El agua en el Noroeste argentino
Posibles soluciones ambientales para mejorar la calidad de vida en la región
Pablo R. Lucatelli*
El agua es un elemento de uso común, escaso, finito y esencial para sostener la vida, el desarrollo y el ambiente. Constituye un recurso cíclicamente renovable y vulnerable, por lo que será premisa básica garantizar su aprovechamiento racional, eficiente y equitativo, fomentando el desarrollo sustentable y procurando no alterar su calidad ni el equilibrio del medio ambiente, teniendo en cuenta el beneficio de las generaciones actuales y futuras.
Se destaca además que la Ley Nacional Nº 25.688 señala que se entenderá por agua, aquélla que forma parte del conjunto de los cursos y cuerpos de aguas naturales o artificiales, superficiales y subterráneas, así como a las contenidas en los acuíferos, ríos subterráneos y las atmosféricas.
El Agua es un elemento de incalculable valor, superior al oro y al petróleo ya que el hombre vivió millones de años sin oro y sin petróleo, pero no vivió ni un solo día sin agua.
Del agua depende la estabilidad del planeta y la continuidad de la vida, ya que sin agua la tierra sería tan estéril como la luna. El agua es el recurso estratégico del presente y del futuro.
El agua es necesaria para la vida: para producir alimentos, para mantener el medio ambiente. El desarrollo de los países está ligado al agua para el regadío en agricultura, por lo tanto, estabiliza la producción agraria.
Los principales usuarios del agua son los agricultores en un 80 %; los abastecimientos urbanos, un 10 %; el resto la industria y el medio ambiente, siendo este último el único que no tiene voz y, por lo tanto, hay que ponérsela.
El agua también es fuente de conflictos, es fuente de riqueza, es fuente de vida y es un recurso estratégico.
Hay que ser conscientes que, aunque usemos el agua, hay que devolverla con un mínimo de calidad, para que el medio no se altere.
En este contexto es una obligación académica, destacar la necesidad de centralizar, cual es el punto de partida necesario para poder dar comienzo a un cambio generacional-ambiental en la Región del NOA.
Es vital, tratar de resolver las cuestiones en tiempo y forma, y ello solo es posible si se toma DECISIONES, ya sea para poner fin a la problemática social ambiental, o para dar comienzo o materializar las potencias educativas en actos culturales. No debemos dejar en nuestras mentes los deseos u anhelos, ya que trae como consecuencia, su no realización en una frustración, que se despliega, muchas veces en la sociedad, en una parte o en su totalidad.
En la región Noroeste Argentino (NOA), integrada por las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero y La Rioja, se observan particularidades que no se encuentran en otras regiones y merecen ser objeto de estudio a la luz del fin de este trabajo.
El estudio de las políticas actuales permite comprobar que una de las causas de su aislamiento (probablemente la más importante) sea que, primero los españoles, durante la época de la Conquista y Colonización, y luego, los primeros gobiernos de la incipiente Nación, aplicaron políticas adecuadas, a los intereses del puerto de Buenos Aires, lo que fue en desmedro de las provincias del interior (sobre todo en aquellas que conforman el Norte Grande de la Argentina).
Como una muestra palmaria de esta aseveración está el diseño de los Ferrocarriles Argentinos, que se construyeron de manera tal que todas las líneas férreas terminan y/o comienzan en Buenos Aires y, en la práctica, no existen líneas férreas autónomas que no se relacionen de manera directa con el puerto.
Además, más allá de cualquier justificativo, los problemas habituales generados por actividades agropecuarias y/o industriales (frigoríficos, citrícolas, ingenios azucareros, papeleras, etc.) son el resultado de una mala gestión integrada del recurso hídrico en la cuenca más grande de la región, que es la del río Salí-Dulce, aumentando cada vez más la preocupación por la protección, la conservación y la restauración del medio ambiente, que constituye en la actualidad una demanda social prioritaria, sin encontrar, hoy en día una solución definitiva.
El desarrollo sostenible y la necesaria preservación de los recursos naturales constituyen objetivos irrenunciables y obligaciones generalizadas en la región. Por ello, los habitantes del NOA, se reconocen deudores del medio ambiente, destacando que el origen del deterioro y del daño ambiental en el desarrollo agro-industrial y minero progresivo en la zona, es por la falta de control de los Estados provinciales, la Nación y de participación social, según nuestra visión.
Esta situación de silencio e inacción estatal (en todos los órdenes) va materializando una incapacidad de enmendar los daños causados, y de poner fin al deterioro de los recursos naturales en la región.
Las acciones y disposiciones administrativas, en la región de la Cuenca Salí-Dulce, son tomadas sin tener en cuenta la calidad de vida de sus habitantes, es decir, se han adoptado sin tener en consideración el desarrollo económico y social de la población de la región, con un claro deterioro de las condiciones medioambientales.
Observamos que la pérdida de la calidad del agua fue progresiva por falta de políticas preventivas. Anhelamos la toma de conciencia por parte de la población en ambas cuestiones (calidad y cantidad), quedan inexorablemente unidas, advirtiendo que constituyen la primera manifestación de la evolución del derecho de aguas.
Para comprender la complejidad de cada región es menester situarnos en cada una de ellas (por ejemplo la Región NOA, es distinta a la del Centro, la del Cuyo, a la del NEA), es decir, en el origen mismo de los grupos sociales; es allí, en esa mirada sociológica y ecológica donde encontraremos la respuesta a las causas que genera cada medio y las medidas indispensables para llegar a las soluciones permanentes y superadoras, nos permite disentir de posiciones doctrinales con otras cuencas.
Del mismo modo, en Argentina, el régimen jurídico de las aguas queda condicionado por los conflictos competenciales entre la Nación y las provincias.
Mientras que la reforma constitucional de 1994 parecía apostar por una marcada renovación del federalismo, se descubre, sin embargo, una suerte de encubierta centralización del medio ambiente.
Se supera la tradicional disputa sobre el dominio y la jurisdicción de los recursos hídricos, dando paso a nuevos conflictos competenciales basados ahora en el medio ambiente.
La posible intromisión del Estado central vía medio ambiente en las competencias estrictamente provinciales, obliga al replanteamiento de los elementos esenciales que informan el sistema de distribución de competencias.
Asimismo, deben tenerse en cuenta las condiciones climáticas de un determinado territorio como una fuerza decisiva en la configuración jurídica de las políticas que afectan al agua.
Con la entrada en vigor de la Constitución de 1994, el contenido ambiental resulta obligado en la regulación de las aguas que debe quedar sujeta a principios como la utilización racional y sustentable de los recursos naturales, o la prevención y restauración del medio ambiente.
Otro elemento decisivo en la evolución, histórica y actual, del Derecho de aguas viene de la mano de los avances en el conocimiento científico y del progreso tecnológico.
La comprensión de la unidad del ciclo hidrológico, como ciclo natural, sirvió en el ámbito del Derecho de aguas, tanto español como argentino, para introducir una nueva técnica de protección a través de la demanialización de los recursos hídricos. Ambos ordenamientos se construyen sobre el principio de publicidad de las aguas, contemplando la excepcional subsistencia de determinadas aguas privadas. Albergan, sin embargo, una sustancial diferencia radicada en el principio de titularidad provincial del dominio público hidráulico característico del Estado federal argentino, contrario a la titularidad estatal, imperante en el Estado de Autonomías español.
El estudio normativo y jurisprudencial argentino, nos permite comprobar que la introducción de nuevos paradigmas y la reformulación de antiguos conceptos consolidan una nueva perspectiva en relación con el objeto de estudio.
Caso de Tucumán [arriba]
Pablo PAOLASSO y Ariel OSATINSKY afirman, cuando se refieren a Tucumán, que “las acciones mencionadas tuvieron lugar en una coyuntura del mercado mundial dominada por el incremento del precio del azúcar, produciendo todo ello un rápido crecimiento de la producción azucarera. Esta producción en exceso tuvo que afrontar en 1965 la caída pronunciada del precio internacional y la recuperación de la se siembra y cosecha limones, soja, trigo, caña de azúcar, frutillas, arándanos, paltas, aceites esenciales de limón, maíz, poroto, tomate, vid y diversas variedades de horticultura. El tabaco alcanzó los 1.950 kg/ha en 2012, solamente entregando los insumos en tiempo y forma y la calidad de semilla usada con un cambio varietal importante, que tiene una mejor producción mundial de azúcar.
El proceso señalado desembocó en 1966 en la crisis azucarera más importante de la historia de Tucumán, la cual se tradujo en el cierre de 11 de los 27 ingenios provinciales. En ese marco, el gobierno tomó una serie de medidas que ocasionaron un marcado descenso de la superficie sembrada con caña, especialmente de aquellos fundos de menor envergadura, de su precio, del número de explotaciones cañeras, de la producción de azúcar y del número de trabajadores vinculados a la agroindustria.
Las acciones promovidas por el gobierno, tendientes a lograr una reconversión productiva, tuvieron escasos resultados. En el plano industrial, las nuevas industrias radicadas en la provincia, y la ampliación de otras ya existentes, tuvieron un impacto reducido en la economía. En cuanto a la transformación agraria, hubo un desarrollo de otros cultivos como el limón en Tafí, el sorgo uranífero y la soja en el este de la provincia, o el tabaco en Graneros, al sur de la provincia. Sin embargo, al finalizar la década de 1960 el desarrollo de este nuevo conjunto de actividades en las áreas no cañeras era incipiente. La producción de caña de azúcar seguía siendo en 1970 el cultivo más importante dentro de la superficie sembrada en la provincia, aunque con un peso menor que años anteriores.
En contraposición a lo que aconteció con la agroindustria azucarera tucumana, que perdió importancia en cuanto a la generación de riqueza, el sector de servicios incrementó su participación en la estructura productiva provincial en la década de 1960, impulsado sobre todo por el mayor peso de las actividades vinculadas al sector público”.
La Constitución de Tucumán en su art. 41 adopta como política prioritaria de Estado la preservación del medio ambiente. El ambiente es patrimonio común. Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado, así como el deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras. El daño ambiental conlleva prioritariamente la obligación de recomponerlo y/o repararlo, menciona además el texto constitucional, siguiendo a DÍAZ RICCI, los “medios legales” que debe arbitrar la provincia para proteger la pureza del ambiente, preservando los recursos naturales, culturales y los valores estéticos que hagan a la mejor calidad de vida; y para la prohibición del depósito de materiales o sustancias de las consideradas basura ecológica.
Solo se refiere a la regulación, sin indicar el tipo de norma para la prohibición de ingreso de residuos peligrosos y radiactivos al territorio provincial.
El Ambiente en la doctrina [arriba]
Para Jorge Mosset Iturraspe y otros “no cualquier ambiente es apropiado para la vida humana; se habla de un ambiente en condiciones aceptables de vida, lo cual significa no sólo situaciones favorables para la conservación de la salud física y mental –ambiente sano (art. 41, Constitución Nacional)– sino también para el mantenimiento de cualidades emocionales y estéticas del entorno que rodea al hombre”. Un ambiente limpio, puro, sin polución o contaminación es apropiado para una vida sana.
Adolfo G. ZIULU señala que “en la actualidad esta materia está regulada por la Ley Nº 24.051 y su decreto reglamentario, en cuanto a la generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos dentro del país”.
La calidad de vida en el derecho español: “Calidad de vida” en la Constitución española de 1978 [arriba]
Fernando LEÓN JIMÉNEZ define “calidad de vida”, dejando subrayado su necesario contenido ambiental a efectos de que no quede vacía en nuestro contexto histórico. Éste es un concepto constitucional semánticamente amplio y definible desde diferentes perspectivas.
Sobre la “Calidad de vida” en la Constitución española, F. León Jiménez sostiene:
a) La Ley Fundamental de España vincula este valor a la economía, como clave garantizadora de los niveles suficientes de vida. En este contexto, el progreso económico se asocia al incremento general de los niveles de vida medios (renta per cápita y acceso generalizado a bienes de consumo).
Este nivel de vida será suficiente para alcanzar calidad de vida digna cuando las necesidades esenciales están adecuadamente cubiertas (alimento, vivienda, educación, vestido, sanidad, gastos corrientes). Se trata, en suma, de un concepto que es presupuesto del concepto de “calidad de vida”: sin un mínimo nivel de vida en los términos descritos no puede hablarse de calidad de vida en forma alguna, sin perjuicio de que la calidad de vida se compadezca más con un nivel de vida que permita el acceso a bienes no imprescindibles (ocio, ornamento, ahorro e inversión).
b) Pero el bienestar y la calidad de vida humanas no solo dependen exclusivamente del rango material alcanzado en la existencia. Este sentido es el que, según general criterio, integra casi por completo el de “calidad de vida”. La acertada referencia constitucional a la cultura desvanece esta idea, para subrayar la importancia de la variable espiritual y social del hombre, que no puede alcanzar bienestar real sin atender estas dimensiones
El art. 45.2 CE establece que los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente.
RANDERS y MEDOWS destaca que “no se pueden ejercer acciones que recorten las opciones económicas y sociales de las generaciones futuras”. De esta manera, el valor jurídico “calidad de vida” se proyecta entre generaciones, esto es, “hacia delante”, dando lugar a una nueva categoría obligacional propia de una democracia realmente avanzada.
Planificación Regional [arriba]
Siendo una posibilidad de avance, la Planificación Normativa (Regional en el NOA), a través de estrategias de intervención del Estado Nacional, tendientes a introducir un cambio en la situación actual en la región y en las provincias, Trasladar lo teórico a la práctica, a través de un análisis de los principales conflictos competenciales planteados, el silencio de la Administración nacional, nos lleva con este trabajo arribar a conclusiones y consideraciones para lograr propuestas concretas desde lo doctrinario y legal, para su resolución.
El explorar la gestión integral de los recursos hídricos para aplicarlo a la región, nos permitirá utilizarla como herramienta para alcanzar la Planificación normativa.
Derecho humano al agua [arriba]
Un principio receptado en todo cuerpo legal moderno y es fundamental su protección para que la naturaleza mantenga su funcionamiento como sistema y su capacidad regenerativa y de resiliencia, resaltando que incide directamente sobre la vida y la salud de las personas.
El acceso al agua potable destaca que incide directamente sobre la vida y la salud de las personas, razón por la cual debe ser tutelado por los jueces y en el campo de los derechos de incidencia colectiva. Las Naciones Unidas como la OEA han reconocido el derecho al agua por resolución 64/292, “El Derecho Humano al Agua y el Saneamiento”, en 2010, y AG/RES. 2760 (XLII-O/12) “El Derecho Humano al Agua Potable y al Saneamiento”, respectivamente. Esta declaración ha sido reiterada en numerosos fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, encuentros internacionales y nacionales.
Consenso [arriba]
Es importante recordar lo que sostiene CAVALLI al decir que “la construcción del consenso y el manejo de los conflictos constituyen los pilares centrales de la gestión integrada mediante los cuales se busca identificar los intereses de cada una de las partes y así juntos construir soluciones superadoras que potencien el beneficio general y que al mismo tiempo satisfagan las aspiraciones genuinas de las partes. Las organizaciones de cuenca constituyen ámbitos propicios para la búsqueda anticipada de soluciones a potenciales conflictos”.
Principio de la buena fe [arriba]
La convivencia social y territorial es fundamental para el crecimiento de los pueblos, por ello compartimos con BIDART CAMPOS al decir que “la convivencia social es valiosa, es un bien”. Lo es para el hombre.
Que es valiosa y que es buena para el hombre significa que tiene aptitud para ayudarlo a vivir, y para ayudarlo a vivir no de cualquier manera sino de una manera y unas condiciones favorables al desarrollo de su personalidad, acompañada siempre con el espíritu de buena fe, ya que la convivencia social tiene límites como lo expresa GONZALEZ PEREZ al decir que “está sujeta a las exigencias de la buena fe cualquier actuación de una persona que pueda afectar a otra”.
Participación social [arriba]
La participación social es vital para formulación de políticas públicas en las regiones en general, y en las provincias en particular.
Podemos señalar que es necesario:
• Promover el acceso a la información pública entendiendo esto como el verdadero conocimiento de los procesos que regulan y afectan el funcionamiento de los ecosistemas, posibilitando el encuentro de soluciones viables a los problemas que hoy presenta.
• Sostenerse en una lógica territorial fundada en el ordenamiento ambiental (entendiendo este como la integración de procesos y no solo un orden espacial) que atienda las distintas percepciones de la población y las realidades de sus instituciones para intervenir.
• Trabajar sobre unidades de intervención que rescaten y potencien los roles de todos los actores institucionales y sociales para gestionar su realidad local.
• Alcanzar un espacio con institucionalidad para crear verdaderas unidades locales de gestión participativa y productos (ACCIONES) para la gestión local acordes a una gestión integral de la cuenca.
• Construir los mecanismos concretos de articulación del proceso de participación con la toma de decisiones.
Qué es el ambiente en Argentina [arriba]
El paradigma ambiental al decir de LORENZETTI, “introdujo la necesidad de una definición jurídica del ambiente a los fines de establecer cuál es el objeto de protección”, de allí, que el art. 41 de la CN, nos habla siguiendo a DI PAOLA, DUVERGES y ESAIN, de que el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley, se utiliza para estos autores por primera vez el verbo “recomponer” (voz que no tiene antecedentes en el derecho argentino y que obliga a un esfuerzo interpretativo a los jueces para determinar su verdadero alcance), en este sentido MARTIN MATEO, citado por BESALU PARKINSON, “ha sostenido que el derecho ambiental, constituye una auténtica revolución en el campo del derecho”, pero quién nos muestra el impacto del paradigma ambiental, es Henrik IBSEN, citado por LORENZETTI, que en su obra (el dramaturgo noruego, “Un enemigo del pueblo”, en 1882) nos enseña el drama de un hombre de convicciones, frente al pragmatismo de la sociedad, donde un médico, el Doctor Stockmann, denuncia que las aguas del balneario, principal fuente de ingresos del pueblo, están contaminadas y son un peligro para la salud, por la derivación de líquidos cloacales; en el primer momento, se le rinden honores por el aporte realizado a la comunidad, pero luego, al hacer saber que se debía cerrar el balneario, se lo declara (en asamblea, por parte de los propietarios, el Intendente, la prensa en el “enemigo del pueblo”, y más, las fuerzas sociales del pueblo tratan de ocultarlo y queda sólo en su denuncia.
En lo referente a la unidad del curso y a la diversidad de ribereños, siguiendo a PINTO, “conllevan necesariamente a exigencias concertadoras, a equilibrios de intereses, a la satisfacción colectiva de las necesidades”, creándose una comunidad de intereses y conflictos por intransigencia de algunas de las partes no lleva inexorablemente a un mecanismo de solución de conflictos.
Un ejemplo lo da Mireya Castillo Daudi, quien destaca que la unidad natural de los cursos de agua internacionales genera relaciones de interdependencia.
Esta interdependencia fue subrayada por el Instituto de Derecho Internacional, en 1911, en su sesión de Madrid, en su Resolución relativa a la “Reglamentación internacional de los usos de los cursos de agua internacionales”, donde señala la autora que “Los Estados ribereños de un mismo curso de agua se encuentran en una situación, de dependencia física permanente que excluye la idea de una completa autonomía de cada uno de ellos respecto de la parte de la vía de agua natural sometida a su soberanía”.
Teoría de la implementación [arriba]
En este aspecto LORENZETTI nos muestra un camino a través de la teoría de la implementación, porque en las cuestiones ambientales, es vital plasmar una política legislativa que articule el cumplimento, ya sea que el cumplimiento sea voluntario (“Compliance”), o de cumplimiento forzado (“Enforcement”) o la búsqueda de la disuasión (“Deterrence”) en este último, se examina las sanciones con un incentivo para las conductas futuras, mientras que en el cumplimiento forzado se aplica a quién ya violó la ley.
No siempre el cumplimiento o el acuerdo es voluntario en cursos de aguas compartidas y se debe resolver, cuando la negociación haya fracasado.
Las decisiones sustentadas por la República Argentina ante otros países, tanto en materia de negociaciones y celebración de acuerdos, requieren la concertación previa y la representación específica de las provincias titulares del dominio de las aguas. En consecuencia, cada provincia involucrada designa un miembro para integrarse a las actividades de las delegaciones argentinas en las comisiones y organizaciones internacionales de las que el país participa.
Cuando un río traspasa la frontera, compartimos con PINTO su posición, que señala que “ese curso de agua es alcanzado por una serie de principios que importan la necesidad de que entre estos estados se realice un uso equitativo y razonable, se eviten perjuicios sensibles, se realicen prácticas cooperativas, se proteja y preserve el curso y también se produzca una negociación entre los ribereños”.
Para Stephen C. MC CAFFREY, el art. 7 de la convención de la ONU sobre el derecho usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación, establece que los Estados “adoptarán todas las medidas apropiadas para impedir que se causen daños sensibles” a otros Estados que comparten un curso de agua internacional. El hincapié que se hace en la prevención es importante, dado que con frecuencia es difícil interrumpir o modificar una actividad después de que ésta ha comenzado y, una vez que se ha causado un daño, puede resultar muy complicado y oneroso remediarlo.
Nadie duda, de que la negociación, es fundamental para resolver las diferencias, pero PINTO, planta una cuestión visceral “Que negociar no implica necesariamente la obligación de acordar”, siendo fundamental la buena fe entre las partes como señala la Sentencia del caso del Lago Lanoux, fijando que existe un principio general del derecho, bien establecido, según el cual la mala fe no se presume, siendo necesario proseguir las negociaciones lo más lejos posible, ya sea cual fuere el resultado.
Conclusiones [arriba]
Debemos concretar la calidad de vida en el Noroeste Argentino, para ello debemos hacer hincapié en:
• Calidad de las Aguas.
• Regulación del caudal.
• Acuerdos sobre monitoreo.
• Aplicación supletoria de las leyes de presupuestos mínimos.
• Crear un Organismo de Cuenca, y Otorgarle personalidad de Derecho Público y privado al CIRSD.
• Imperium. Obligatoriedad de sus decisiones para las provincias.
• Autarquía financiera.
• Personal propio.
• Creación de Subsedes.
• Planificación de las Acciones del Organismo Regional y obligaciones de las provincias.
• Concientización social y ambiental de la población del NOA.
• Educación Ambiental.
• Participación social.
• Audiencia pública.
• Referendum y Consulta popular.
• Planificación de las obras hidráulicas. Estudio de Impacto ambiental.
Bibliografía [arriba]
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* Doctor en Derecho
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