ARGENTINA
Doctrina
Título:Por una nueva función de la propiedad en el derecho agrario contemporáneo
Autor:Abreu Barroso, Lucas
País:
Brasil
Publicación:Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 19 - Marzo 2016
Fecha:07-03-2016 Cita:IJ-VC-205
Índice
1. A modo de introducción
2. Acceso a la tierra y seguridad alimentaria
3. La función alimentaria de la propiedad agraria
4. Bibliografía
Nots

Por una nueva función de la propiedad en el derecho agrario contemporáneo


Lucas Abreu Barroso


"[...] ninguna familia sin vivienda, ningún campesino sin tierra, ningún trabajador sin derechos, ningún pueblo sin soberanía, ninguna persona sin dignidad, ningún niño sin infancia, ningún joven sin posibilidades, ningún anciano sin una venerable vejez."
(Papa Francisco)


1. A modo de introducción [arriba] 


Creemos ser propicio retomar aquí la reflexión con la cual concluimos hace cerca de cinco años nuestra participación como conferencista en un evento de ámbito nacional, que discutió sobre antiguos y actuales problemas agrarios brasileros:[1] reforma agraria no significa apenas modificación en la estructura inmobiliaria rural; es una reforma de la mentalidad política, económica y social de un determinado país.


En los cuestionamientos realizados como examinador en la defensa de una tesina de Maestría el año pasado, el profesor Marcos Prado de Albuquerque, de la Universidad Federal de Mato Grosso, indagó a la investigadora si por acaso la efectividad del derecho a la alimentación adecuada, en tiempos de economía globalizada, concretaría el ideario de la reforma agraria (siempre postergado, por lo menos en Brasil).[2]


Es sabido, desde otra perspectiva, que la inseguridad alimentaria tiene que ver de forma directa con el insuficiente acceso y disponibilidad de bienes de producción, así también con el acceso a los mercados laborales. Sobre aquellos, “el acceso a la tierra es un elemento central, ya que es la base para la producción de alimentos, y en el caso de la población rural, el eje en torno al cual se organizan los sistemas de producción”[3].


Sin embargo, reforma agraria y seguridad alimentaria revelan una imbricación por la cual la seguridad alimentaria tiene en la reforma agraria su antecedente fundamental. La seguridad alimentaria es, pues, portadora del espíritu de la reforma agraria: desarrollo económico y justicia social.[4] Es decir, el acceso a la tierra es exigencia previa para la seguridad alimentaria de los ciudadanos y de la comunidad.


¿Habría llegado la hora de que reivindiquemos por una nueva función de la propiedad agraria?


2. Acceso a la tierra y seguridad alimentaria [arriba] 


Es perturbadora, y al mismo tiempo una paradoja, la constatación de que en un elevado número de países la mayor parte de la población que sufre los efectos directos de la inseguridad alimentaria vive en el medio rural. Para ese grupo (que incluye también agricultores), “el acceso seguro a la tierra [suficiente] es crucial para el acceso a los alimentos”[5].


Basta verificar que recientes conflictos político-institucionales por el mundo son consecuencia de la desigualdad en el acceso a la tierra, “fuerza motriz por detrás de la pobreza y del hambre”[6]. Según Eschborn Dialogue 2009, “garantizar el acceso y la gestión equitativa de tierras agrícolas es uno de los medios más evidentes para abordar la pobreza y el hambre”[7].


En sentido opuesto, es lamentable asistir al agravamiento de la concentración de tierras en algunas regiones del globo, impulsada principalmente por el aumento en la demanda de necesidades alimenticias y por las inversiones en fuentes energéticas alternativas, en especial la producción de biocombustibles.[8]


En el caso de Brasil, a título de ejemplo, el binomio seguridad alimentaria y estructura agraria alcanzó destacada relevancia, “sobre todo por el hecho de la enorme participación de la agricultura familiar en la producción de alimentos básicos”[9]. La agricultura familiar es responsable del 70% de los alimentos consumidos diariamente en el país, lo que lleva a números muy próximos de garantizar la seguridad alimentaria de una población estimada actualmente en 200 millones de habitantes.[10]


¿De qué manera tal resultado fue alcanzado sin un previo, amplio y eficiente programa de reforma agraria, tema no central en la agenda política nacional y latinoamericana desde la década de 1970?[11] Principalmente por la transferencia de recursos proporcionada por valiosos programas sociales,[12] que crearon demanda de consumo (en mayor escala, por alimentación).[13] Sin embargo, eso no posibilita una solución definitiva, pues no genera mayor poder económico. Lo ideal es distribuir "tierra a personas pobres, y no apenas una cesta de alimentos"[14].


Inclusive, porque el acceso a la tierra es lo que determina la producción de alimentos. Así, la seguridad alimentaria se encuentra fundada en el control de los medios de producción y en la soberanía territorial, metas que solamente pueden ser alcanzadas por la democratización del acceso a la tierra.[15]


Para tanto, se hace necesaria una intervención directa del Estado en beneficio de los trabajadores rurales, sobretodo en el fortalecimiento de la agricultura familiar y en tornar efectiva la reforma agraria: “la seguridad alimentaria excede la garantía de oferta y de acceso de alimentos, pues, de forma cada vez más acentuada, la cuestión en torno a la garantía del dominio territorial se tornará más determinante”[16].


De acuerdo con el Plan de Acción (Policy) del International Fund For Agricultural Development (IFAD), "el acceso seguro a la tierra productiva es fundamental para los millones de personas pobres que viven en áreas rurales y dependen de la agricultura, de la ganadería o de las florestas para su subsistencia. Reduce la vulnerabilidad de esas personas al hambre y a la pobreza; influencia su capacidad para invertir en sus actividades productivas y en la gestión sostenible de sus recursos; mejora sus perspectivas por mejores condiciones de vida; y las ayuda a desarrollar relaciones más equitativas con el resto de su sociedad [...]"[17].


Debe concluirse, pues, que la reforma agraria es estratégica para el desarrollo de la agricultura familiar, a su vez imprescindible “para la producción de alimentos, sin la cual se instala la inseguridad alimentaria”[18]. El deber de producir incide sobre cualquier especie de propiedad agraria.[19] La tierra debe ser “destinada a la producción de alimentos y de forma sostenible”[20].


3. La función alimentaria de la propiedad agraria [arriba] 


Parece evidente que un tema de tamaña envergadura como la seguridad alimentaria ofrezca grandes desafíos al derecho, y en especial al derecho agrario,[21] al punto tal de tornar inevitables alteraciones en la naturaleza y en la estructura de algunos de sus institutos, muchas veces provocando la ruptura de comprensiones sedimentadas sobre el papel y las funciones que ellos deben desempeñar.


Es lo que aquí argumentamos con relación a la propiedad agraria. Es que la propiedad no es inmutable: “Por el contrario, ese demostró, en el curso de los milenios, ser uno de los conceptos jurídicos más elásticos”[22]. Consagrado en la actualidad como derecho fundamental en los principales órdenes constitucionales democráticos,[23] el derecho de propiedad tiene en la función social su condicionamiento al interés colectivo.[24]


Sin embargo, el momento exige la integración de los criterios de atendimiento al principio de la función social de la propiedad. Es imprescindible reconocer que la seguridad alimentaria guarda un objetivo primario del ejercicio de la actividad agraria: el cultivo de vegetales y la creación de animales destinada (no apenas, pero en su mayor parte) a la alimentación humana.[25]


Esta orientación ya se encontraba enunciada antes mismo que fuese cuñado el término seguridad alimentaria, pues el artículo 11, § 2º, caput y apartado 1, del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) dispuso: "2º. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: 1. Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales".


También, así, la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y Malnutrición, adoptada por la Conferencia Mundial sobre la Alimentación (1974): "4. Incumbe a cada Estado interesado, de conformidad con sus decisiones soberanas y su legislación interna, eliminar los obstáculos que dificultan la producción de alimentos y conceder incentivos adecuados a los productores agrícolas. Para la consecución de estos objetivos, es de importancia fundamental adoptar medidas efectivas de transformación socioeconómica, mediante la reforma agraria, de la tributación, del crédito y de la política de inversiones, así como de organización de las estructuras rurales, por ejemplo: la reforma de las condiciones de propiedad, el fomento de las cooperativas de productores y de consumidores, la movilización de todo el potencial de recursos humanos, tanto de hombres como de mujeres, en los países en desarrollo para un desarrollo rural integrado, y la participación de los pequeños agricultores, los pescadores y los trabajadores sin tierras en los esfuerzos para alcanzar los objetivos necesarios de producción alimentaria y de empleo [...]”[26].


Uno de los más importantes resultados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio 92), la denominada Agenda 21 trató en el Capítulo 14 sobre el Fomento de la Agricultura y del Desarrollo Rural Sostenibles, del cual destacamos: “14.26 Los objetivos de esta área de programas son: (a) Mejorar en forma sostenible la productividad agrícola y aumentar la diversificación, la eficiencia, la seguridad alimentaria y los ingresos rurales, velando al mismo tiempo por que se reduzcan al mínimo los riesgos al ecosistema”.[27]


Por otro lado, la Declaración Final de Rio+20 (2012), intitulada “El Futuro que Queremos”, preceptúa: “109. Reconocemos que una parte considerable de los pobres del mundo vive en zonas rurales y que las comunidades rurales desempeñan un papel importante en el desarrollo económico de muchos países. Ponemos de relieve la necesidad de revitalizar los sectores de la agricultura y del desarrollo rural, especialmente en los países en desarrollo, de modo que sean sostenibles desde los puntos de vista económico, social y ambiental. Reconocemos la importancia de que se adopten las medidas necesarias para atender mejor las necesidades de las comunidades rurales, entre otros medios, aumentando el acceso de los productores agrícolas, en particular los pequeños agricultores, las mujeres, los pueblos indígenas y las personas que se encuentran en situaciones vulnerables, a los créditos y otros servicios financieros, los mercados, los regímenes seguros de tenencia de la tierra, la atención de la salud, los servicios sociales, la educación, la capacitación, los conocimientos, y las tecnologías apropiadas y asequibles, en particular para el regadío eficaz, la reutilización del agua residual tratada y la captación y el almacenamiento de agua. Reiteramos la importancia que reviste el empoderamiento de las mujeres de las zonas rurales como agentes fundamentales para mejorar el desarrollo agrícola y rural, la seguridad alimentaria y la nutrición. Reconocemos también la importancia de las prácticas agrícolas tradicionales sostenibles, como los sistemas tradicionales de suministro de semillas, sobre todo para muchos pueblos indígenas y comunidades locales”.


La actividad agraria adentró el siglo XXI encargada de la creación de utilidades diversas, “en una realidad en la cual la agricultura no es más unifuncional, sino multifuncional o, inclusive, multidimensional”[28]. La noción de multifuncionalidad identifica múltiples funciones clave para la agricultura: “a) contribución a la seguridad alimentaria; b) función ambiental; c) función económica; d) función social”[29].


Tomando por base la Constitución brasileña de 1988, en su artículo 186 están contempladas las funciones económica (I), ambiental (II) y social (III y IV) de la propiedad agraria.[30] Talvez el debate en torno de la seguridad alimentaria no estuviese tan consistente al punto tal de integrarlo al escenario político-jurídico nacional de aquel momento. En nuestros días, la promoción de la seguridad alimentaria constituye “el principal papel de la agricultura para la sociedad”[31]. Y no se puede desvincular la propiedad agraria de este su complejo y funcional contexto.


Todo lo expuesto significa imbuir al derecho agrario de un compromiso inexcusable con la problemática de la seguridad alimentaria, puesto que hoy esta “opera la transversalidad de ciertos conceptos jurídicos”[32], como se espera que haya quedado suficientemente demostrado, aunque de manera inaugural, en este modesto ensayo, a exigir por un reconocimiento de la función alimentaria de la propiedad agraria.


 


4. Bibliografía [arriba] 


BARROSO, Lucas Abreu. Brasil. In: DUTILLEUL, François Collart; BUGNICOURT, Jean-Phillipe (Org.). Diccionario jurídico de la seguridad alimentaria en el mundo. San José: Inida, 2014. p. 117-122.


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Nots [arriba] 


[1] II Encontro Nacional do Fórum de Assuntos Fundiários do Conselho Nacional de Justiça (Belém, 9 a 11 de setembro de 2010).
[2] Ver MÜLLER, Marcela. Direito fundamental à alimentação adequada no contexto das organizações internacionais. Curitiba: Juruá, 2014.
[3] MOLINA, Javier. Seguridad alimentaria y reforma agraria. Disponible en: . Acceso en: 31 de mayo de 2015.
[4] BRASIL. Ley nº 4.504/1964 (Estatuto de la Tierra), artículo 1º, § 1º.
[5] GTZ. Access to land: a prerequisite to food security. Eschborn Dialogue 2009: views and results of the Discussion Forum held in Eschborn, June 23rd 2009.
[6] Ibidem: “Esa desigualdad es una de las principales razones para los conflictos armados y la guerra civil”.
[7] Ibidem.
[8] Ibidem: "A pesar de un bajo nivel de transparencia en los negocios de tierras, los datos disponibles sugieren que más y más inversores privados y también inversores públicos de países extranjeros están adquiriendo (comprando o arrendando) los derechos a la tierra arable y/o uso de la tierra en los países en desarrollo. De acuerdo con datos publicados por el Instituto Internacional de Investigación de Política Alimentaria (IFPRI 2009), cerca de 15-20 millones de hectáreas de tierra en todo el mundo fueron adquiridos o están en fase de negociación en el contexto del reciente aumento del IED [inversiones extranjeras directas] en tierra desde 2000. Los inversores, principalmente de países ricos en petróleo con pocos recursos y de algunos países industrializados y emergentes, esperan beneficios económicos y - en el caso de gobiernos - beneficios políticos y estratégicos de tales negocios, por ejemplo: la reducción de la dependencia del mercado mundial de alimentos y combustible [...]".
[9] CANO, Wilson. Segurança alimentar e reforma agrária. Revista Política Social e Desenvolvimento, a. 2, n. 10, p. 21-24, dez./2014. p. 22.
[10] BARROSO, Lucas Abreu. Brasil. In: DUTILLEUL, François Collart; BUGNICOURT, Jean-Phillipe (Org.). Diccionario jurídico de la seguridad alimentaria en el mundo. San José: Inida, 2014. p. 121.
[11] CANO, Wilson. Op. cit., p. 22.
[12] www.mds.gov.br/bolsafamilia.
[13] CANO, Wilson. Op. cit., p. 22.
[14] Ibidem, p. 22-24.
[15] FERREIRA, Brancolina. Reforma agrária: assentamentos rurais e segurança alimentar. Revista Política Social e Desenvolvimento, a. 2, n. 10, p. 6-20, dez./2014. p. 6 e 8.
[16] Ibidem, p. 12-13.
[17] IFAD. Improving access to land and tenure security. Rome, 2008. p. 4.
[18] FERREIRA, Brancolina. Op. cit., p. 19.
[19] BRASIL. Ley nº 8.629/1993: "Artículo 6º. Se considera propiedad productiva la que, explotada económica y racionalmente, alcanza, simultáneamente, grados de utilización de la tierra y de eficiencia en la explotación, según índices fijados por el órgano federal competente".
[20] TAVEIRA, Vitor. Camponeses contra o neoliberalismo. Caros amigos, n. 219, p. 29-31, junho 2015. p. 31.
[21] ZELEDÓN, Ricardo Zeledón. Derecho agrario contemporáneo. 2. ed. rev. y actual. Curitiba: Juruá, 2013. p. 588.
[22] MAGRI, Geo. Quale futuro per la funzione sociale della proprietà? Abbandonare Weimar per tornare a Locke? Bocconi Legal Papers - A Student-Edited Journal, n. 2012-06/IT, 2013. p. 31.
[23] Ibidem, p. 32-34.
[24] BARROSO, Lucas Abreu. A realização do direito civil: entre normas jurídicas e práticas sociais. Curitiba: Juruá, 2011. p. 179.
[25] REZEK, Gustavo Elias Kallás; MÜLLER, Marcela. O direito social fundamental à alimentação. In: BARROSO, Lucas Abreu; MIRANDA, Alcir Gursen De; SOARES, Mário Lúcio Quintão (Org.). O direito agrário na constituição. 3. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2013. p. 46.
[26] “[...] Además, es necesario reconocer el papel central que desempeña la mujer en la producción agrícola y en la economía rural de muchos países, y asegurar a las mujeres, en pie de igualdad con los hombres, una educación adecuada, programas de divulgación y facilidades financieras”.
[27] BRASIL. Ley nº 11.346/2006: “Artículo 4º. La seguridad alimentaria y nutricional abarca: I. La ampliación de las condiciones de acceso a los alimentos por medio de la producción, en especial de la agricultura tradicional y familiar, del procesamiento, de la industrialización, de la comercialización, incluyéndose los acuerdos internacionales, del abastecimiento y de la distribución de los alimentos, incluyéndose el agua, así como de la generación de empleo y de la redistribución de la renta”.
[28] BASSO, Joaquim. A propriedade rural produtiva para o direito: de suas origens à ressignificação de sua compreensão. Dissertação (Mestrado em Direito) - Faculdade de Direito da UFMT, Cuiabá, 2014. p. 271.
[29] CANDIOTTO, Luciano Zanetti Pessôa. Aspectos históricos e conceituais da multifuncionalidade da agricultura. In: ENCONTRO NACIONAL DE GEOGRAFIA AGRÁRIA, 19, 2009. São Paulo. Anais... São Paulo, 2009. p. 5.
[30] BRASIL. Constitución Federal de 1988: “Artículo 186. La función social es cumplida cuando la propiedad rural atiende, simultáneamente, según criterios e grados de exigencia establecidos en ley, los siguientes requisitos: I – aprovechamiento racional y adecuado; II – utilización adecuada de los recursos naturales disponibles y preservación del medio ambiente; III - cumplimiento de las disposiciones que regulan las relaciones laborales; IV – explotación que favorezca el bienestar de los propietarios y de los trabajadores”.
[31] CANDIOTTO, Luciano Zanetti Pessôa. Op. cit., p. 12.
[32] BASSO, Joaquim. Op. cit., p. 225.




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