Doctrina
Título:Justicia ambiental administrativa en el Paraguay y la función del abogado Ius Ambientalista
Autor:Mosqueira, Claudia J.
País:
Argentina
Publicación:Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 26 - Diciembre 2017
Fecha:14-12-2017 Cita:IJ-CDLXXXIV-784
Índice Voces
I. Introducción
II. Procedimiento sumarial ante la autoridad administrativa
III. Las sanciones administrativas
IV. Las acciones legales de la administracion  para lograr la recomposición y la indemnización del daño ambiental
V. Prescripción de la acción administrativa por daños ambientales
VI. Prescripción de las liquidaciones administrativas
VII. Conclusión
VIII. Referencias bibliográficas

Justicia ambiental administrativa en el Paraguay y la función del abogado Ius Ambientalista

Magister Claudia Jessica Mosqueira

I. Introducción [arriba] 

El derecho de acceso a la justicia ambiental envuelve la posibilidad de que toda persona sin discriminación pueda acudir  a los órganos jurisdiccionales para formular pretensiones o defenderse de ellas, y de obtener un fallo de los mismos 

El acceso a la justicia ambiental es una garantía del Estado Social de Derecho, y en este nivel supone una orientación constitucional y democrática que exige del estado el deber de asegurar las condiciones básicas de igualdad real y efectiva de los ciudadanos, así el Estado debe garantizar a todos los ciudadanos los mayores niveles de condiciones para que puedan acudir ante la administración de justicia.

El acceso a la justicia en un derecho que sirve de garantía para la protección de los demás derechos, en desarrollo del principio según el cual, un derecho sin garantía no es derecho. 

El acceso a la justicia ambiental, como un derecho de acción, es la facultad que tiene toda persona de poder acudir ante los órganos jurisdiccionales, para ser protegidos cuando se han quebrantado sus derechos o para garantizar la plena vigencia o eficacia de los mismos. 

El acceso a la justicia ambiental envuelve un conjunto de instrumentos jurídicos nacionales e internacionales, y no solamente judiciales, sino administrativos, políticos y culturales que permitan la efectividad de los derechos. 

Es en la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano, o Declaración de Estocolmo, en donde por primera vez se habla de la oportunidad que se le debe brindar a las personas o grupos de personas para ejercer los recursos necesarios  para obtener una indemnización, en caso de daño o deterioro del medio ambiente. 

En la declaración de Estocolmo se reconoce que las personas pueden participar individual o colectivamente en el ejercicio de acciones y recursos a favor del medio ambiente, es decir, a favor de derechos que son de todos, de una colectividad. Esta declaración se convierte en un hito importante para el derecho del medio ambiente en tanto reconoce el medio ambiente como bien objeto de protección jurídica.

En la declaración de la Conferencia  de las Naciones Unidas, se establece: 

Principio 1:

El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.

Principio 23:

Toda persona, de conformidad con la legislación nacional, tendrá, la oportunidad de participar, individual o colectivamente, en el proceso de preparación de las decisiones que conciernen directamente a su medio ambiente y, cuando éste haya sido objeto de daño o deterioro, podrá ejercer los recursos necesarios para obtener una indemnización.

A pesar del llamado que se hizo desde Estocolmo para proteger el medio ambiente a partir de la conformación de unas políticas, una normativa ambiental y unos procedimientos para que las personas pudieran participar en las decisiones que los estados tomaban sobre el medio ambiente, poco avanzaron los países firmantes de la Declaración de Estocolmo en el tema de acceso a la justicia ambiental, a pesar de consagrar algunas normas y procedimientos en los ordenamientos jurídicos nacionales, la falta de claridad, de conocimiento y de interés por parte de las organizaciones y poca efectividad de los programas y sugerencias hechas en la declaración de Estocolmo de 1972 sobre el acceso a las personas y organizaciones sociales a los procedimientos y recursos  administrativos y judiciales. 

Se puede apreciar que a partir de las evaluaciones e informes que realizaron el PNUMA y algunas organizaciones no gubernamentales, fue donde se evidencio la falta de implementación y poca efectividad de los programas y sugerencias hechas en la declaración de Estocolmo de 1972 sobre el acceso a las personas y organizaciones sociales a los procedimientos y recursos administrativos y judiciales.

Es en la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el desarrollo de 1992, en donde se fija claramente y como uno de los principios rectores para el mejoramiento y protección del medio ambiente, la participación de las personas y organizaciones a través de los diferentes medios que los países establecieran y se fijó la responsabilidad de los países de proporcionar a estos  actores el acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, así como los recursos necesarios.

En la declaración de Río no solo se estableció a favor  de toda persona el derecho de acceso a la justicia ambiental, sino que también  se establecieron otros dos derechos íntimamente  ligados a este como el derecho a la información y el derecho a la participación en la adopción de las decisiones que conciernen con el medio ambiente.

Así el Principio 10 establece que: 

1. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes. - 

Los principios de acceso a la justicia ambiental fijados en la Declaración de Río 1992, han sido fundamental para la adopción de normativas a nivel nacional  e internacional pues han servido como criterios de interpretación por los diferentes tribunales nacionales e internacionales. 

Para lograr obtener excelentes pretensiones cuando existen conflictos ambientales generalmente el asesoramiento del abogado ambientalista se busca  una vez que la administración ambiental ha fiscalizado y dejado una citación administrativa o cuando ha impuesto una sanción, o ante la denegación de una determinada autorización, pues si la defensa ante estos actos se produce en vía administrativa o en vía judicial sólo podrá ejercerla un abogado conforme a: Que, el Art. 16 de la Constitución de la República establece de la defensa en juicio de las personas y de sus derechos es inviolable. Que, el Art.58 del Código Procesal Civil, Ley Nº 1337/88, establece del Patrocinio obligatorio. El patrocinio obligatorio se regirá por lo dispuesto en los artículos 87 y 88 del Código de Organización Judicial. Que, el Art. 87 del Código de Organización Judicial Ley N° 879/81, manifiesta que: Toda persona física capaz puede gestionar personalmente en juicio, bajo patrocinio de abogado, sus propios derechos y los de sus hijos menores, cuya presentación tenga fuera de estos casos quien quiera comparecer ante los juzgados y tribunales  de la republica debe hacerse representar por procuradores o abogados matriculados. Que, el Art. 88 del Código de Organización Judicial N° 879/81 manifiesta que los jueces y tribunales no darán curso a los escritos que se presentaren sin cumplir este requisito. Quedan exceptuadas las actuaciones ante la Justicia de Paz y los del recurso de habeas corpus y de amparo, y otros casos establecidos por leyes especiales. Que, el  Art. 6º de la Ley de Arancel de Honorarios de Abogados y Procuradores N° 1.376/88 establece que es obligatorio el patrocinio de abogado en todo asunto propio, judicial o administrativo, la representación por mandato será por abogado o procurador matriculado. 

No obstante, todas las decisiones de la Administración Pública deben ir precedidas de la tramitación de un procedimiento, cuya finalidad es garantizar el acierto de la decisión administrativa que se adopte, contribuyendo a tal fin las alegaciones y pruebas que el interesado pueda formular y aportar en su defensa. 

Pues bien, es precisamente en el marco de dichos procedimientos, donde la intervención del abogado será más eficaz.

Pero no debemos pensar únicamente en los expedientes iniciados de oficio por la Administración, que, en general son los que más preocupan porque suelen finalizar con un acto de gravamen (como es sabido, la contravención de la normativa ambiental puede comportar graves consecuencias como las sanciones pecuniarias, la clausura temporal o definitiva de actividades o incluso la responsabilidad penal de los directivos de las empresas infractoras).

El asesoramiento del abogado ambientalista también es aconsejable en procedimientos iniciados a instancia del interesado en solicitud de una concesión de aguas, autorización de vertido, subvención o autorización ambiental, control de barreras vivas de protección y en los casos de  auditorías ambientales. 

II. Procedimiento sumarial ante la autoridad administrativa [arriba] 

II.1 - La responsabilidad y la autorización administrativa

Si no existiera autorización o licencia administrativa, en el caso de que la actividad la requiriera, se estaría ante una transgresión, la que genera sanciones y obligaciones indemnizatorias.

II.2 - Inicio del procedimiento sumarial. valor jurídico del acta de intervención

De las actuaciones previas a la instrucción del sumario en la resolución seam n° 1881 / 05 por la cual se reglamenta el procedimiento para los sumarios en donde se investiga la presunta comisión de infracciones a las leyes de las cuales la secretaría del ambiente es autoridad de aplicación

Art. 5°.- 1.- Las intervenciones por la presunta infracción de normas ambientales se harán de oficio o por denuncia de las autoridades policiales o judiciales, o de particulares, sean éstos personas físicas o jurídicas.

Art. 7°.- Los fiscalizadores y guardaparques de la Secretaría del Ambiente, así como los fiscalizadores de los Gobiernos Departamentales en los cuales la Secretaría del Ambiente hubiera delegado la facultad de fiscalización, desarrollarán las tareas de fiscalización sujetos a las siguientes directivas:

a) Se identificarán como fiscalizadores o guardaparques en cada intervención que realicen; para ello exhibirán la credencial o la copia auténtica de la Resolución que los designe como tales junto con su cédula de identidad civil;

b) Labrarán acta de cada intervención que realicen; dicha acta contendrá como mínimo:

i. Lugar, fecha y hora en que se inicia la intervención;

ii. Identificación del fiscalizador o guardaparque;

iii. Si realizan la intervención de oficio o por denuncia de autoridades judiciales o policiales o de particulares;

iv. Si realizan la intervención con o sin orden judicial; en su caso, si la han coordinado con el propietario y/o encargado;

v. Identificación del presunto infractor y/o del establecimiento y/o vehículo de que se trate y/o sus responsables o encargados;

vi. Identificación de la o las personas que acompañan la intervención;

vii. Mención de la autorización o negativa al ingreso a establecimientos y/o vehículos y persona responsable de tal autorización o negativa;

viii. Descripción detallada de los hechos que podrían derivar en la comisión de una infracción a la normativa ambiental vigente, incluidos los delitos ambientales;

ix. Detalle de las tomas fotográficas y/o filmaciones que se hubieran realizado y/o de las muestras que se hubieran recolectado;

x. Detalle de los elementos incautados, si correspondiera;

xi. Firma del acta por parte del o los presuntos infractores y de la o las personas que hayan acompañado el procedimiento y/o de los encargados o responsables del establecimiento y/o vehículo de que se trate, así como del fiscalizador o guardaparque en todas las fojas de que constare; en caso de negativa a firmar de cualquiera de ellos se deberá dejar debida constancia del hecho y de los motivos invocados, si se expresaran.

c) En caso de negativa de los propietarios y/o encargados de inmuebles o, en su caso, del conductor o responsable de un vehículo al ingreso o revisión de los fiscalizadores y/o guardaparques, cuando se sospeche que estos pudieran ser utilizados en la comisión de cualquier infracción o delito, los fiscalizadores y/o guardaparques podrán custodiar el lugar y/o retener el vehículo hasta que se libre la orden de allanamiento o registro respectiva;

d) Podrán coordinar sus intervenciones con el Fiscal de turno de la zona de que se trate;

e) Podrán solicitar el auxilio de la fuerza pública.

Art. 8°.- Si durante el transcurso de la intervención o en cualquier otro momento después de terminada la misma se tuviera sospecha de la posible comisión de un hecho punible, el fiscalizador, el guardaparque o, en su caso, el instructor dará inmediato aviso a la Fiscalía de turno de la zona de que se trate y le entregará copias autenticadas de todos los elementos de prueba en los que fundara su sospecha.|

Art. 9°.- Concluida la intervención o a la llegada a su sede, el fiscalizador o guardaparque remitirá a la Dirección de Fiscalización todos los antecedentes de la misma en el plazo máximo de cinco días hábiles, bajo apercibimiento de sumario en los términos de la Ley 1620/00 "de la función pública".

II.3- Valor jurídico del acta de intervención. Naturaleza juridica

El Acta de intervención  es un instrumento público. 

De los instrumentos públicos en el Código Civil Paraguayo.

Art.375.- Son instrumentos públicos: 

b) cualquier otro instrumento que autoricen los escribanos o funcionarios públicos, en las condiciones  determinadas por las leyes; 

Art.376.- La validez del instrumento público requiere: 

a) que el autorizante obre en los límites de sus atribuciones en cuanto a la naturaleza del acto; 

b) que se extienda dentro de la jurisdicción territorial asignada al oficial público para el ejercicio de sus  funciones, salvo que el lugar fuere generalmente considerado como comprendido en aquél; y 

c) que llenadas las formas legales, contenga la firma del funcionario autorizante, así como las de todos  los que aparezcan como partes o testigos necesarios de él. Si alguna de las personas mencionadas no lo  suscribiere, carecerá de valor para todos. 

La falta en el oficial público de las cualidades o condiciones necesarias para el desempeño del cargo, o   cualquiera irregularidad en su nombramiento o recepción del empleo, no afectará la eficacia del acto. 

Art.377.- Son instrumentos nulos: 

a) los que el oficial público autorizó después  de serle comunicada su suspensión, reemplazo o destitución  en el cargo, o luego de aceptada su renuncia; 

b) aquellos en que el autorizante, su cónyuge o  sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuvieren interés personal respecto del asunto a que se refiere; pero, si los interesados lo fueren sólo por tener parte en sociedades anónimas o ser gerentes o directores de ellas , el acto será válido; y 

c) los que no llenaren las condiciones prescriptas para la validez del instrumento público. 

Art.378.- Serán anulables: 

a) si el oficial público, las partes o los testigos los hubieran autorizado o suscripto por error, dolo o violencia; y 

b) siempre que tuvieren enmiendas, palabras entre líneas, borraduras o alteraciones en puntos capitales, no salvadas antes de las firmas. 

III. Las sanciones administrativas [arriba] 

Las sanciones de índole pecuniaria se reducen a la imposición de multas. No existen fondos públicos creados a propósito para reencausar el producto de las multas hacia fines de recuperación ambiental. 

La Ley N° 1561/2000 - Que Crea El Sistema Nacional Del Ambiente, El Consejo Nacional Del Ambiente Y La Secretaria Del Ambiente- establece en su CAPITULO VI de las infracciones y sanciones y establece la independencia de las responsabilidades administrativas, civiles y penales en su Art.  30 refiere que: " Además de las expresamente previstas en disposiciones legales vigentes independientemente de que hechos ilícitos merezcan juicio civil o penal, la Secretaría podrá aplicar a los responsables las siguientes sanciones administrativas: apercibimiento, multa, inhabilitación, suspensión o revocación de licencia o clausura de locales, suspensión de actividades, retención o decomiso de bienes." 

De igual manera la Resolución SEAM N° 1881 / 05  Por la cual se reglamenta el procedimiento para los sumarios en donde se investiga la presunta comisión de infracciones a las leyes de las cuales La Secretaría Del Ambiente es autoridad de aplicación, así como la imposición de las eventuales sanciones, establece en su  Art. 21° inciso 1 que- "Podrán imponerse, de acuerdo con el régimen legal que fuera aplicable a cada caso, sanciones de apercibimiento, multa, inhabilitación, suspensión o revocación de licencia, suspensión de actividades, clausura de locales y/o decomiso de bienes."

IV. IV. Las acciones legales de la administracion  para lograr la recomposición y la indemnización del daño ambiental [arriba] 

A mas de la Obligacion Constitucional  que prescribe el art. 8.  "Todo daño al ambiente importará la obligación de recomponer e indemnizar". La Resolución SEAM N° 1881 / 05   establece en su Art. 21. Inc.3 que  las sanciones se aplicarán sin perjuicio de que las conductas sancionadas puedan dar lugar a la reparación integral del daño ambiental causado por medio de la obligación civil de recomponer e indemnizar.

Refiere ademas la Resolucion  en su Art. 29°  que  - Una vez concluidas las actuaciones sumariales, si de ellas surgiera la comisión de un daño ambiental grave, la Asesoría Jurídica deberá iniciar ante el Poder Judicial las acciones legales que correspondan para lograr la recomposición y la indemnización del daño al ambiente.

Como vemos la reparación integral del daño ambiental se realiza  por medio de la obligación civil de recomponer e indemnizar. 

Establece igualmente la citada resolucion que tipos de conductas durante la sustanciación del sumario  seran consideradas como atenuantes en el momento de proponer la sanción que corresponda aplicar, para ello se deberá tener en cuenta el reconocimiento de la infracción cometida y, en su caso, el voluntario ofrecimiento de un cronograma de actividades de recomposición o saneamiento de la situación que originara el procedimiento sumarial.

Por regla general, existe la posibilidad de reclamar por daños ambientales derivados de actividades autorizadas, fundados en la obligación genérica de recomponer e indemnizar en caso de daños ambientales, establecida en el art. 8 de la Constitución, así como en la noción de derechos difusos incorporada por su art. 38. Aunque, en este caso, la autoridad administrativa que otorgó licencia irregular para el acto dañino podría ser considerada corresponsable. 

V. Prescripción de la acción administrativa por daños ambientales [arriba] 

La Resolución SEAM N° 1881 / 05  por la cual se reglamenta el procedimiento para los sumarios en donde se investiga la presunta comisión de infracciones a las leyes de las cuales la Secretaría Del Ambiente es autoridad de aplicación, así como la imposición de las eventuales sanciones no dice nada respecto a la prescripción del plazo temporal para exigir la reparación ambiental,  sino que directamente remite a la legislación civil, y como he referido  up supra la acción indemnizatoria por daño civil  conforme al artículo 663  del Código Civil paraguayo prescribe a los 2 años.

VI. Prescripción de las liquidaciones administrativas [arriba] 

La Ley N° 1561/2000:   "Que crea el sistema nacional del ambiente, el consejo nacional del ambiente y la secretaria del ambiente" contempla solo un plazo prescriptivo referente a las liquidaciones que emita, en que consten obligaciones a cargo de personas  físicas o jurídicas, por concepto de cánones, infracciones, prestación de servicios no abonados, intereses o cualquier otro tipo de deudas a favor de la Secretaría, mas no dice nada referente a la prescripción de las acciones legales para sancionar por un ilícito ambiental.

Así, el Artículo 16 de la referida Ley dispone que La SEAM goce de los siguientes privilegios:

a) inembargabilidad de sus bienes, depósitos, fondos y rentas;

b) las liquidaciones que emita, en que consten obligaciones a cargo de personas  físicas o jurídicas, por concepto de cánones, infracciones, prestación de servicios no abonados, intereses o cualquier otro tipo de deudas a favor de la Secretaría, tendrán carácter de título ejecutivo y se harán efectivos por el procedimiento de ejecución de sentencias  conforme a lo establecido en el Código Procesal Civil. Las  liquidaciones formuladas en virtud de la aplicación de las leyes y reglamentaciones vigentes, prescribirán a los diez años siguientes de la fecha de su exigibilidad;  empero, la ley no dice nada respecto de la prescripción de las acciones legales para perseguir y sancionar por daños ambientales y en virtud al Código civil, prescriben estos actos ilícitos a los dos años (663 CC).

VII. Conclusión [arriba] 

En el sistema jurídico paraguayo existen las condiciones necesarias de validez para el derecho de acceso a la justicia ambiental, en tanto existe no solo la institucionalidad ambiental y judicial, sino los instrumentos a favor de las personas para intervenir ante los jueces y la administración pública en busca de una solución al conflicto ambiental.

La especialidad del abogado en materia ambiental es imprescindible en cualquier actividad donde se viera comprometida el medio ambiente y la calidad de vida de las personas, pues la intervención en el momento de la planificación de determinados comportamientos y actividades, tanto empresariales como particulares, con anterioridad a la toma de decisiones o al inicio de los correspondientes procedimientos legales, sirve para prevenir futuros deslices en el desarrollo de dichos proyectos, favoreciendo su mejor finalización y el ahorro económico.

Evidentemente, la función  abogado ambientalista en estos ámbitos no supone dejar de lado a otros colectivos profesionales, cuyo papel es tan necesario también. En cuestiones ambientales, el mejor asesoramiento exige un equipo que reúna abogados y técnicos de diferentes especialidades, a determinar según el asunto (ingenieros, químicos,  ecologistas, biólogos, etc). 

En este sentido, uno de los objetivos que nos marcamos es la colaboración para la organización de diferentes actos, intercambiar información, y, en definitiva, trabajar conjuntamente en un campo que sin duda lo requiere por diferentes motivos, entre los cuales es preciso destacar la preocupación existente en la sociedad por todo aquello relacionado con la protección y conservación del  ambiente y la calidad de vida, todo sobre la base de un orden público ambiental, propio de un Estado Social y Ambiental de Derecho, donde el interés público ambiental, por regla general, prevalece por sobre los intereses particulares.

VIII. Referencias bibliográficas [arriba] 

- Constitución Nacional Paraguaya de 1992

- Ley N° 1561/2000:   "Que crea el Sistema nacional del ambiente, el Consejo Nacional del ambiente y la Secretaria del ambiente"

- Código Procesal Civil, Ley Nº 1337/88

- Código Civil Paraguayo,  LEY N° 1183/85.

- Código de Organización Judicial. Ley N° 879/81

- Ley de Arancel de Honorarios de Abogados y Procuradores 

N° 1.376/88

- Resolución SEAM N° 1881 / 05 Por la cual se reglamenta el procedimiento para los sumarios en donde se investiga la presunta comisión de infracciones a las leyes de las cuales la Secretaría Del Ambiente es autoridad de aplicacion. 

-Declaración de la Conferencia de las Naciones  Unidas  sobre  el Ambiente Humano (Declaración de Estocolmo 1972)

- Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el desarrollo de 1992.

 

 

* Juez Penal de Garantías del Guaira- Paraguay. Catedrática en la Universidad Nacional de Villarrica del Espiritu Santo. Catedrática en la Maestría de la  Universidad del Norte.