El rol de la Auditoría General de la Nación en el control de la gestión ambiental de la Administración Pública Nacional
Por Jorge A. Cuello*
Introducción [arriba]
El presente trabajo tiene como objetivos analizar cuáles son las bases normativas para la protección del ambiente en el derecho argentino, definir cuáles son las competencias de la Auditoria General de la Nación (AGN) en el control de la gestión ambiental de la Administración Pública Nacional y repasar el accionar que este organismo de control ha realizado en los últimos 5 años en este campo.
Sin dudas, esta temática vinculada al control gubernamental de las políticas ambientales es muy importante para lograr mejoras permanentes en la gestión pública y obtener buenos resultados con la aplicación y uso de los recursos que el estado invierte para asegurar el derecho a un ambiente sano consagrado en nuestra constitución nacional.
Pero lo cierto es que este no ha sido un tema que haya tenido un gran desarrollo y trascendencia desde el punto de vista académico o doctrinario en nuestro país. Y en consecuencia creemos que resulta necesario reflexionar sobre esta cuestión en esta revista de derecho ambiental, esperando contribuir con estas líneas, a difundir y esclarecer cual es la tarea que la AGN realiza en material de control ambiental.
La protección del ambiente en derecho argentino [arriba]
La reforma de la Constitución Nacional (CN) en la Argentina en el año 1994 significo un importante avance en materia de reconocimiento de los derechos humanos y al mismo tiempo implico la modernización de la estructura estatal y de las instituciones de nuestro país a partir de las modificaciones e incorporaciones de nuevos artículos en el texto constitucional.
En este sentido, uno de los aspectos más novedosos de la reforma, al tratarse de un derecho que carecía de reconocimiento constitucional, fue la incorporación en el artículo 41 del derecho que tienen todos los habitantes a vivir en un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades de las generaciones presentes y futuras.
Este artículo establece, además, entre otras cosas, el deber de preservar el ambiente, obligando a los generadores del daño ambiental a recomponerlo a su estado anterior y poniendo en cabeza de las autoridades públicas, la obligación de promover la protección de la diversidad biológica, el desarrollo sustentable, la protección del patrimonio natural y cultural y el acceso a la educación y a la información ambiental.
Esa responsabilidad estatal, se extiende no solo a las autoridades gubernamentales de la administración pública nacional, provincial y municipal sino también a todos los poderes que componen la estructura estatal en cada uno de esos niveles de gobierno. Además de los gobiernos, corresponde a los poderes legislativos y a los organismos judiciales, así como también los organismos de control, proteger este derecho, siendo la AGN el organismo encargado de ejercer el control externo de la gestión ambiental de la Administración Pública Nacional.
Este artículo 41 de la CN estableció, además, la obligación por parte de la Nación de dictar leyes de presupuestos mínimos ambientales que establezcan estándares mínimos de protección comunes en todo el territorio nacional dejando en manos de las provincias el dictado de leyes complementarias.
De esta forma, doce han sido el total de leyes de presupuestos mínimos que se han sancionado en el Congreso de la Nación, tendientes a proteger o establecer estándares mínimos de protección ambiental en todo el territorio nacional, siendo la reciente ley de cambio climático aprobada por una amplia mayoría legislativa, un paso más para consolidar el marco jurídico y de gestión ambiental en nuestro país, junto a las leyes de aguas, bosques nativos, glaciares, quema de pastizales y manejo del fuego, residuos domiciliarios, actividades industriales y de servicios, eliminación de los PCB e información pública ambiental.
Estas leyes de presupuestos mínimos, junto a otras normas que se han sancionado en forma previa y posterior a la reforma y los tratados internacionales de conservación y protección ambiental suscriptos y ratificados por nuestro país vienen a conformar el marco jurídico del derecho ambiental en la Argentina.
Las competencias de la AGN en el control de la gestión ambiental de la Administración Pública Nacional [arriba]
Desde el punto de vista institucional, la Auditoría General de la Nación (AGN) -creada en el año 1992 a través de la sanción de la ley de administración financiera- asiste técnicamente al Congreso Nacional en el ejercicio del control externo de la administración pública nacional, habiendo adquirido con la reforma constitucional de 1994, a través del artículo 85, rango con jerarquía constitucional.
Desde sus orígenes, la AGN asumió el compromiso de realizar y auditar la labor de organismos, planes y programas nacionales y el cumplimiento de las normas jurídicas relacionadas con la gestión ambiental y la conservación y protección de los recursos naturales. Pero fue recién a partir del año 2001, que se creó dentro de su estructura el actual Departamento de Control de Gestión Ambiental (DCGA), una aérea específica para controlar en estas temáticas la gestión del sector público nacional.
Fue así que a través de la Resolución AGN 244/01, se estableció la responsabilidad primaria del DCGA y se definió que su misión es “evaluar organismos, programas o proyectos del Estado Nacional que ejerzan control sobre la preservación del medio ambiente y del patrimonio natural o que tengan a su cargo la gestión sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales; el grado de concreción de sus metas y objetivos; la eficiencia y economía con que obtienen y aplican sus recursos y el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias”.
De esta forma, los informes técnicos elaborados y posteriormente aprobados por el colegio de auditores, se convierten en una importante herramienta que tienen a mano los legisladores nacionales para evaluar y controlar el desempeño del Estado Nacional en materia de política ambiental. Y sirven para generar cambios y rectificaciones en las políticas públicas a través de las observaciones y recomendaciones efectuadas por la AGN a los organismos auditados.
Por otra parte, tal como señala la Ley General del Ambiente N° 25.675 en su artículo 33, como los dictámenes emitidos por organismos del Estado sobre daño ambiental tienen la misma fuerza probatoria de los informes periciales, entendemos que los trabajos elaborados por la AGN cumplen un rol fundamental para determinar los alcances de los daños ambientales en los procesos judiciales.
Así sucedió en el trascendente fallo “Beatriz Mendoza c/ Estado Nacional y otros” por el cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) obligo al estado nacional, a la provincia y a la ciudad de Buenos Aires a poner en marcha un plan de saneamiento ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo. En esa causa la AGN aporto pruebas contundentes del deterioro social, ambiental y económico en el que se encontraba una de las zonas más densamente pobladas de nuestro país.
Al mismo tiempo, estos informes sirven para informar a la opinión pública sobre la marcha de la administración nacional, a través de las repercusiones que muchas veces estos documentos públicos tienen en la prensa y medios de comunicación. Y son además una fuente de consulta permanente para muchas organizaciones sociales y ambientales que desean peticionar ante las autoridades públicas o bien indagar sobre la marcha de la gestión pública estatal.
La labor del Departamento de Control de Gestión Ambiental de la AGN (2015-2019) [arriba]
Muchos han sido los informes que ha realizado la AGN desde su creación a la fecha y el trabajo realizado en estos últimos años responde a la concreción de los Planes Operativos Anuales (POA) en donde se establecen los ejes o líneas de acción de la planificación anual de la AGN y se definen los organismos y los planes, programas y/o proyectos a ser auditados.
A lo largo de estos 5 años, solo para poner un corte temporal, se abordaron una amplia gama de temáticas, programas y proyectos de gestión ambiental, así como también un importante número de organismos públicos nacionales que fueron alcanzados por la labor de control efectuada por el DCGA de la AGN.
Es importante señalar que gran parte de los ministerios con competencias en las políticas ambientales o cuyas funciones están orientadas a regular actividades que puedan impactar sobre los recursos naturales, fueron auditados en estos 5 años. La transversalidad de esta problemática implica que casi todas las áreas de gobierno tengan incumbencias en la materia.
Es por esta razón que la AGN no se limitó solo a controlar al órgano de mayor jerarquía con competencia ambiental, tal el caso del Ministerio o Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación según fuera el periodo auditado. Y su labor se extendió, entre otros ministerios, al de salud, educación, agricultura, desarrollo social, seguridad, producción y energía y minería.
Algunas de las áreas u organismos auditadas fueron la subsecretaría de recursos hídricos (SSRH), la comisión nacional de energía atómica (CONEA), la autoridad de la cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), la administración de parques nacionales (APN), la subsecretaría de pesca y acuicultura, la secretaría de minería, la autoridad regulatoria nuclear (ARN), el servicio nacional de sanidad y calidad agroalimentaria (SENASA), la empresa Agua y Saneamiento S.A. (AySA), el instituto nacional de asuntos indígenas (INAI), el instituto nacional de tecnología agropecuaria (INTA), la dirección de fauna silvestre o la secretaria de agricultura familiar solo para poner algunos ejemplos.
A su vez, el abanico de temas auditados por el DCGA de la AGN fue muy amplio durante el periodo 2015-2019 y a lo largo de todos estos años diferentes planes, programas o proyectos vinculados con la gestión ambiental, la protección de los recursos naturales y en algunos casos con las políticas sociales, ejecutados por organismos nacionales, estuvieron bajo la lupa del control público externo.
Entre las iniciativas gubernamentales que fueron auditadas, cabe resaltar, entre otras, la gestión del programa del sistema acuífero guaraní (SAG), el plan integral de saneamiento ambiental (PISA) de la cuenca Matanza Riachuelo, la gestión de los residuos en municipios turísticos, la gestión nacional de residuos peligrosos, el plan nacional federal de recursos hídricos, los planes de manejo de la región bosque patagónico, la explotación sustentable de especies costeras, los yacimientos mineros de agua de Dionisio (YMAD) minera alumbrera, el programa anual de monitoreo radiológico para centrales nucleares, registro y regulación del uso y aplicación de agroquímicos, el programa de acción nacional de lucha contra la desertificación y la gestión del consejo federal pesquero.
Otras auditorias, llevadas a cabo por el DCGA de la AGN, se vincularon con la gestión de los pasivos ambientales mineros, la conservación de la biodiversidad en diferentes áreas protegidas, la implementación del convenio 169 OIT, el programa de fortalecimiento del sistema de innovación agropecuaria, la implementación de las leyes de bosques nativos y glaciares, el sistema nacional para la prevención y mitigación de emergencias y desastres agropecuarios, el plan nacional de seguridad alimentaria (PNSA), el plan nacional del agua y la instrumentación de la estrategia nacional de biodiversidad.
Esta labor, fue realizada a través de grupos de trabajos interdisciplinarios integrados por profesionales de diferentes carreras universitarias y personal técnico y administrativo asignado en cada caso para el desarrollo del trabajo de campo. Y en algunos casos, se contó además con la participación de organizaciones ambientales, que colaboraron tanto en el proceso de planificación como en la ejecución de las auditorías ambientales, logrando de esta forma integrar a la sociedad civil en la tarea del control externo de la administración.
En fin, todo el trabajo realizado en materia ambiental se encuentra compilado y disponible en el portal web www.agn.gov.ar, en donde a través de su buscador de informes se puede acceder de manera fácil y rápida a todos los informes de auditoría que fueron realizados por la AGN, cumpliendo de esta forma con la normativa actualmente vigente en materia de acceso a la información pública y en particular a la información pública ambiental.
* Abogado, docente universitario y miembro del Departamento de Control de Gestión Ambiental de la Auditoria General de la Nación.
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