Las cataratas del Iguazú son un patrimonio mundial de la naturaleza enclavado en un establecimiento de utilidad nacional destinado a ser parque nacional según la Ley N° 22.351

Por Marcelo Alberto López Alfonsín y
Sabrina Spaccarotella

1. Introduccion [arriba]  Pequeño recorrido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en materia de parques nacionales

Con posterioridad a la reforma constitucional de 1994, y a partir de la incorporación del artículo 41 y del articulo 75 inciso 30 a la Ley Fundamental, respecto de los establecimientos de utilidad nacional –naturaleza constitucional que le asignamos a los parques nacionales-, la Corte ha desarrollado una jurisprudencia que ha se ha mantenido a lo largo de los años, en la que reitera que los parques nacionales argentinos son “establecimientos de utilidad nacional cuya finalidad es la conservación de la naturaleza y la protección de la diversidad biológica”.

Si bien en la reforma se omitió a los parques nacionales, puede sostenerse válidamente que estos tienen una naturaleza jurídica con basamento constitucional en la figura de los establecimientos públicos de utilidad nacional. Esta última está dada por el mandato constitucional a las autoridades del párrafo 2º, art. 41 CN, en cuanto a proveer a la preservación del patrimonio natural y cultural, así como la protección de la diversidad biológica. En  efecto, se arriba a dicha conclusión a través de una definición “finalista” consolidada por la jurisprudencia de la Corte Suprema en la expresión “utilidad nacional”, esto es, que se adquiere tal categoría teniendo especialmente en cuenta la finalidad del establecimiento: tal es el supuesto de un parque nacional[1].

Resulta por ello, mencionar que ya en el año 2000 en el caso “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de Neuquén[2]” el Alto Tribunal señaló que determinadas tierras del departamento Lacar, situadas en el territorio de la provincia de Neuquén, pertenecían al dominio público de la Nación, toda vez que integraban el Parque Nacional Nahuel Huapi, la reserva con igual denominación, el Parque Nacional Lanín y su correspondiente reserva.

Poco tiempo después, la Corte fallo en el caso “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de Neuquén”[3], en ese pleito la cuestión a dilucidar –según la Corte- era a quien le correspondía el dominio de la margen oriental del río Limay y, en caso de que perteneciera al parque nacional, advertía la improcedencia de la argumentación basada en la titularidad originaria del recurso, dado que el dominio y la jurisdicción estaban en manos de la Nación[4].

El Máximo Tribunal sostuvo que una ley que fijaba los límites entre dos provincias –en este caso, además de Neuquén, la provincia de Rio Negro- solo regía en todo cuando el territorio no perteneciera al establecimiento de utilidad pública nacional que existía en la misma zona. Así señaló: “Máxime cuando todas las tierras, lugares y ríos pertenecían al Estado nacional ya que el parque y la reserva son anteriores en el tiempo a la creación de los Estados provinciales de eso se deduce que estos poseen el dominio y ejercen jurisdicción en la medida de lo permitido por la legislación sobre parques nacionales, tal como señala el dictamen de la Comisión Nacional de Limites Interprovinciales, que resolvió varios conflictos de ese tipo producto de la decisión de elevar a la categoría de provincias a los ex territorios nacionales del Neuquén y Rio Negro, y que dio origen a la ley en  cuestión (…)”.

Relacionado a la cuestión de la competencia otro caso emblemático fue “APN v. Provincia de Neuquén[5]”, en este caso la Corte examinó todo el proceso legislativo provincial posterior que decidió en forma unilateral la incorporación de las tierras del entonces territorio nacional al dominio provincial, arrojando su análisis que la trasferencia a la provincia se hizo sobre fracciones no comprendidas en las excepciones –destinadas a servicio público nacional, como es el caso de un área natural protegida-. Indudablemente las secciones del terreno en disputa pertenecieron y pertenecen a la APN, ya que toda la legislación en la materia reivindicó su condición de parte integrante del dominio público nacional, y nunca hubo desafectación legislativa para que la Nación “perdiera” esas tierras. El pronunciamiento del Alto Tribunal hace lugar finalmente al planteo de la APN, declarando que las secciones en cuestión le pertenecen, así como la nulidad de las escrituras y las normas emitidas por la provincia de Neuquén en sentido contrario.

Luego en el 2008, el Alto Tribunal tuvo oportunidad de dictar sentencia en “APN v. Provincia de Misiones”[6] donde decidió  hacer lugar a la acción declarativa instaurada por la APN con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la ley provincial 4467[7], que creaba el denominado Parque Provincial del Rio Iguazú sobre un establecimiento de utilidad nacional sometido a la jurisdicción federal, como era el Parque Nacional Iguazú creado por la ley 12.103[8]. Se consolida así, en el objeto de esta tesis, la posición “finalista” a la que adherimos plenamente, que ratifica la naturaleza constitucional de los parques nacionales argentinos en sentido amplio o, más precisamente, de las áreas protegidas federales.

Más tarde, la Corte dictó sentencia en el caso “APN v. Provincia de Neuquén”[9]. El organismo nacional inició una acción con el objeto que se  declare la inconstitucionalidad de los artículos 8º, 78 y 79 de la Constitución provincial –estos dos últimos, a criterio del tribunal, no guardaban relación con los argumentos de la pretensión, la que, por el contrario, se encontraba vinculada con los arts. 93 y 94, de conformidad con la última reforma constitucional, llevada a cabo en 2006-.

La Corte en este caso consideró –en concordancia con el dictamen de la Procuradora Fiscal- que, al no estar comprobada la existencia de algún acto de autoridad provincial concreto que pusiera en tela de juicio el ejercicio de facultades legales de la actora, no había lesión alguna a los intereses alegados, por lo que la acción impetrada por el organismo federal revestía carácter meramente consultivo. En efecto, la no mediar actos concretos o en ciernes por parte de la autoridad provincial que evidenciaran la afectación del derecho que se ejerce, la impugnación constitucional impetrada por la APN resultaba conjetural e hipotética.

En el caso “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de San Luis[10]”, la Legislatura de la Provincia de San Luis aprobó la ley V-0721-2010[11], cuyo artículo 1º  disponía: “ Declárese de utilidad pública, y sujeto a expropiación, los derechos cedidos al Estado nacional, mediante convenio celebrado entre el Gobierno de la Provincia de San Luis y la Administración de Parques Nacionales, de fecha 3/7/1989, ratificado por ley provincial VII-0226-2004 (4844*R) y ley nacional 24.015, relativos a los inmuebles del Estado provincial que comprenden el actual Parque Nacional Sierra de las Quijadas, manteniendo su estatus jurídico de área natural protegida, a los fines que se restituyan a sus ancestrales y originarios pobladores, el pueblo nación Huarpe de San Luis, para la preservación y manejo sustentable  de dicha región”.

La APN solicitó a la Corte el dictado de una medida cautelar con la finalidad que se ordene la suspensión de los efectos de la mencionada legislación provincial. El organismo nacional manifiesta que el 3/7/1989 celebró una convención con la Provincia de San Luis, por la que ésta se comprometía a ceder al Estado Nacional el dominio y la jurisdicción de aproximadamente ciento cincuenta mil hectáreas situadas en los departamentos de Ayacucho y Belgrano, para que fueran afectadas al sistema creado por la ley 22.351 bajo el nombre Parque Nacional Sierra de las Quijadas. La actora sostuvo que la ley sancionada por la Provincia de San Luis era palmariamente ilegitima toda vez que menoscaba la distribución de competencias contemplada en los artículos 31 y 75 inc. 30 de la Ley Fundamental. A su vez, alega que la aplicación de la norma inevitablemente ocasionaría la pérdida del dominio de los inmuebles, así como la culminación de las actividades y los fines del establecimiento de utilidad nacional- el mencionado Parque Nacional Sierra de las Quijadas-. El máximo tribunal resolvió hacer lugar en forma expedita a la prohibición de innovar solicitada, ordenando a la provincia abstenerse de ejecutar la ley local y de realizar actos que alteren la situación anterior a la sanción de esa norma respecto del predio en cuestión.

En 2012 la firma Lago Espejo Resort SA interpone acción meramente declarativa contra la APN  y la provincia de Neuquén con el objeto de hacer cesar el estado de incertidumbre acerca del poder de imposición que ambas demandadas alegan tener sobre el establecimiento de su propiedad ubicado en el Parque Nacional Nahuel Huapi.

Manifiesta que de conformidad con  lo dispuesto por la ley 22.351, la Nación tiene el dominio y la jurisdicción sobre las tierras fiscales situadas en el parque y que el ejercicio de esas atribuciones al APN le impone el pago anual de un derecho en concepto de “habilitación para actividad turística”. Agrega que, a su vez, la provincia le exige abonar el impuesto sobre los ingresos brutos por la actividad hotelera que desempeña. A criterio de la actora, la situación descripta constituye un caso de doble imposición, toda vez que ambos impuestos recaen sobre el mismo hecho imponible y una violación por parte del Estado  local de la prohibición contemplada en el artículo 9º de la ley 23.548[12].

La Corte destacó el hecho de que el bien esté situado dentro del Parque Nacional Nahuel Huapi, lo que determina la necesidad de analizar el inciso 30 del artículo 75 CN, que gobierna esos enclaves considerados establecimientos de utilidad publica. Subraya que la actual regulación no hace referencia ya a la facultad exclusiva de legislar en cabeza del Congreso federal, sino que circunscribe  esta potestad a la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional, por lo que las provincias conservan el poder de policía e imposición local siempre que no interfieran en la consecución de aquellos fines, por lo que decidió por unanimidad rechazar la demanda incoada[13].

2. Corte Suprema de Justicia de la Nación, 10/08/2017 [arriba]  Administración de Parques Nacionales c/Provincias de Misiones s/Acción Declarativa de Inconstitucionalidad

Recientemente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo la oportunidad de sentenciar en el caso “Administración de Parques Nacionales c/ Misiones, Provincia de s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad[14]”. El organismo inició una acción con el objeto que se declare la inconstitucionalidad de la ley provincial 4467 y del decreto del Poder Ejecutivo local 2338/08. La APN cuestiona la normativa debido a que la misma establece la creación del “Parque Provincial del Rio Iguazú” sobre un establecimiento de utilidad pública nacional –el “Parque Nacional Iguazú” cuya jurisdicción corresponde al Estado Nacional-, atribuyendo la potestad de realizar actos de disposición y administración sobre bienes de dominio público, resultando violatorio de los artículos 31 y 75 inciso 30 de la CN, de la ley 22.351 de Parques Nacionales y de los artículos 2339 y 2340 del Código Civil.

En este orden de ideas argumenta que el “Parque Nacional Iguazú” fue creado con anterioridad a la Provincia de Misiones y comprende el sector argentino del río Iguazú hasta el límite con la República Federativa del Brasil, "así como las cataratas del Iguazú e islas que se encuentran en dicha porción del sector". Manifiesta que ello es así porque la ley 12.103 y el decreto nacional 100.133 del 18 de septiembre de 1941, fijaron el límite del citado parque en el río Iguazú y, cuando tales actos legislativos fueron dictados, el sector argentino del río se encontraba bajo el dominio del Estado Nacional.

Indica que al crearse la Provincia de Misiones, el Estado Nacional se reservó el dominio y la jurisdicción sobre el “Parque Nacional Iguazú” por medio de la ley 14.294 y del decreto –ley 5411/1957 y que el Estado Nacional ha ejercido sus facultades ininterrumpidamente. Finalmente, como medida de no innovar solicita que la Provincia de Misiones se abstenga de aplicar la ley provincial 4467.

Previo dictamen fiscal, se declara la competencia originaria del Alto Tribunal y se hace lugar a la medida cautelar pretendida.

En su defensa, la Provincia de Misiones alega que entre el “Parque Nacional Iguazú” y el “Parque Provincial del Rio Iguazú”, no existe ningún tipo de superposición de límites territoriales, ya que el parque nacional solo se extendería hasta la línea de ribera del rio Iguazú y no comprendería parte alguna de tal cauce de aguas por lo que, en consecuencia, no le resultaría aplicable a esta área fluvial el régimen y ejercicio de atribuciones que la ley 22.351 le confiere a la Administración de Parques Nacionales.

A mayor abundamiento, indica que la ribera interna y el cauce del rio Iguazú se encontrarían fuera del perímetro del Parque Nacional Iguazú, por lo que el fenómeno natural de las Cataratas, que se enclava en el citado rio, no formaría parte de aquel.

Fundamenta su posición en el citado decreto nacional 100.133/41 manifestando que, dicha norma, al fijar el límite norte del mencionado establecimiento de utilidad nacional, omitió incluir a las Cataratas del Iguazú dentro de éste, por lo que no puede el Estado Nacional atribuirse el dominio de tal zona del rio. Y que el canal más profundo del rio Iguazú constituye el límite norte de la Provincia de Misiones, por lo que dicho rio constituye territorio provincial. Menciona además el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales consagrado en el artículo 124 de la CN.

Para finalizar, la Provincia de Misiones expresa que la ley 18.991[15] escindió la fracción oeste de la Reserva Nacional Iguazú y trasfirió su dominio y jurisdicción a la Provincia de Misiones. Además de cederle el poder de policía para reglamentar las construcciones y la actividad turística. Finalmente entiende que la ley local 4467[16] tiene como finalidad la protección del medio ambiente creando un área natural protegida en el marco de la legislación ambiental provincial.

La Corte consideró –en concordancia con el dictamen de la procuradora fiscal- en relación al fondo del litigio, que el asunto consistía en determinar la validez de la ley XVI N° 99[17] (antes 4467) de la Provincia de Misiones, promulgada por el decreto local 2338/08, y su modificatoria, la ley XVI N° 112 que la incorpora como anexo único, en cuanto dispone la creación del "Parque Provincial del Río Iguazú" y establece que comprende "el sector argentino del Río Iguazú".

Por lo que resulta del caso determinar en primer término, si esa porción del río Iguazú dentro del cual se enclava el fenómeno natural de las "Cataratas del Iguazú" pertenece al Parque Nacional Iguazú o a la Provincia de Misiones, lo que exige realizar un análisis de los antecedentes históricos y normativos del caso, en particular el decreto nacional 100.133/41, en su artículo 30, en cuanto establece que el límite Norte del Parque Nacional Iguazú es el "río Iguazú desde su desembocadura en el río Alto Paraná hasta el esquinero Nord-Oeste de la Colonia Manuel Belgrano ..". (v. dictamen de la señora Procuradora Fiscal, fs. 944/950).

En esta instancia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación consideró necesario recordar que el Sr. Gregorio Lezama fue el primer propietario de estas tierras y, por considerarlas de escaso valor, las vendió en un remate público cuyo anuncio rezaba  “bloque de selva que linda con varios saltos de agua”. Su siguiente dueño, Domingo Ayarragaray, lo promovió parcialmente, colocando un hotel y caminos para que los visitantes pudieran ver los saltos y explotó el tesoro maderero del lugar hasta que fue adquirido por el gobierno del Presidente Hipólito Yrigoyen[18].

Asimismo, el  29 de septiembre de 1909, se sancionó la citada ley 6712 "Fomento de los territorios nacionales: Inclusión de Misiones en la ley 5.559" y por el artículo 5° se autorizó al Poder Ejecutivo para "adquirir por compra o permuta una zona de tierras en el ángulo formado por los ríos Iguazú y Paraná, con los siguientes límites: al Norte el Río Iguazú, al Oeste el Río Paraná, al Sur una recta que desde este río corra en rumbo al Este verdadero y pasando a (5) kilómetros al Sur de la parte más meridional de la margen izquierda del Iguazú, en la curva que está frente al Salto, termine en el deslinde oriental del título de Errecaborde y Compañía; y al Oeste el mismo deslinde hasta el referido río Iguazú". Se previó también que si dicha adquisición no fuera posible en la forma expresada, se autorizaba la expropiación a cuyo fin se declaraba "de utilidad pública la ocupación de la zona que queda delimitada".

Luego de esta incorporación al patrimonio nacional, el 9 de octubre de 1934 fue declarado Parque Nacional a  través de la Ley 12.103[19], destacándose de esta ley los artículos: 7º “A los fines de esta ley, podrá declararse parques o reservas nacionales aquellas porciones del territorio de la Nación, que por su extraordinaria belleza, o en razón de algún interés científico determinado, sean dignas de ser conservadas para uso y goce de la población de la República”, artículo 15: “Declárase bienes del dominio público las tierras de propiedad fiscal, situadas dentro del perímetro de cada parque o reserva, con las limitaciones expresadas en el artículo 22 de esta ley”, artículo 21: “El Poder Ejecutivo fijará por Decreto los límites definitivos del Parque Nacional del Iguazú y de la Colonia Militar, a que se refiere la Ley 6712 (…)”y articulo 22: “Se declaran excluidas de la declaración de dominio público establecida en el artículo 15 de la presente ley, las siguientes fracciones fiscales: (…) 2º - Facúltese al Poder Ejecutivo, a excluir de la declaración de dominio público establecida en el artículo 15, las fracciones de tierra que a su juicio sean necesarias para la formación de centros de población o instalaciones de hoteles, restaurantes, campos de deportes y todo otro establecimiento destinado a satisfacer la necesidades del turismo en los parques nacionales de Nahuel Huapí y del Iguazú, dentro de la superficie máxima de 5.000 hectáreas”.

En este orden de ideas en 1941, el Poder Ejecutivo Nacional dicto el decreto 100.133[20] que fijó los límites del Parque Nacional del Iguazú estableciendo en su artículo 3º: “(…) los siguientes límites al Parque Nacional del Iguazú; al Norte, el río Iguazú desde su desembocadura en el río Alto Paraná hasta el esquinero Nor-Oeste de la Colonia Manuel Belgrano; al Este, el límite Oeste de la Colonia Manuel Belgrano desde su esquinero Nor-Oeste hasta el esquinero Nor-Este de la Colonia Militar; al Sud, el límite Norte de la Colonia Militar; y al Oeste, el río Alto Paraná desde el arroyo Sin Nombre hasta la desembocadura del río Iguazú”.

Más tarde, en el año 1953 por medio de la ley 14.294[21], se declaró provincia el territorio nacional de Misiones, declarándose en su artículo 11 que: “Pasarán al dominio de la nueva provincia los bienes que estando situados dentro de los límites territoriales de la misma pertenezcan al dominio público de la Nación, como así también las tierras fiscales -establecida que fuere su perfecta delimitación- y bienes privados de ella, excepto aquellos que necesite destinar a un uso público o servicio público nacionales. En este caso, la excepción respectiva podrá ser establecida por ley de la Nación dentro de los tres años de promulgada la presente ley”.

Posteriormente por medio del decreto ley 5411/57[22], se determinó que "continuarán perteneciendo igualmente al dominio del Estado Nacional todos los bienes que, comprendidos dentro de la jurisdicción territorial de la Provincia de Misiones respondan a las siguientes circunstancias", entre ellas, "los inmuebles que, cualquiera sea el origen del dominio, hayan sido objeto de reservas por ley o por decreto para ser destinados a obras o actividades del Estado Nacional y que, habiendo sido efectivamente afectados al destino previsto, continúen a la fecha con afectación a un uso público ..". (Artículo 2, inciso 2)

Que antes del vencimiento del plazo del artículo 11 antedicho, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto-ley 654/58[23] en el que dispuso "en los términos del artículo 11 de la ley 14.294 y artículo 2, inciso 2° del decreto-ley N° 5.411/57, continuará perteneciendo al dominio del Estado Nacional el Parque Nacional Iguazú con los límites señalados por decreto N° 100.133" (Artículo 4°). Ello determinó su condición de establecimiento de utilidad nacional en el territorio de la nueva provincia, en los términos del artículo 67, inciso 27 de la Constitución Nacional (actual artículo 75, inciso 30) (Fallos: 338: 362). (Considerando 14)

En este contexto, en el año 1970 se reiteró que “las tierras de propiedad fiscal existentes en los parques nacionales, monumentos naturales y en las reservas nacionales son del dominio público nacional, y que integraban el sistema de parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales, entre otros, el "Nahuel Huapí e Iguazú (…)”[24] (artículos 3° y  12, inciso 1).

En consonancia, mediante la ley 18.801[25], se delimitó el Parque Nacional Iguazú y la Reserva Nacional Iguazú y declaró que esta última comprendía "la zona oeste de la superficie cuyos límites señalados por decreto 100.133, constituían el Parque Nacional Iguazú" (artícu1o 1°). Al año siguiente[26] se modificó el límite del Parque Nacional Iguazú, establecido por el artículo 3° del decreto nacional N° 100.133/41, modificado por el decreto 5895[27], en el sentido que "el límite oeste estará constituido por una línea trazada perpendicularmente a la actual ruta nacional N° 12 de tierra, en correspondencia con el kilómetro 5 del tramo Puerto Iguazú - Cataratas, tomado desde el cero ubicado en Puerto Iguazú, hasta su encuentro por el norte con el río Iguazú Inferior y por el sur hasta su intersección con el actual límite sur del Parque Nacional Iguazú"(ley 18.991, artículo 1º)

Finalmente, por medio de la Ley Orgánica de Parques Nacionales[28] se estableció en el artículo 32 que: “A los fines de esta ley y en razón de las reservas oportunamente dispuestas por el Estado Nacional o cesión de dominio y jurisdicción de las respectivas provincias, integran a la fecha el sistema de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales, sin perjuicio de los que se incorporen en el futuro, los siguientes: 1.- Parque Nacional Iguazú (Ley 12.103 y modificatorias: Leyes 18.801 y 19.478).(…)”.

Que respecto a la ley provincial XVI N° 99 (antes 4467), que la actora tacha de inconstitucional, cabe señalar que por medio del articulo l° se dispuso: "Créase el 'Parque Provincial del Rio Iguazú', bajo el régimen de la Ley 2.932 de Áreas Naturales Protegidas, en áreas fluviales y terrestres del dominio público y jurisdicción de la Provincia". En el artículo 3° se fijaron los límites y se estableció que "El Parque fluvial creado por la presente Ley, comprenderá el sector argentino del Rio Iguazú, extendiéndose desde la línea de ribera en costa argentina hasta el límite internacional con la República Federativa del Brasil (el actual y/o el que en el futuro se modifique por variación del régimen del recurso); y desde el limite Este de la Provincia (desembocadura en el Rio Iguazú del Arroyo San Antonio), hasta una línea imaginaria, como limite al Oeste, trazada doscientos (200) metros aguas arriba del emplazamiento del Puente Internacional, que comunica a la Argentina con la República Federativa del Brasil, como así también las islas formadas en el lado argentino del cauce de tal rio. Asimismo comprende y con la categoría adicional de 'paisaje especialmente protegido' el Sector argentino de las Cataratas formadas en dicho rio". El artículo 8° autorizó al Poder Ejecutivo provincial "a elaborar y aprobar el Plan de Manejo, Conservación y Gestión del Parque Provincial y áreas naturales protegidas creadas por esta Ley", y por el artículo 9° se indicó que "acepta y presta su formal consentimiento la Provincia de Misiones por el dominio público que detenta y jurisdicción que le corresponde, conforme Artículos 11 incisos 3° y 34 de la Convención Internacional de la UNESCO sobre protección de Sitios del Patrimonio Mundial, a la incorporación como bien de tal Patrimonio a las Cataratas del Iguazú y del rio homónimo que las abastece (sector argentino), con el carácter de sitio natural de belleza excepcional a nivel universal".

En este contexto, el que el 29 de agosto de 2013, mediante la ley XVI N° 112 se incorporó a la citada ley XVI N° 99, el articulo 10 indicando que: "el Poder Ejecutivo no realizará acto alguno o dispondrá normas reglamentarias para la aplicación de la presente Ley, que importen afectar los fines específicos del establecimiento de utilidad nacional 'Parque Nacional Iguazú', sin perjuicio del ejercicio de las competencias atribuidas a la Provincia por el Artículo 75 Inciso 30 de la Constitución Nacional, y adoptará toda decisión que pudiera afectar los recursos naturales y ambientales con conocimiento de los Consejos Deliberantes correspondientes a los habitantes de los lugares comprometidos".

La Corte entiende que los antecedentes reseñados revelan de manera indubitable que desde la sanción de las primeras leyes en 1909 y 1934, el legislador nacional ponderó la necesidad de proteger y conservar el fenómeno natural de las Cataratas del Iguazú, lo que dio origen al Parque Nacional Iguazú a fin de preservar esa área que por su extraordinaria belleza y riqueza en flora y fauna autóctona y en razón del interés científico que suscitaba, debía de ser conservada y protegida para investigaciones científicas, educación y goce de las presentes y futuras generaciones, y atribuyó a la autoridad de aplicación las facultades inherentes al cumplimiento de los fines específicos de ese establecimiento creado en los términos del artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional (arg. Fallos: 338: 362) (considerando 22)

A mayor abundamiento, el Ato Tribunal cita el precedente “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de Neuquén”[29], en ese decisorio la Corte reiteró una vez más que "el Parque Nahuel Huapi fue constituido en los entonces territorios del Neuquén y Rio Negro que, como tales, formaban parte del Estado Nacional y es, por lo tanto, preexistente a la constitución de esas provincias" y que "fue declarado parte del dominio público de la Nación (art. 15 de la ley 12.103)". Se puso de resalto también que la postura de la provincia, basada en que dicha reserva llega solo a la margen oeste de aquel rio (o, a lo sumo, hasta su línea media) era infundada y que el fallo dictado en la causa A.1373.XXXII (Fallos: 323:4046) había reconocido el dominio al Estado Nacional sobre las secciones XXXVIII y XXXIX, lo que resultaba suficiente para negar el derecho que pretende la demandada. (Considerando 26)

Asimismo, tuvo en cuenta la pericia desarrollada por el Director General de Servicios Geográficos del Instituto Geográfico Nacional - la que no fue impugnada por la demandada- y determinó que: "En el caso particular del límite Norte del Parque Nacional Iguazú [dijo], no es posible trazar una línea recta imaginaria entre los 2 puntos mencionados en el Artículo 3 del Decreto 100.133 del año 1941 (desembocadura del Río Iguazú en el río Alto Paraná y esquinero Nord-Oeste de la Colonia Manuel Belgrano), ya que el texto indica claramente que el límite es el río Iguazú". Aclaró que "Geográficamente, cuando se expresa que el límite del predio es un río, este límite se lo debe considerar coincidente con su cauce, salvo que esté expresado taxativamente de alguna otra manera" y que "En el texto del mencionado Decreto se indica que es el río Iguazú" (considerando 30).

Por otra parte, el Tribunal no puede soslayar que mediante la ley 3804[30] se aprobó el tratado firmado en Río de Janeiro el 6 de octubre de 1898 "por los Plenipotenciarios de la República Argentina y de los Estados Unidos del Brasil, debidamente autorizados al efecto, para completar, por medio de un acuerdo amigable y directo, el establecimiento de la línea divisoria de los dos países, en parte definitivamente determinada por el laudo arbitral del presidente de los Estados Unidos de Norte América" (artículo 1). En el anexo de esa norma se establece en el artículo 3º que: “De la boca del río San Antonio la línea sigue por el río Iguazú hasta su embocadura en el río Paraná, perteneciendo a la República Argentina la margen meridional o izquierda del mismo Iguazú y al Brasil la septentrional o derecha”.

Concluye el Alto Tribunal que, sin lugar a dudas, el sector argentino del Rio Iguazú integra el Parque Nacional Iguazú. Exponiendo que ni toda la legislación detallada, ni los demás antecedentes reseñados ni la prueba pericial en autos, otorgan sustento a la postura de la demandada. Entendiendo que no hay ninguna razón que autorice a convalidar la ley XVI N° 99 que crea el "Parque Provincial del Rio Iguazú" y a seguir el criterio de la provincia en cuanto afirma que el "parque nacional sólo se extiende hasta la línea de ribera del río Iguazú sin comprender parte alguna de tal cauce de aguas".

En tal sentido, subraya que no puede la Provincia demandada arrogarse sin más la propiedad de un establecimiento de utilidad nacional que no ha sido desafectado de su destino al uso público por una ley del Congreso Nacional y, por tanto, desconocer el régimen legal del referido Parque Nacional Iguazú y sus límites.

Por último, hizo hincapié en que sostener un criterio contrario importaría tanto como admitir que por medio de una ley provincial puedan apoderarse de un bien cuya propiedad y destino se encuentran bajo la jurisdicción y administración federal, alterando así el reparto de competencias que a su respecto la Constitución Nacional establece y desconociendo el interés público que determinó la constitución del establecimiento y su vigencia en el tiempo al no haber cambiado su finalidad por parte del Congreso Nacional, único órgano de la Constitución Nacional habilitado al efecto.

En virtud de los argumentos reseñados, la Corte Suprema decide hacer lugar a la demanda seguida por la Administración de Parques Nacionales contra la Provincia de Misiones y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de las leyes locales XVI N° 99 y N° 112.

3. Cataratas 2.000 SRL c/Provincia de Misiones y Otros s/Acción Declarativa de Certeza [arriba] [31]

La firma Cataratas 2000 SRL interpone acción declarativa de certeza contra la Provincia de Misiones, el Estado Nacional y la Administración de Parques Nacionales con el objeto de que se determine qué autoridad administrativa tiene competencia en el Parque Nacional Iguazú para regular y controlar la actividad que allí se desarrolla, frente al dictado de la ley provincial 4467, en virtud de la colisión entre esta última norma y las leyes nacionales 12.103 y 22.351.

La Administración de Parques Nacionales contesta la demanda y aduce que el "Parque Nacional Iguazú” es un establecimiento de utilidad nacional que fue creado con anterioridad a la Provincia de Misiones, explica que al crearse la Provincia de Misiones, el Estado Nacional se reservó el dominio y la jurisdicción sobre el "Parque Nacional Iguazú a través de la ley 14.294 y del decreto-ley 5411/57. Refiere que desde la creación del referido parque nacional, el Estado Nacional ha ejercido ininterrumpidamente mediante todo tipo de actos de disposición y administración sus derechos derivados del dominio y de la jurisdicción que ostenta con la aceptación de la demanda y ha cumplido con un objetivo de interés nacional. Concluye que la Provincia de Misiones carece de poderes para legislar sobre un establecimiento de utilidad nacional más allá de lo autorizado por el artículo 75, inciso 30 de la Constitución Nacional. En virtud de ello, sostiene que la ley provincial 4467 resulta manifiestamente ilegítima y vulnera la distribución de competencias establecida en la Carta Magna, por lo que debe ser declarada inconstitucional.

La Provincia de Misiones contesta la demanda, y respecto al fondo del asunto alega que entre el "Parque Nacional Iguazú y el "Parque Provincial del Rio Iguazú, creado por la ley 4467, no se configura ninguna superposición de límites territoriales. Sostiene que ello es así, pues el referido Parque Nacional solo se extiende hasta la línea de ribera del rio Iguazú y no comprende parte alguna de tal cauce de aguas por lo que, en consecuencia, no le resulta aplicable a esta área fluvial el régimen y ejercicio de atribuciones que la ley 22.351 le confiere a la Administración de Parques Nacionales. Señala que la ley impugnada ha sido dictada en ejercicio legítimo del poder, de policía que ejerce sobre su territorio, por lo que no puede ser tachada de inconstitucional. Recuerda además lo prescripto por el artículo 124 de la Constitución Nacional, que consagra el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales existentes en su territorio.

La Corte menciona que el propio actor reconoce que la actividad que desarrolla en el Parque Nacional Iguazú la concesionaria "Carlos E. Enríquez S .A. Y otros UTE", la cual integra, "está regulada, [permitida] y controlada por la Administración de Parques Nacionales. De tal manera, no se han acreditado en el sub lite los presupuestos que condicionan la procedencia de la pretensión propuesta; toda vez que de la prueba acompañada no surge acto alguno por parte de la Provincia de Misiones que pudiera traducirse en una afectación para la actora como lo invoca; ni se ha cuestionado la competencia de la autoridad administrativa nacional con relación a la citada concesionaria o que se reclame el pago de un canon con fundamento en la norma provincial que impugna.

Resuelve –en concordancia con lo dictaminado por la Procuradora Fiscal-, rechazar la demanda seguida por Cataratas 2.000 S.R.L., en la misma fecha que lo resuelto en la sentencia recaída en los autos ya analizados en el punto 2.-

4. A modo de colofón [arriba] 

En la reseña de jurisprudencia de la Corte detallada se manifiestan los conflictos  devenidos por la creación a posteriori de las “nuevas” provincias en relación con las llamadas provincias “históricas”. Efectivamente, con anterioridad a la reforma de 1994 era adecuado examinar genéricamente la condición de los territorios nacionales “provincializados” después de la sanción de la Constitución histórica frente al ex art. 67, inc. 2, CN. Sin embargo, con posterioridad a ésta, dicho estudio sólo puede llevarse a cabo sobre aquellos establecimientos de utilidad nacional anteriores a la creación de las provincias  “nuevas”, por cuanto, al haber concurrido las provincias “nuevas” también a través de sus representantes a la Convención Constituyente de 1994, surge el interrogante de si siguen siendo sujetos derivados o si, por el contrario, alcanzan el carácter de sujetos originarios de la federación argentina, gozando, en consecuencia, de los mismos derechos respecto de las demás.

En suma, los dos pronunciamientos de nuestro máximo Tribunal confirman la naturaleza jurídica ya atribuída a los parques nacionales argentinos, y resguardan así de cualquier desguace del sistema nacional de áreas protegidas a una de sus joyas más preciadas, el Parque Nacional Iguazú, reconocido como Patrimonio Mundial de la Humanidad por la UNESCO junto con el Parque Nacional do Iguazú de la República Federativa de Brasil en 1984.

Las presentes y las futuras generaciones, agradecidas.

Notas [arriba] 

[1] Para ampliar, López Alfonsín, Marcelo A., análisis del art. 41, “El sistema nacional de áreas protegidas: una visión desde el derecho constitucional ambiental”, en Sabsay, Daniel (dir.)-Manili, Pablo L. (coord.), Constitución de la Nación Argentina y normas complementarias. Análisis doctrinal y jurisprudencial, t. II, Hammurabi, Buenos Aires, 2010.
[2] “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de Neuquén”, Fallos 323:4046 (2000).
[3] “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de Neuquén”, Fallos 327:429 (2004).
[4] Para ampliar, López Alfonsín, Marcelo A., “Un nuevo fallo favorable a Parques Nacionales, ahora por la vía de la acción de amparo”, nota al fallo Corte Sup., 9/3/2004, “APN v. Provincia de Neuquén s/ Sumario”, elDial del 14/7/2004, supl. Derecho Ambiental.
[5] Administración de Parques Nacionales v. Provincia de Neuquén”, Fallos 329:5160 (2006).
[6] “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de Misiones”, Fallos 331:2907 (2008).
[7] Ley 4467 de la provincia de Misiones, publicada en el BO del 12/11/2008.
[8] Ley 12.103 publicada en el BO del 29/10/1934.
[9] Corte Sup., 2010 “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de Neuquén s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, A.1874.XLII.
[10] “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de San Luis”, Fallos 333: 1959 (2010).
[11] Ley V-0721-2010 de la provincia de San Luis, Publicada el 2/8/2010 en el Boletín 13.620.
[12] Ley 23.548, publicada en el BO del 26/1/1988.
[13] Corte Suprema de Justicia de la Nación, 20/03/2012 “Lago Espejo Resort S.A. v. Neuquén, Provincia del y Otro (Estado Nacional) s/ Acción meramente declarativa”.
[14] CSJ 1316/2008 (44-A)/CS1 “Administración de Parques Nacionales cl Misiones, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”.
[15] Ley I - NRO 9 (Antes Ley 549/71 B.O. 15-06-71) POSADAS, 3 de Diciembre de 2009.
Boletín Oficial, 19 de Enero de 2010 Vigente, de alcance general
[16] Ley 4.467. Posadas, 30 de Octubre de 2008. Boletín Oficial, 12 de Noviembre de 2008
Vigente, de alcance general.
[18] https://www.parq uesnacio nales.g ob.ar/areas-pro tegidas/regio n-nores te/pn-i guazu/
[19] Publicada en el Boletín Oficial del 29-oct-1934    Número: 12113    Página: 10.
[20] Decreto DNU 100133/1941   Poder Ejecutivo Nacional (P.E.N.) 18-sep-1941.
[21] Publicada en el Boletín Oficial del 04-ene-1954    Número: 17558    Página: 1.
[22] Publicado en el Boletín Oficial del 03-06-1957.
[23] 07-02-1958.
[24] Ley 18.594, Publicada en el Boletín Oficial del 23-02-1970.
[25] Publicado en el Boletín Oficial del 14-10-70.
[26] Ley 18.991 Publicado en el Boletín Oficial del 27-4-1971.
[27] Del 13 de julio de 1961.
[28] Ley  22351, Publicada en el Boletín Oficial del 12-dic-1980    Número: 24564.
[29] “Administración de Parques Nacionales v. Provincia de Neuquén”[29],Fallos 327:429 (2004).
[30] Publicado en el Registro Nacional 1899, TOMO III, PAG. 19.
[31] Cataratas 2.000 S.R.L. c/ Misiones, Provincia de y otros s/ Acción declarativa de certeza”. CSJN 1696/2008 (44-C) /CSI.