar que Uruguay no sólo ha apostado a la diversificación de las fuentes de abastecimiento energético sino también a la diversificación del suministrador de energía eléctrica. En tal sentido, el Decreto 173/010 promovió la figura del micro generador y luego el Decreto 43/015 reguló sobre los llamados 'autoconsumidores'.
Todos estos cambios en la realidad energética del país han sido posibles al mancomunarse el sector estatal, con el sector privado, la academia y también el sector bancario nacional e internacional que participó en la financiación de grandes proyectos.
En síntesis, la Política Estatal aprobada en el año 2010 con horizonte 2030 en ejecución y con resultados a la vista, viene siendo exitosa a pesar que desde varios sectores se reprocha que hubiera sido deseable mayor gradualidad en la incorporación de estas fuentes de generación para evitar un escenario de excedentes.
Sin entrar en valoraciones subjetivas y a cartas vistas, quizás el desafío sea pensar en distintas modalidades de colocación de estos excedentes energéticos. Si bien es cierto que Uruguay se encuentra exportando energía a los países vecinos son exportaciones ocasionales, quizás pueda volver al tapete la idea de integración energética o la exportación en firme a países vecinos sin perjuicio y mientras que en el caso de Argentina, por ejemplo, se avance en el cambio de matriz energética.
A nivel jurídico, el dictado de normas posteriores para dar marco jurídico a realidades nuevas y que el legislador no pensó cuando dictó un entramado normativo que hace al núcleo duro del sector energético, dificulta su aplicación en el 'todo' ya que en nuestro país se ha adoptado la modalidad de legislar sobre el hecho consumado cuando entiendo que el Operador del Derecho está llamado, por antonomasia, a prevenir, anticiparse al futuro para generar seguridad jurídica y reducir el nivel de incertidumbre mediante la norma preventiva como instrumento a disposición del Estado de Derecho.
El proceso que hemos vivido a nivel jurídico en Uruguay en el sector energético debería llamarnos a la reflexión. Primero, porque parte de la normativa resulta inaplicable, luego porque se han generado situaciones de transición en las que no ha habido normativa que regule determinadas situaciones y si bien es cierto que el llenado de los vacíos normativos está previsto a nivel constitucional (artículo 332) y legal (artículo 16 del Código Civil) entiendo que ello debe ser una excepción y no la regla, al menos mientras nuestros regímenes sean de Civil Law. En tercer término, esta transición debería ser un llamador para la academia jurídica la que ha quedado también muy atrás en la evolución de la realidad energética nacional y ha llegado tarde tratando de arañar una realidad que se le escapa de las tintas porque es más rápida que su trazo.
En definitiva, entiendo que existe un gran desafío a nivel jurídico en Uruguay. En primer lugar, sembrar la pasión por el Derecho de la energía, romper la barrera de la nomenclatura técnica para empaparse de los conocimientos básicos que hacen al sector, aprehenderlos, desmenuzarlos, superar la resistencia a lo desconocido y desde allí crear doctrina que empuje al sector político hacia la modificación de la normativa jurídica particularmente a nivel reglamentario de forma que ésta además de ser clara, transparente y estable, como prometió el Acuerdo Multipartidario, sea aplicable y acorde a la realidad, adaptada a este nuevo paradigma renovable y soberano que ya es patrimonio nacional.
*Abogada-Escribana. Consultora en Energía. Uruguay.
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