ARGENTINA
Doctrina
Título:Reflexiones sobre el Derecho Minero Argentino
Autor:Bilbao, Agustín
País:
Argentina
Publicación:Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 29 - Octubre 2018
Fecha:10-10-2018 Cita:IJ-DXXXIX-654
Índice Voces
1. Introducción
2. Categorías de minas
3. Atribuciones jurisdiccionales: la autoridad de aplicación
4. Normativa y organización en cada provincia
5. Etapas de la actividad
6. Explotación: Condiciones técnicas de la explotación
7. De la protección ambiental para la actividad minera
8. Abandono
9. Responsabilidad por daño minero
10. Conclusión
Notas

Reflexiones sobre el Derecho Minero Argentino


Por Agustín Bilbao


1. Introducción [arriba] 


El presente trabajo tiene por finalidad explorar y reflexionar sobre el marco jurídico minero argentino, con especial referencia al aspecto ambiental. En el mismo, se exponen la división de las distintas categorías de minas que adoptó el Código Minero, las atribuciones jurisdiccionales con relación a las autoridades de aplicación que existen en las distintas provincias del país, las etapas de la actividad minera (exploración, explotación y cierre de mina) y la responsabilidad que existe entre el minero y el superficiario, y el primero con el ambiente. El fin tenido en cuenta fue la comprensión del marco jurídico, aplicable a la protección ambiental minera y el desarrollo sustentable que fue consagrado en el art. 41 de la Constitución Nacional.


A esto último, se le suma que el 25 de septiembre de 2015, los líderes mundiales adoptaron un conjunto de objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos como parte de una nueva agenda de desarrollo sostenible. Fue así que, en el marco de la Organización de Naciones Unidas (ONU), se aprobó la “Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible”, donde se propusieron 17 objetivos de desarrollo sostenible a alcanzar en ese año. Estas metas buscan mejorar la vida de una gran parte de la población mundial que vive en condiciones precarias, la protección de las aguas potables y de los ecosistemas y conseguir un desarrollo sustentable.


Varios de los objetivos se relacionan de una manera u otra con la minería, ya que es una industria que involucra muchas áreas dentro de sí (ambiente, Economía, empleo, etc.). Esta genera un efecto multiplicador, ya que su establecimiento en una zona significa un crecimiento de mano de obra (para la mina), lo que conlleva un aumento de posibilidades comerciales en los pueblos y ciudades aledañas a la mina. Además, muchas veces se realizan obras de infraestructura para poder llevar adelante la explotación beneficiando a los pobladores de la zona (construcción de carreteras, vías, centrales energéticas, etc.). Esto también tiene sus consecuencias negativas; se generan daños ambientales que en la mayoría de los casos son irreversibles; ejemplo de esto es el caso de la contaminación de los cauces de aguas por su uso inadecuado en los procesos mineros, o que, a veces, la explotación misma de la mina requiere la desforestación y barrido de la vegetación de la superficie, generando así desertificación, entre otros. Es por esto que se requiere de un régimen jurídico efectivo, que reglamente la actividad de tal forma que se la incentive protegiendo al mismo tiempo el ambiente, logrando así a una minería sustentable.


2. Categorías de minas [arriba] 


No todas las sustancias minerales tienen la misma importancia, se presentan en la misma forma o se explotan por los mismos procedimientos. Es por esto que se le impuso al codificador la necesidad de agruparlos y clasificarlos en categorías de minas, con el objeto de someterlos a un mismo régimen jurídico, en cuanto a dominio originario, concesibilidad y las normas que atañen a los permisos para explorar/explotar. El art. 2 del Código Minero brinda tres categorías de minas y los arts. 3, 4 y 5 se encargan de determinar qué sustancias entran en cada una de ellas. Luego, en el art. 6, avisa que una ley especial será la encargada de determinar la categoría de toda sustancia no comprendida en esta clasificación.


La división de las minas consiste en agruparlas, siguiendo uno o varios criterios, estableciendo para cada categoría el régimen jurídico más conveniente. Los principales criterios utilizados fueron(1):


1) Los que tienen en cuenta la naturaleza de las sustancias (ej.: metales).


2) Los que miran fundamentalmente las condiciones del yacimiento (ej.: superficiales o subterráneas).


3) Los que dividen las minas según los procedimientos de explotación.


4) Los que tienen en cuenta el valor de las sustancias.


5) Los que han tenido que valerse de dos o más de los criterios expuestos, incluyendo dentro de una misma categoría sustancias de distinta naturaleza, condición o valor, etc.


2.1. Primera Categoría


Art. 2 inc. 1: “Minas de las que el suelo es un accesorio, que pertenecen exclusivamente al Estado, y que solo pueden explotarse en virtud de concesión legal otorgada por autoridad competente”.


Las minas clasificadas en la primera categoría incluyen las especies minerales de mayor valor económico o industrial. La explotación de estas requiere, por sus características y la forma de presentación de los yacimientos, inversiones en mayor escala y la instalación de trabajos ordenados y perdurables. Por tal motivo, estas minas han sido atribuidas originariamente en propiedad al Estado (Nación o provincia), según el territorio en que se encuentren, y su concesión se otorga a los descubridores. Las minas incluidas en esta categoría forman una propiedad distinta y separada del suelo que las contiene (el suelo constituya un accesorio de la mina).(2)


Nuestra legislación adopto el régimen regalista de dominio minero; esto significa que se atribuye el dominio de las minas al Estado, desmembrando el subsuelo de la superficie que continúa en dominio privado. El dominio de las minas corresponde en su calidad de bienes privados a la Nación o a las provincias (según el territorio en que se encuentren, art. 7), ejerciendo un dominio originario. El Estado no se desprende de este dominio, pero concede a los particulares el derecho de propiedad minera subsistiendo el dominio del Estado. Si bien las minas de esta categoría pertenecen al Estado, su derecho se limita a concederlas a los particulares para su explotación o contratar con ellos para su aprovechamiento, no pudiendo explotarlas directamente (arts. 8 y 9).


Las substancias que se encuentran dentro de esta categoría son los principales metales y combustibles, excepto los hidrocarburos líquidos y gaseosos.


Art. 3. “Corresponden a la primera categoría:


a) Las sustancias metalíferas siguientes: oro, plata, platino, mercurio, cobre, hierro, plomo, estaño, zinc, níquel, cobalto, bismuto, manganeso, antimonio, wolfram, aluminio, berilio, vanadio, cadmio, tantalio, molibdeno, litio y potasio;


b) Los combustibles: hulla, lignito, antracita e hidrocarburos sólidos;


c) El arsénico, cuarzo, feldespato, mica, fluorita, fosfatos calizos, azufre, boratos y wollastonita (inciso sustituido por art. 1 de la Ley N° 25.225 B.O. 29/12/1999).


d) Las piedras preciosas.


e) Los vapores endógenos”.


2.2. Segunda categoría


Art. 2 inc. 2: “Minas que, por razón de su importancia, se conceden preferentemente al dueño del suelo; y minas que, por las condiciones de su yacimiento, se destinan al aprovechamiento común”.


Las minas incluidas en la segunda categoría comprenden dos subcategorías, cada una de los cuales responde a un régimen de explotación distinto. No obstante ello, ambos grupos parten del mismo principio de dominio originario que las minas de la primera categoría (pertenecen al Estado).


2.2.1. Minas que, por razón de su importancia, se conceden preferentemente al dueño del suelo


Estas minas revisten menos importancia económica, por eso se dan con preferencia al dueño del suelo. Esta clase de sustancias se presenta, por lo general, en mantos, cubriendo la superficie de la tierra o en masas poco profundas, y su explotación es más sencilla.


El legislador combinó el sistema regalista con el de accesión (se atribuye la propiedad de la mina al dueño del terreno superficial donde se encuentra). Aquí, se admite que existen dos propiedades. El que resulte primer descubridor previo a obtener propiedad legal de la mina debe cumplir con los requisitos que marca la ley para lograr título firme y seguro de la propiedad. Tiene la obligación de notificar por medio fehaciente al propietario del suelo su descubrimiento, a efectos de que si quiere convertirse en minero, tiene preferencia sobre el descubridor. En caso de aceptación, debe indemnizar al descubridor; en caso contrario (no acepta convertirse en minero), se convertiría a régimen regalista puro y se concedería la propiedad al primer descubridor. En este último supuesto, el superficiario queda como dueño de la superficie.


Las sustancias mencionadas en el art. 4 incs. c, d y e son las que se encuentran en esta subcategoría de minas:


“c) Los salitres, salinas y turberas.


d) Los metales no comprendidos en la primera categoría.


e) Las tierras piritosas y aluminosas, abrasivos, ocres, resinas, esteatitas, baritina, caparrosas, grafito, caolín, sales alcalinas o alcalino terrosas, amianto, bentonita, zeolitas o minerales permutantes o permutíticos”.


2.2.2. Minas que, por las condiciones de su yacimiento, se destinan al aprovechamiento común


Se aplica el sistema de res nullius, cualquiera puede aprovecharlas sin pedir concesión legal a la autoridad. Las sustancias incluidas en esta clase pueden ser valiosas, pero se presentan generalmente dispersas en una gran extensión de terreno, en cantidades pequeñas. Su explotación es sencilla y puede realizarse simultáneamente por varias personas en diferentes sitios. Por ello, esta clase de sustancias no requiere necesariamente concesiones individuales como en los grupos anteriores, siendo suficiente una concesión general de la ley.


Las sustancias mencionadas en el art. 4 incs. a y b son las que se encuentran en esta subcategoría de minas.


“a) Las arenas metalíferas y piedras preciosas que se encuentran en el lecho de los ríos, aguas corrientes y los placeres.


b) Los desmontes, relaves y escoriales de explotaciones anteriores, mientras las minas permanecen sin amparo y los relaves y escoriales de los establecimientos de beneficio abandonados o abiertos, en tanto no los recobre su dueño”.


2.3. Tercera categoría


Art. 2 inc. 3: “Minas que pertenecen únicamente al propietario, y que nadie puede explotar sin su consentimiento, salvo por motivos de utilidad pública”.


El sistema adoptado por el Código es el de accesión minera, las minas le pertenecen al propietario superficiario con exclusividad y nadie puede explotarlas sin su consentimiento; con la excepción de que un tercero tenga interés en hacerlo y demuestre la utilidad pública de la explotación.


Las sustancias minerales de la tercera categoría comprenden ciertos tipos de rocas (ej.: mármol) y tierras (ej.: arcilla) que abundan en la naturaleza, distribuyéndose en la corteza terrestre, de modo tal que prácticamente constituyen el único recurso aprovechable del suelo. Su explotación, por regla general, se encuentra al alcance de los medios ordinarios utilizados en las industrias de la superficie.


Art. 5: “Componen la tercera categoría las producciones minerales de naturaleza pétrea o terrosa, y en general todas las que sirven para materiales de construcción y ornamento, cuyo conjunto forma las canteras”.


El fallo “Dirección Nacional de Vialidad c.Provincia de Mendoza” resalta la diferencia que existe entre el dueño del suelo y el titular de la explotación minera y la relación que se tiene con la propiedad del terreno. La Dirección Nacional de Vialidad inició un juicio de expropiación que pretendía obtener, para la construcción de una ruta nacional, tierras de propiedad de la provincia de Mendoza, se presentó el titular de una explotación minera pretendiendo ser tenido por parte en el juicio en que la Dirección Nacional de Vialidad de la provincia de Mendoza. La Corte termina rechazando la petición efectuada por este último, porque: “al tratarse de una mina de tercera categoría como lo son las canteras (art. 5 del Código de Minería), su propiedad pertenece al dueño del suelo (arts. 2 inc. 3 y 100 de dicho Código), en el sub lite la provincia de Mendoza y no al titular de la explotación minera (arts. 201 y 204, Código de Minería)”.


3. Atribuciones jurisdiccionales: la autoridad de aplicación [arriba] 


En relación con las funciones que se adjudican a la autoridad minera, se han elaborado tres sistemas:


· Sistema de la autoridad minera estrictamente judicial.


· Sistema de la autoridad minera administrativa.


· Sistema de la autoridad minera mixta.


3.1. Sistema de la autoridad minera estrictamente judicial


La autoridad minera es de carácter judicial; es ejercido por tribunales de minas. Compete al órgano judicial volver en cuestiones relativas a permisos de cateo, concesiones de exploración, expropiaciones, servidumbres, indemnizaciones y todo otro asunto referente a las minas, así como concesión y policía de minas. Es decir, que en el Poder Judicial se concentra la autoridad minera concedente y jurisdiccional.


3.2. Sistema de la autoridad minera administrativa


En este sistema, la autoridad minera es de carácter administrativa, ejercida en una o varias instancias, por una Dirección o Tribunal de Minas, dependiente del Poder Ejecutivo, que entiende en todo lo referente a constitución de permisos, concesiones y derechos mineros conexos; así como también vigencia y caducidad de las concesiones e inspección minera. Las resoluciones que en el ejercicio de estas funciones dicte la autoridad administrativa, podrán ser recurridas ante el órgano judicial, ya sea juzgado de primera instancia o Cámara de Apelaciones o Superior Tribunal de Justicia por recurso de apelación ordinario, según las provincias, y en todos los casos, por vía del contencioso administrativo, fundado en el principio, según el cual el juicio realizado ante funcionarios administrativos no es definitivo y deja abierta siempre para su revisión la instancia judicial.


3.3. Sistema de la autoridad minera mixta


Aquí, se distinguen las funciones concedentes de las contenciosas, a fin de discernir el ejercicio de la autoridad minera. Delega en un organismo administrativo, dependiente del Poder Ejecutivo o Dirección de Minas, la materia tecno-administrativa y concedente minera, y deja al Poder Judicial o juzgado de minas las funciones judiciales sobre todo asunto contencioso minero.


La autoridad minera administrativa actúa como organismo de vigilancia y ejecutor en la función técnica y de fomento y como asesor del juzgado de minas en todos los aspectos mineros vinculados a la existencia y caducidad de los derechos, pero no interviene con funciones decisorias en el otorgamiento y caducidad de estos, que son privativos de la autoridad minera judicial.(3)


4. Normativa y organización en cada provincia [arriba] 


Provincias que determinaron sus autoridades:


Buenos Aires, Dirección Provincial de Minería, 968/97.


Catamarca, Secretaría de Minería, 1318/97.


Chaco, Subsecretaria de Comercio, Cooperativa, Industria y Minería, 1842/97.


Chubut, Dirección General de Minas y Geología, 84/97.


Córdoba, Secretaría de Minería, 1043/04.


Corrientes, Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Minería, 1012/97.


Entre Ríos, Dirección General de Minería, Ley N° 9557.


Jujuy, Dirección de Minería y Recursos Energéticos, 724/96.


La Pampa, Dirección de Minería, 124/97.


La Rioja, Dirección de Minería, 068/96.


Mendoza, Dirección General de Minería, Ley N° 7911 del 2008.


Misiones, Dirección de Geología y Minería, 160/96.


Neuquén, Dirección General de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, 0330/97.


Rio Negro, Secretaría de Minería, 1955/13.


Salta, Secretaría de Minería, Industria y Recursos Energéticos, 1342/97.


San Juan, Subsecretaría de Minería, 0589/96.


San Luis, Dirección de Minería, 201/97.


Santa Cruz, Dirección de Minería, 681/96.


Santa Fe, Subsecretaría de Medio Ambiente y Ecología, 2737/99.


Santiago del Estero, Dirección General de Minería, Geología y Suelos, 0537/99.


Tierra del Fuego, Dirección de Geología y Minería, 2066/99.


Tucumán, Dirección de Minería, 551/96.(4)


5. Etapas de la actividad [arriba] 


5.1. Exploración


La exploración es el conjunto de trabajos manuales, mecánicos, químicos, eléctricos, fotográficos, sismográficos, etcétera, generalmente indispensables para ubicar los depósitos minerales, susceptibles de explotación y aprovechamiento económicos y que se desarrolla en el espacio aéreo, la superficie o el subsuelo de la corteza terrestre. Este comprende una gama extensa de métodos ideados para descubrir las sustancias y rocas.(5)


El Estado tiene la facultad de conferir el derecho de exploración, con carácter exclusivo, por tiempo y espacio limitado, para realizar los trabajos necesarios tendientes a descubrir las sustancias minerales que pertenecen al dominio minero de aquel.


5.1.1. Cateo


El cateo es el permiso que se otorga a los interesados que lo solicitan, para explorar con exclusividad una zona determinada de un terreno, por el tiempo y extensión que señala la ley (art. 25). La falta del permiso previo de la autoridad minera y sin consentimiento del dueño del suelo va a tener como consecuencia la aplicación de una multa equivalente a entre 10 y 100 canon de exploración correspondientes a 1 unidad de medida (art. 26).


La solicitud deberá contener (art. 25):


5.2. Nombre apellido, documento de identidad, estado civil edad, nacionalidad, profesión, domicilio real del peticionante y objeto de la petición.


5.3. Domicilio especial del solicitante.


5.4. Nombre, apellido y domicilio del propietario del suelo.


5.5. Señales claras y precisas del terreno a explorar y consignación de las coordenadas de los vértices del área.


5.6. Mención de la categoría de minerales a explorar, excluyendo los reservados.


5.7. Número de unidades de medida que se piden.


5.8. Boleta de pago provisorio del canon minero.


5.9. Expresión del estado de los terrenos (cultivados, labrados o cercados).


5.10. Programa mínimo de trabajos a realizar.


5.11. Croquis de ubicación.


5.12. Declaración jurada sobre inexistencia de prohibiciones legales.


La autoridad minera podrá pedir al solicitante que, en los siguientes 15 días de presentada la solicitud, presente otros datos complementarios, bajo apercibimiento de desistimiento del pedido y liberación automática de la zona (art. 25).


Luego, el Registro Gráfico (oficina técnica de la autoridad minera):


1. Ubica el cateo en los planos.


2. Informa sobre superposiciones.


3. Si el peticionante tiene otros pedidos.


4. Informa sobre minas existentes.


5. Informa sobre zonas de seguridad de fronteras.


Estando en forma la solicitud, se manda a registrar en el Registro de Exploraciones que lleva el escribano de minas y se deberá notificar (art. 27):


1. Directamente al propietario del suelo (podrá solicitar fianza, art. 32).


2. Por edictos en el diario que fije la autoridad, 2 veces en un plazo de 10 días.


3. Por cartel aviso en las puertas de la oficina del escribano por 10 días.


En caso de oposición, los afectados deben efectuarla dentro del término de 20 días desde la notificación o última publicación. Caso contrario, la autoridad minera dicta una resolución brindando el permiso.


Se concederán hasta 20 unidades por permiso y hasta 400 por provincia. Cada unidad contiene 500 ha, y se otorgará por un término de 150 días (la primera unidad) y se sumarán 50 días más por cada unidad que se aumente.


Quien solicita el permiso se encontrará obligado a:


1. Abonar un canon por unidad de medida solicitada que se pagará con la presentación de la solicitud


2. Manifestar la instalación de los trabajos de explotación dentro de los 30 días de otorgado en el permiso y, en caso de necesitar diferir la instalación o suspender los trabajos, deberá requerir autorización de la autoridad (art. 30).


3. Cumplir con el programa de trabajos mínimos descriptos en la solicitud de permiso.


4. Indemnizar al superficiario por los daños causados (art. 32).


5. Presentar la información y documentación técnica obtenida, cuando la autoridad lo exija, dentro de los 90 días de vencido el permiso, bajo pena de multa (art. 30).


El art. 30, en su 2° párr., expresa que: “al cumplirse 300 días del término, se desafectará una extensión equivalente a la mitad de la superficie que exceda 4 unidades de medida. Al cumplirse 700 días se desafectará una extensión equivalente a la mitad de la superficie remanente de la reducción anterior, excluidas también las 4 unidades” y, más adelante, aclara que no se podrán suspender los trabajos a menos de que la autoridad brinde autorización. La Sala primera de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial I de Salta, el 10 de abril de 2013, se expidió sobre el fallo "Multa art. 30 c/Comisión Nacional de Energía Atómica" del Juzgado de Minas de Salta sobre la procedencia o no de la sanción de multa por no cumplir con los plazos del art. 30 para desafectar las superficies sobre las cuales se lleva adelante los trabajos de cateo. Se llegó a la conclusión que la superficie de los permisos de exploración no puede quedar librada a la voluntad de su titular ni tampoco al arbitrio de la autoridad minera. La ley ha limitado con este criterio, al crear la unidad de medida de exploración, y condiciona el número de unidades concesibles hasta un máximo por permiso, el cual no puede excederse, a efectos de no gravar excesivamente la propiedad inmobiliaria y con el objeto de promover, al mismo tiempo, la concurrencia de otras empresas en las zonas investigadas.


5.2. Socavón


A veces, la exploración no puede llevarse a cabo a través de la modalidad de cateo o desde aeronaves porque la búsqueda de las sustancias minerales debe realizarse en profundidad. Para estos casos, se practican socavones, que son las galerías abiertas en profundidad que se realizan en terreno vacante, con fines de reconocimiento o explotación.


La longitud del socavón la debe indicar el interesado (129), la latitud no puede exceder de 1000 metros a la longitud de ambos lados de la obra (art. 135), y el permiso brinda los mismos derechos que el permiso de cateo (privilegio de descubridor y exclusividad, art. 129 y 133). El solicitante deberá abonar un canon por el socavón y por cada 100 metros cuadrados de superficie de exploración a ambos lados de la obra.


5.3. Trabajo formal


Cuando el titular de un permiso de cateo ordinario quiere comprobar la existencia, busca la firmeza o reconocer la importancia económica de un yacimiento, la ley lo faculta a solicitar, durante el plazo de vigencia del primitivo, permiso de cateo, autorización para iniciar un trabajo formal.


Al efecto, deberá presentar una solicitud, conteniendo los mismos datos que se exigen para el permiso de cateo ordinario. El nuevo permiso, cuyo objeto es establecer trabajo formal, es complementario del primero, habida cuenta de que en definitiva, su naturaleza consiste en ampliar el plazo (hasta 15 meses contados desde el vencimiento del plazo de cateo originario) y reducir la superficie exploratoria del anterior permiso de cateo ordinario (hasta 3 pertenencias de 300 m de longitud y 200 m de latitud, art. 29), a fin de continuar trabajos de exploración o reconocimiento ya iniciados.


5.4. Exploración aérea


Es el permiso que se otorga a los interesados que lo solicitan para explorar con exclusividad desde aeronaves, una zona determinada del terreno por un tiempo y extensión que señala la ley.


Las condiciones para explorar con esta metodología son: que se haga desde aeronaves y que se obtenga un permiso previo para hacerlo. Para esto, habrá que presentar una solicitud que contrendrá (arts. 25 y 31):


5.1. Nombre apellido, documento de identidad, estado civil, edad, nacionalidad, profesión, domicilio real del peticionante y objeto de la petición.


5.2. Domicilio especial del solicitante.


5.3. Coordenadas de los vértices del área peticionada.


5.4. Programa de trabajos, elementos y equipos a emplear.


5.5. Boleta de pago provisorio del canon minero.


Debe acompañarse, además, copia del pedido de autorización de vuelo presentado ante la autoridad aeronáutica, dentro de los 5 días de la solicitud, bajo pena de archivarse la misma sin más trámite. Si la solicitud no se resuelve en 30 días por falta de impulso del interesado, aquella se considera desistida automáticamente (art. 31). Se realizará una publicación por 1 día en el Boletín Oficial para que se presenten oposiciones como en el cateo. En caso de que no haya oposición, se concede el permiso y se inscribe en el Registro de Exploración y en el catastro (art. 31).


La superficie a otorgar será de 20.000 kilómetros cuadrados por provincia de superficie inferior de 200.000 kilómetros cuadrados, y de 40.000 kilómetros cuadrados por provincia con una superficie superior a 200.000 kilómetros cuadrados. La duración es de 120 días desde el otorgamiento del permiso o de la autorización de vuelo.


Quien solicita el permiso se encontrará obligado a:


1.  Abonar un canon por kilómetro cuadrado junto con la presentación de la solicitud (art. 25 y 31).


2.  En caso de necesitar diferir o suspender los trabajos deberá requerir autorización de la autoridad (art. 30).


3.  Cumplir con el plan de trabajos.


4.  Indemnizar al superficiario por los daños causados (art. 32).


5.  Presentar la información y documentación técnica obtenida, cuando la autoridad lo exija, dentro de los 90 días de vencido el permiso, bajo pena de multa (art. 30 y 31).


5.6. Exploración satelital


Los datos de satélites y otros datos de detección remota permiten estudiar regiones y son analizados en cuanto a configuraciones y estructuras que facilitan pistas sobre mineralización. Se hacen inspecciones geofísicas y geoquímicas en toda la región con muestras o medidas espaciadas para verificar la selección del terreno. Las zonas con resultados anómalos relativos al contorno pueden acusar la presencia de mineralización y merecen investigación más a fondo.


Cada zona anómala se analiza, se hacen ensayos químicos y físicos para confirmar una anomalía e identificar sus causas. En esta tarea, se pueden invertir muchos meses, en los que se adoptan estrictas medidas para evitar alteraciones del medioambiente, vida animal y la agricultura. Se toman muestras y medidas geofísicas sobre un sistema de retícula de toda la zona de interés y, luego, los resultados son cartografiados


Las pruebas de sondeo confirman si las anomalías identificadas son originadas por la mineralización subyacente. Si a través de los pozos de sondeo los resultados no son estimulantes, se abandonan los trabajos y se restablecen las condiciones del terreno en cuestión. Es un proceso muy costoso donde se analiza la roca testigo.


Se necesitan muchas muestras para determinar su proporción, importancia y continuidad, previo justificar aplicar recursos financieros adicionales. Los trabajos de sonde requieren medidas preventivas especiales que minimicen el impacto ambiental. Una vez identificado un yacimiento, finaliza la exploración, aunque pueden seguir trabajos para determinar existencia de otras reservas. Se someten a un minucioso examen todos los aspectos relativos a métodos alternativos de extracción y recuperación, al posible impacto ambiental y social con las medidas protectoras y mitigantes propuestas, así como los planes para el cierre.


6. Explotación: Condiciones técnicas de la explotación [arriba] 


Art. 233: “Los mineros pueden explotar sus pertenencias libremente, sin sujeción a otras reglas que las de su seguridad, policía y conservación del ambiente”.


En materia de explotación de minas, rige el principio económico y técnico de libertad de trabajo; no es función del Estado imponer un método o técnica de explotación y prohibir otros, sino que se deja librado al criterio del concesionario la adopción del sistema de trabajo más conveniente. Sin embargo: “el Estado tiene el derecho de exigir que la explotación se conduzca de acuerdo a las reglas del arte minero, a los efectos de evitar pérdidas de riqueza, la contaminación del ambiente y el peligro que las labores pueden significar para la seguridad de los trabajadores y de las industrias de la superficie”.(6)


La autoridad posee un poder de policía para controlar las condiciones de seguridad y salubridad de los trabajos que se realizan y el ambiente. Esto significa que podrá dictar reglamentos de trabajo e imponer normas que mantengan las labores mineras y las instalaciones de superficie en condiciones de higiene y seguridad. “La infracción a las reglas de policía y seguridad del trabajo minero y de preservación del ambiente puede dar lugar a la aplicación de multas e, incluso, a la suspensión de las labores, pero no a la caducidad de la concesión”.(7)


7. De la protección ambiental para la actividad minera [arriba] 


Esta sección fue incorporada al Código de Minería por la Ley N° 24.585 del año 1995, producto del art. 41 de la Constitución Nacional que fue agregado al texto con la reforma de 1994; que reconoce el derecho de todo habitante a gozar de un ambiente sano y equilibrado, apto para el desarrollo humano y las actividades productivas. Este derecho no es solo patrimonio de las generaciones actuales, sino también de las futuras.


Para evitar el deterioro del ambiente, el art. 251 establece que los responsables de las actividades comprendidas en el art. 249 (exploración, explotación, procesamiento de minerales) deberán presentar, obligatoriamente de manera previa, un Informe de Impacto Ambiental a la autoridad de aplicación. El contenido del informe se especifica en el art. 262:


“El informe de Impacto Ambiental debe incluir:


a) La ubicación y descripción ambiental del área de influencia.


b) La descripción del proyecto minero.


c) Las eventuales modificaciones sobre suelo, agua, atmósfera, flora y fauna, relieve y ámbito sociocultural.


d) Las medidas de prevención, mitigación, rehabilitación, restauración o recomposición del medio alterado, según correspondiere.


e) Métodos utilizados”.


La autoridad evalúa y aprueba el mismo, mediante una declaración de impacto ambiental para cada una de las etapas del proyecto dentro de un plazo de 60 días contados desde la presentación (art. 252 y 254). En caso de que se considere que falta información, el responsable tendrá 30 días para presentar otro informe; la autoridad se expedirá dentro de 30 días (art. 255). Cada dos años, se deberá presentar un informe sobre los resultados de las acciones tomadas para proteger el ambiente y hechos nuevos (art. 256).


En el fallo “Martínez, Sergio Raúl c/Agua Rica LLC Suc. Argentina y su propietaria Yamana Gold Inc. y otros s/acción de amparo”, dictado por la Corte Suprema el 2 de marzo de 2016, se dejó claro que: “cuando se persigue la tutela del bien colectivo, tiene prioridad absoluta la prevención del daño futuro y, en ese sentido, la realización de un estudio de impacto ambiental previo al inicio de las actividades no significa una decisión prohibitiva del emprendimiento en cuestión, sino antes bien una instancia de análisis reflexivo, realizado sobre bases científicas y con participación ciudadana”. Durante el caso, la Secretaría de Estado de Minería de la Provincia de Catamarca dictó una resolución, mediante la cual se emitió la Declaración de Impacto Ambiental en forma condicionada. Los vecinos atacaron la resolución, porque a su entender ni la Constitución Nacional ni el Código de Minería prevén la posibilidad de que se apruebe el Informe de Impacto Ambiental bajo la condición de que, en forma previa a iniciar los trabajos, la empresa minera resuelva las objeciones y observaciones formuladas por la autoridad administrativa (objeciones que no fueron saldadas).


Otro fallo sobre el tema es “Villivar, Silvana Noemi c/Provincia de Chubut y otros”. En el caso, la minera El Desquite S.A. había empezado a explotar una mina de oro en Chubut antes de aprobarse el Estudio de Impacto Ambiental en la etapa de exploración. Esta etapa se realizaba a cielo abierto, para la extracción de oro, el cual se vertía en piletas con cianuro para separar la piedra del metal. Por este motivo, se interpuso una acción de amparo ambiental ante la justicia local, solicitando el cese de la actividad hasta tanto se cumpla con la normas aplicables.


En primera y segunda instancia, se hizo lugar a la demanda y se ordenó el cese de las actividades que estaba realizando la empresa. La minera interpuso recurso ante el Superior Tribunal de la Provincia de Chubut, el cual fue rechazado, y se recurrió en queja ante la Corte Suprema. Esta declaró inadmisible el recurso extraordinario interpuesto contra la sentencia, que admitió el recurso extraordinario interpuesto, que admitió la acción de amparo ambiental regida por la Ley provincial N° 4572 y dispuso la paralización de los trabajos de exploración y explotación de la mina hasta que se convocara a la audiencia pública prevista en el art. 6 de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental N° 4032.


El Acuerdo Federal Minero de 1993, que se suscribió entre el Poder Ejecutivo Nacional y las provincias mineras, dispuso normas antecesoras del régimen específico de protección ambiental que existe hoy y entre otras; creó el COFEMIN (Consejo Federal de Minería) como órgano de consulta en materia ambiental e impositiva, instituyendo los estudios de impacto ambiental como ejes de la gestión ambiental por parte de las provincias.(8)


A este organismo se le suma la autoridad de aplicación que determinaran las provincias en su jurisdicción para lo dispuesto en la sección de protección ambiental del Código (art. 250) y en la Ley de la Protección Ambiental para la actividad minera N° 24.585 (art. 5). El motivo de esto se encuentra en la “diversidad de organización administrativa que poseen las provincias, con autoridades mineras y autoridades ambientales separadas; se ha dejado librado al criterio de cada una de ellas determinar la autoridad de aplicación de la norma ambiental para la minería”; en algunos casos, “son las autoridades técnicas del ramo de minas las que están en mejores condiciones de aplicar las normas ambientales”.(9) Las autoridades mineras ambientales de cada provincia son:


Buenos Aires, la Autoridad Minera y la Autoridad Ambiental (Organismo para el Desarrollo Sustentable) en forma conjunta, Ley provincial N° 11.723.


Catamarca, Secretaría de Minería, 1318/97.


Chaco, la Unidad de Gestión Ambiental Minera Provincial, 1907/99.


Chubut, Dirección General de Minas y Geología, Ley XVII-Nº 46.


Córdoba, Secretaría de Minería, Decreto N° 1043/04.


Corrientes, Instituto Correntino del Agua y del Ambiente, Ley Nº 5067.


Entre Ríos, Dirección General de Minería, Ley N° 9557.


Jujuy, Dirección de Minería y Recursos Energéticos, 724/96.


La Pampa, Ente de Políticas Ecológicas, 124/97.


La Rioja, Dirección de Minería, 068/96.


Mendoza, la Unidad de Evaluaciones Ambientales que depende de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Gobierno de la Provincia de Mendoza y fue creada por Resolución N° 1208/2003, dependiendo en ese momento de la Subsecretaría de Medio Ambiente. A la UEA se le asignaron las funciones necesarias para el adecuado cumplimiento de las etapas del procedimiento administrativo de Evaluación de Impacto Ambiental establecido en la Ley N° 5961, sus ampliatorias y modificatorias de “Preservación del Ambiente”, cap. V “Del Impacto Ambiental” y el Decreto N° 2109/94 y sus modificatorias del procedimiento de evaluación de impacto ambiental.(10) La actividad minera no solo se encuentra regulada por la legislación nacional, como lo es el Código de Minería de la Nación, el que asigna al Estado un rol de promotor y fiscalizador de la actividad, sino que además se rige por una legislación provincial como el Código de Procedimiento Minero de la Provincia y Resoluciones emanadas de la Dirección de Minería. En materia ambiental, la actividad minera se rige por el Título Complementario Ley N° 24.585 del Código de Minería de la Nación, así como también por la Ley Provincial N° 5961 y modificatorias, y Decreto Provincial específico para la actividad Nº 820/06; cuya finalidad es promover el desarrollo sustentable, armonizando los requerimientos del desarrollo económico con el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad y población en general. El Decreto N° 820/06 establece en su art. 3 que las personas responsables y que deseen desarrollar cualquiera de las actividades comprendidas en el art. 249 del Código de Minería de la Nación, a los fines de obtener la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), deberán presentar ante la Escribanía de Minas de la Dirección de Minería, antes del inicio de cualquier labor legal de las especificadas en el art. 249 referido, el respectivo Informe de Impacto Ambiental (IIA) con carácter de declaración jurada.(11)


Neuquén, Dirección General de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, 330/97.


Río Negro, Consejo Provincial de Evaluación Ambiental Minera, Ley N° 4738. Salta, Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, Ley N° 7141.


San Juan, Secretaría de Gestión Ambiental y Control Ambiental Minero.(12)


San Luis, Secretaría de Estado de Medio Ambiente, Decreto N° 7755/2014.


Santa Cruz, Dirección Provincial de Minería, Ley N° 2792.


Santa Fe, Subsecretaría de Medio Ambiente y Ecología, Decreto N° 0101/03.


Santiago del Estero, Dirección General de Minería, Geología y Suelos, Ley N° 6920.


Tierra del Fuego, Secretaría de Desarrollo Sustentable y Ambiente, Ley N° 853. Tucumán, Dirección de Minería, Resolución N° 91/96.


8. Abandono [arriba] 


Este instituto, “en su forma espontánea, es el aviso o declaración que el concesionario debe formular a la autoridad de su intención de no explotar más la mina. El abandono de hecho, en cambio, consiste en la cesación de toda actividad en la concesión, incluso la de custodia y mantenimiento y la omisión del aviso a la autoridad”(13) (se encuentra en el art. 226). El abandono puede ser total o parcial. En el último supuesto, se requiere que la concesión esté compuesta por dos o más pertenencias. La ventaja de esta manifestación es que faculta al minero a retirar las máquinas, útiles y objetos destinados a la explotación (art. 230).


Se deberá presentar una declaración por escrito con 20 días de anticipo a la autoridad minera, que contendrá el nombre de la mina, el del mineral, clase de sustancia y estado de las labores. Esta declaración se inscribe en el Registro de Minas y se publica en el Boletín Oficial por 3 veces, en un periodo de 15 días, y por un aviso en la puerta de la Escribanía de mina, 30 días después, los acreedores hipotecarios y privilegiados (de haber) pueden pedir el remate para pagarse con su producido (arts. 226, 227 y 228).


Una vez admitido el abandono, la mina puede ser solicitada por cualquier interesado (art. 231).


9. Responsabilidad por daño minero [arriba] 


“La ley imputa al minero los perjuicios que se produzcan contra terceros a consecuencia de los trabajos que realice, aunque no medie en el evento dolo o culpa. El Código establece así un fundamento objetivo de responsabilidad”.(14) El perjudicado solo debe demostrar la relación de causalidad entre el hecho y el daño producido; esto se debe a la teoría del riesgo minero que reconoce que la actividad minera es riesgos por naturaleza. El legislador, para eliminar la incertidumbre de posibles reclamos a lo largo de un tiempo indefinido, agregó al final del art. un plazo de prescripción liberatoria para inicial la acción de 6 meses. El art. 161 contiene este instituto:


“El propietario de una mina es responsable de los perjuicios causado a terceros, tanto por los trabajos superficiales como por los subterráneos, aunque estos perjuicios provengan de accidentes o casos fortuitos. Los perjuicios serán previamente justificados, y no podrán reclamarse después de transcurridos SEIS (6) meses desde el día del suceso”.


9.1. Responsabilidad con el superficiario


Existen supuestos excepcionales que tornan irresponsable al minero que se presentan cuando el propietario superficiario realiza una de las siguientes acciones listadas por el art. 162:


1. Cuando los trabajos perjudicados han sido emprendidos después de la concesión sobre lugares explotados, o en actual explotación, o en dirección de los trabajos en actividad, o sobre el criadero manifestado o reconocido.


2. Cuando después de la concesión se emprenda cualquier trabajo sin previo aviso a la autoridad ni citación del dueño de la mina.


3. Cuando se continúen trabajos suspendidos UN (1) año antes de la concesión.


4. Cuando el peligro para las obras o trabajos que se emprendan existía antes o era consiguiente a la nueva explotación”.


Se deberá dar aviso a la autoridad de aplicación para que realice un reconocimiento del lugar y se deje así constancia de que la zona designada por el superficiario está comprendida o no en alguno de estos supuestos.


Es por esto que el art. 163 concede al superficiario el derecho de una indemnización por los trabajos útiles que debe dejar de realizar debido a la explotación de la mina. Este podrá escoger entre venderle el terreno al minero o que le paguen la diferencia entre el valor del terreno y el terreno considerado como inadecuado para construir obras


También, existen casos en que el superficiario debe indemnizaciones al minero por los daños que ocasiona el primero con los trabajos superficiales prohibidos, por todos los supuestos legales en que el minero es irresponsable que se describen en el art. 162, o cuando la autoridad ordena suspender su accionar y continúa atentando contra la seguridad de la explotación y causa un perjuicio. El resarcimiento deberá ser el pago de los objetos inutilizados y al de las reparaciones o fortificaciones necesarias para dejar expedidas las tareas en la mina (art. 165).


Cuando los trabajos de la mina ponen en riesgo la seguridad de la propiedad del superficiario, este puede solicitar la suspensión de los trabajos mientras no preste una fianza suficiente (art. 166).


9.2. Responsabilidad con el ambiente


Los supuestos de daño ambiental se encuentran regulados en los arts. 246 y ss. del Código Minero, y disponen la responsabilidad de las personas que desarrollen las actividades comprendidas. El art. 248 expresa las personas comprendidas dentro de este régimen:


Art. 248. “Las personas comprendidas en las actividades indicadas en el art. 249 serán responsables de todo daño ambiental que se produzca por el incumplimiento de lo establecido en la presente Sección, ya sea que lo ocasionen en forma directa o por las personas que se encuentran bajo su dependencia o por parte de contratistas o subcontratistas, o que lo causa el riesgo o vicio de la cosa.


El titular del derecho minero será solidariamente responsable, en los mismos casos, del daño que ocasionen las personas por él habilitadas para el ejercicio de tal derecho”.


Como se lee en el art., las personas comprendidas son responsables de todo daño ambiental, y el titular del derecho minero es solidariamente responsable del daño que ocasionen las personas por él habilitadas para obrar. Habrá sanciones administrativas y penales ante el incumplimiento de las disposiciones (art. 269):


“a) Apercibimiento.


b)   Multas, las que serán establecidas por la Autoridad de Aplicación conforme las pautas dispuestas en el art. 243 del Código de Minería.


c)  Suspensión del goce del Certificado de Calidad Ambiental de los productos.


d)  Reparación de los daños ambientales.


e) Clausura temporal, la que será progresiva en los casos de reincidencia. En caso de TRES (3) infracciones graves, se procederá al cierre definitivo del establecimiento.


f)   Inhabilitación”.


Pero el responsable también deberá mitigar el daño, rehabilitar, restaurar o recomponer el ambiente (art. 263). El fallo “Aranda, Carlos Alberto y otros c/Minera Alumbrera Ltda. y Yacimiento Minero Aguas De Dionisio (Ymad-Ute) s/daños y perjuicios”, dictado por el juez civil de la II Nominación Eduardo Dip Tártalo del Centro Judicial Concepción, es el primer caso en que se le ordenó a la empresa a realizar las acciones necesarias para la recomposición integral de los daños ambientales causados, después de 10 años de proceso (aún falta saber qué dirán las siguientes instancias).


10. Conclusión [arriba] 


Respecto a la categorización de minas, que el legislador haya separado los minerales en distintas categorías para tratarlos según sus características y que se haya previsto la posible aparición de nuevos minerales y su incorporación a alguna de las categorías por una ley, me resulta completo (no se dejan posibilidades por fuera de la normativa en principio). También, me parece adecuada la normativa respecto a las atribuciones jurisdiccionales, Argentina es un país extenso y difícil de administrar unitariamente. La idea de que cada provincia decida cuál va a ser su autoridad de aplicación tiene como fin que el sistema sea más eficiente y se acomode mejor a las necesidades que haya en el lugar.


Comparto la postura del Dr. Catalano y la Dra. Krom sobre que la Argentina no posee gran tradición minera y es debido al escaso desarrollo de esa industria que el impacto ambiental que registra el territorio nacional es relativamente limitado, no presenta ningún pasivo ambiental de dimensiones importantes que provenga de alguna acción intensiva minera. Esto resulta una oportunidad para consolidar una minería competitiva con la incorporación de una gestión ambiental eficaz, y así poder desarrollar el sector, previniendo posibles daños ambientales irreparables. No hay que olvidar que toda norma tiene un costo para la sociedad, que se refleja en la salud, en el patrimonio ecológico, calidad de vida y en dinero (tanto para el Estado como para la población). En la mayoría de los casos, la rehabilitación, restauración o recomposición del ambiente es imposible o demasiado onerosa; debido a esto corresponde prevenir los daños al ambiente; esto significaría dejar áreas que quedan en situación de degradación, sin posibilidad de utilización para otro tipo de actividades. Se debería realizar una modernización importante en toda la burocracia estatal relacionada con la minería para simplificar, mejorar y facilitar la etapa de exploración, ya que esto estimularía la inversión y la concurrencia de empresas nacionales y extranjeras en el sector.


Como último, quiero remarcar que hay al menos cuatro intereses en conflicto en el Derecho Minero. El interés del descubridor del yacimiento, que pretende que se le adjudique la explotación; el del propietario del suelo, que por ser dueño de la superficie pretende proteger su derecho de propiedad y también puede pretender llevar adelante la explotación de la mina (según la categoría); el del Estado, que pretende que la mina sea explotada; y por último, pero no menos importante el de los vecinos del lugar, que pretenden defender y conservar la buena la calidad del medioambiente en el que viven (es por esto que la ley prevé audiencias públicas en el proceso minero). A pesar de esto, opino que debería darse una profunda discusión en los asentamientos que van a verse afectados por algún proyecto minero que vaya a realizarse, para que puedan expresar si realmente apoyan el mismo, ya que los riesgos asociados pueden ser demasiado altos.


 


 


Notas [arriba] 


1 Miguel Ernesto Novoa y María Gabriela Novoa, “Manual de Derecho Minero”, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1998, pág. 34.
2 Edmundo F. Catalano, “Código de Minería comentado”, Ed. Zavalia, Buenos Aires 1999, pág. 47.
3 Marta Sylvia Velarde, “Manual de Derecho Minero”, Ed. Astrea, Buenos Aires 1986, pág. 291.
4 Beatriz S. Krom, “La nueva minería sustentable”, Ed. Estudio, Buenos Aires 2008, pág. 455.
Auditoría General de la Nación Argentina, Departamento de Control de Gestión Ambiental, “Auditoría Coordinada de Pasivos Ambientales”, Período auditado: 2014-2015, pág. 22, https://www.a gn.gov.ar/fi les/inform es/2016_193 info.pdf.
5 Miguel Ernesto Novoa y María Gabriela Novoa, “Manual de Derecho Minero”, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1998, pág. 45.
6 Edmundo F. Catalano, “Código de Minería comentado”, Ed. Zavalia, Buenos Aires 1999, pág. 362.
7 Edmundo F. Catalano, op. cit., pág. 363.
8 Beatriz S. Krom, “La nueva minería sustentable”, Ed. Estudio, Buenos Aires 2008, pág. 436.
9 Edmundo F. Catalano, “Código de Minería comentado”, Ed. Zavalia, Buenos Aires 1999, pág. 378.
10  http://www .ambien te.mendoza.go v.ar/organis mos/un idad-de-evalu aciones-am bientales/
11 http://ecofield. com.ar/bl og/mendo za-miner a-present aciones –ambie ntales-exig encias/
12 http://servici osmi neria. Sanju an.gov.a r/gestion_a mbiental/ev aluacion_am bient al.html
13 Edmundo F. Catalano, “Código de Minería comentado”, Ed. Zavalia, Buenos Aires 1999, pág. 357.
14 Pigertti, Eduardo A., “Manual de Derecho Minero”, Ed. Depalma, Buenos Aires 1996, pág. 99.