Doctrina
Título:Estudio comparativo de las Leyes Forestales en Bolivia, México y Perú
Autor:Sosa Ríos, Marconi
País:
México
Publicación:Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 33 - Octubre 2019
Fecha:25-10-2019 Cita:IJ-DCCCLXIII-110
Índice Voces
Sumarios

Esta investigación centra su interés en el estudio de las leyes en el ámbito forestal desarrolladas por Bolivia, México y Perú en los últimos años. De igual manera, expone ideas sobre las diferencias en el diseño e implementación de estos ordenamientos en los tres países y puntualiza los elementos fundamentales que deben ser tomados en cuenta en el caso mexicano para una mejor aplicabilidad de la ley.
El análisis de las legislaciones forestales de estos tres países representa un esfuerzo para generar una reflexión de que los asuntos forestales son una prioridad actualmente, no es una moda pasajera, sino un compromiso y una responsabilidad de todos los países para garantizar una mejor calidad de vida, bienestar para los ciudadanos y mejores condiciones medioambientales.


This study centers upon the analysis of forestry laws implemented by Bolivia, Mexico and Peru in recent years. Furthermore, differences in the design and execution of these regulations among the three countries are explored. Fundamental elements, which should be considered in the application of such laws in Mexico, are highlighted.
The analysis of forestry legislation in these three countries indicates that interest in forest-related matters is not simply a passing trend. These laws are a commitment and a responsibility of all countries to guarantee improved quality of life, citizen welfare, and environmental conditions.


I. Introducción
II. Desarrollo
III. Conclusiones y recomendaciones para el caso mexicano
IV. Bibliografía
Notas

Estudio comparativo de las Leyes Forestales en Bolivia, México y Perú

Marconi Sosa Ríos*

I. Introducción [arriba] 

El análisis comparado es una herramienta importante que hoy en día se aplica a diversas disciplinas de las ciencias sociales y naturales. Su finalidad es, de acuerdo a la Real Academia Española, “fijar la atención en dos o más objetos para descubrir sus relaciones o estimar sus diferencias o semejanzas”. No obstante, la comparación no sólo es un asunto de distinguir similitudes y diferencias, sino también identificar la compatibilidad entre los sujetos comparados.

La ciencia jurídica es una de las áreas de estudio donde más se desarrolla este tipo de análisis, a tal grado que en las últimas décadas se creó una nueva rama denominada Derecho Comparado. De acuerdo con Adrián Mancera, esta nueva área del derecho representa “un método o técnica de investigación que permite su empleo en prácticamente todas las áreas del derecho, ya sea para identificar legislación extranjera o alcanzar una solución a problemas nacionales”.[1]

Del mismo modo y coincidiendo en lo fundamental con Adrián Mancera, autores como Max Rheinstein la definen como “la ciencia que observa y busca la exactitud del derecho en general (…), procura recolectar, observar, analizar y clasificarlos y, como en otras ciencias en el sentido estricto de la palabra, busca clasificaciones, coincidencias y secuencias”.[2]

Entre las principales áreas donde se aplica el derecho comparado, dentro de la ciencia jurídica, se encuentran los ámbitos penal, civil, mercantil, procesal, marítimo, constitucional, canónico, empresarial, internacional, ambiental, por sólo mencionar algunos. Su importancia es tan fundamental que en los últimos años se han desarrollado diversos estudios e investigaciones.

En este sentido, el presente trabajo se inscribe en el marco del estudio del derecho comparado desde la perspectiva ambiental. Los objetivos que persigue son: a) realizar un análisis comparado de las legislaciones forestales en México, la República del Perú y el Estado Plurinacional de Bolivia; b) determinar cuál normatividad forestal es la más integral y completa; y c) con base en los dos objetivos anteriores, proponer recomendaciones para el caso mexicano respecto de la legislación forestal actual.

El trabajo se encuentra divido en tres partes. En la primera de ella se exponen los criterios de selección de los casos a comparar. En la segunda parte se definen las variables a estudiar en cada una de las legislaciones forestales de los tres países y, posteriormente, se desarrolla el ejercicio comparativo. Finalmente, en la última parte, se presentan las conclusiones y la propuesta para el caso mexicano en materia forestal.

II. Desarrollo [arriba] 

A. Justificación de los casos a comparar

Todo ejercicio de comparación debe partir de variables que permitan el buen desarrollo del estudio comparativo y, al mismo tiempo, contribuyan al logro de los objetivos planteados. En este sentido, los elementos fundamentales que coadyuvaron a la selección de los tres países anteriormente citados, son los que se anuncian a continuación:

- Desde el punto de vista estadístico: De acuerdo con datos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en los últimos cinco años estos tres países invirtieron el 3% del Producto Interno Bruto (PIB) en el sector forestal, situación que permitió el diseño de un sin número de programas en este rubro.

- De acuerdo con datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) registrados en el 2018, los tres países poseen aproximadamente una superficie forestal similar. Para el caso de México es de 77.6%, mientras que para los casos de Bolivia y Perú son de 76% y 78% respectivamente.[3]

- Desde el punto de vista histórico: las leyes forestales de estos países son recientes, en su conjunto no exceden los 30 años en su diseño y aplicación.

- Desde el punto de vista estratégico y de planeación: el sector forestal es un área prioritaria dentro de la estrategia federal gubernamental, en los tres países se ubica como uno de los ejes principales del plan nacional.

- Desde el punto de vista normativo: las tres naciones poseen un sistema jurídico monista, donde la constitución federal posee mayor jerarquía que los acuerdos y tratados internacionales.

En este estudio se utilizó el sistema jurídico desde el punto vista de la gestión y administración, el cual se ubica dentro de la sociología del derecho y busca, de acuerdo a Mancera, “contribuir a la edificación de una mejor normatividad por medio de la comparación entre diferentes legislaciones”.[4] De igual forma, es fundamental destacar que el nivel de comparación del presente trabajo es macro, puesto que busca la “comparación entre dos o más sistemas jurídicos, pero (…) no sólo consiste en comparar dos o más sistemas jurídicos, sino que comprende los métodos y procedimientos que conforman un sistema legal”.[5]

B. Análisis comparativo de las leyes forestales en Bolivia, México y Perú

El ejercicio de comparación se realizó a través del análisis y estudio de las leyes en materia forestal en los tres países anteriormente mencionados. Es importante señalar que cada una de estas naciones posee características diferentes (políticas, económicas, sociales e históricas), pero en su conjunto comparten rasgos esenciales en el diseño e implementación del marco jurídico forestal.

En México, el sector forestal está regulado por la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 05 de junio de 2018, compuesta de 163 artículos. En el caso de Bolivia, el principal marco normativo en materia forestal es la Ley Forestal N° 1700, publicada el 12 de julio de 1996 y conformada por 108 artículos.[6] Finalmente, Perú cuenta con la Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763 que, a diferencia de las anteriores, no sólo regula el sector forestal sino también la administración de la fauna silvestre. Esta última se publicó el 24 de septiembre del 2015 y está compuesta de 157 artículos.

Los elementos que se analizaron fueron los siguientes: 1) El objeto de la ley; 2) la declaración de la propiedad y dominio de los recursos forestales; 3) objetivos de la ley; 4) las competencias; 5) la entidad responsable de la gestión forestal; 6) los deberes y facultades de la entidad responsable de la administración forestal; 7) la institucionalidad; 8) participación social en materia forestal; 9) financiamiento para la actividad forestal; 10) supervisión y auditoria de los recursos forestales; 11) investigación forestal; 12) certificación forestal; y 13) relación con instrumentos internacionales.

Estas 13 variables en su conjunto forman parte fundamental de la administración y gestión de los recursos forestales a nivel federal y se instituyen como piezas clave en el estudio del sistema jurídico desde la perspectiva de la gestión y aplicación de las leyes ambientales a nivel internacional. A continuación, se describe de forma puntual cada uno de estos elementos en las leyes forestales de los tres países analizados.

1. Objeto de la ley

Por objeto de la ley se entiende la finalidad o el propósito por la cual la ley forestal fue creada e implementada.

En los tres países analizados, la ley forestal fue diseñada para normar, regular y fomentar la conservación, protección y restauración de los recursos forestales. En los tres casos, el objeto de la ley se ubica en el artículo primero. No obstante, únicamente la ley forestal de Bolivia señala que dicha protección y conservación se hará en beneficio de las generaciones actuales y futuras:

Art 1. La presente ley tiene por objeto normar la utilización sostenible y la protección de los bosques y tierras forestales en beneficio de las generaciones actuales y futuras, armonizando el interés social, económico y ecológico del país.[7]

Es importante mencionar que en México y Perú la normatividad forestal enfatiza la importancia de distribuir las competencias que en materia forestal correspondan.

2. La declaración de la propiedad y dominio de los recursos forestales

La declaración de la propiedad y dominio de los recursos forestales hace referencia a la autoridad o sujeto en quien recae la competencia de los recursos forestales.

En el caso mexicano, el patrimonio forestal es propiedad de la federación, estados y municipios, así como de los pueblos y comunidades indígenas:

Art 5. La propiedad de los recursos forestales comprendidos dentro del territorio nacional corresponde a los ejidos, las comunidades, pueblos y comunidades indígenas, personas físicas o morales, la Federación, las Entidades Federativas, Municipios y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México que sean propietarios de los terrenos donde aquéllos se ubiquen.[8]

En Bolivia únicamente el gobierno nacional tiene la propiedad y competencia del sector forestal, los municipios y las entidades federativas no ejercen jurisdicción en esta área y sólo implementan estrategias nacionales dirigidas a la gestión y administración forestal:

Art 4. Los bosques y tierras forestales son bienes del dominio originario del Estado sometidos a competencia del gobierno nacional.[9]

La normatividad forestal peruana no establece ni tampoco define la propiedad y dominio de los recursos forestales.

3. Objetivos de la ley forestal

Por objetivos de la ley forestal se entiende a las principales metas o designios que persigue la normatividad forestal en cada país y que son conferidas por el Congreso Nacional.

El ordenamiento peruano no define los objetivos de la normatividad forestal, en cambio en México la ley forestal define los criterios de política forestal y señala la importancia de conservar los ecosistemas y recursos forestales; el desarrollo de indicadores para el manejo forestal; la participación de la producción forestal en el crecimiento económico nacional; el impulso para el desarrollo de la empresa forestal; y el fomento de la educación, investigación y desarrollo tecnológico forestal, entre otros:

Art 3. Son objetivos específicos de esta Ley:

I. Definir los criterios de la política forestal, describiendo sus instrumentos de aplicación y evaluación;

II. Regular la protección, conservación, uso sustentable y restauración de los ecosistemas, recursos forestales y sus servicios ambientales; así como la zonificación, el manejo y la ordenación forestal;

III. Establecer criterios e indicadores para el manejo forestal sustentable bajo un enfoque ecosistémico;

IV. Fortalecer la contribución de la actividad forestal a la conservación del medio ambiente y la preservación del equilibrio ecológico;

(…)

XXXVI. Impulsar el manejo forestal comunitario y el desarrollo de la empresa social forestal y comunal en los pueblos y comunidades indígenas y comunidades equiparables, y

XXXVIII. Promover y fomentar la cultura, educación, capacitación e investigación forestal y los procesos de innovación tecnológica para el manejo forestal sustentable.[10]

En Bolivia la ley forestal es más integral porque incluye los objetivos de la normatividad mexicana e incorpora otros aspectos como la protección y rehabilitación de las cuencas hidrográficas; el acceso de la población a los recursos forestales y a sus beneficios; la promoción de actividades forestales sostenibles y eficientes; y la formación de conciencia de la población nacional sobre el manejo responsable de las cuencas y recursos forestales:

Art. 2° (Objetivos de desarrollo forestal sostenible)

Son objetivos de desarrollo forestal sostenible:

a) Promover el establecimiento de actividades forestales sostenibles y eficientes que contribuyan al cumplimiento de las metas del desarrollo socioeconómico de la nación.

b) Lograr rendimientos sostenibles y mejorados de los recursos forestales y garantizar la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y el medio ambiente.

c) Proteger y rehabilitar las cuencas hidrográficas, prevenir y detener la erosión de la tierra y la degradación de los bosques, praderas, suelos y aguas, y promover la forestación y reforestación.

d) Facilitar a toda la población el acceso a los recursos forestales y a sus beneficios, en estricto cumplimiento de las prescripciones de protección y sostenibilidad.

e) Promover la investigación forestal y agroforestal, así como su difusión al servicio de los procesos productivos, de conservación y protección de los recursos forestales.

f) Fomentar el conocimiento y promover la formación de conciencia de la población nacional sobre el manejo responsable de las cuencas y sus recursos forestales.[11]

4. Competencias

Las competencias son muy similares a la declaración de la propiedad y dominio de los recursos forestales. La principal diferencia es que ésta define en quién recae las atribuciones y el diseño de las estrategias en materia forestal.

En los tres países, el Estado o el gobierno nacional ejercen la promoción, atribuciones y manejo de los recursos forestales. Sin embargo, en México, a diferencia de Perú y Bolivia, la normatividad amplia el marco de responsabilidades en esta materia:

Art 9. La Federación, las Entidades Federativas, Municipios y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México, ejercerán sus atribuciones en materia forestal de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta Ley y en otros ordenamientos legales.[12]

En Perú y Bolivia únicamente se señalan que en el gobierno nacional recaerá la gestión de los recursos forestales.

5. Entidad Responsable

Por entidad responsable se entiende al organismo de la administración pública (entidad o dependencia) que se encarga de la planeación y gestión de los recursos forestales a nivel nacional.

En México, la administración del patrimonio forestal lo lleva acabo la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), organismo dependiente de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT):

Art 15. La Comisión Nacional Forestal, es un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios. La coordinación sectorial de la Comisión corresponde a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables.[13]

En el caso peruano, la gestión y el diseño de estrategias en materia forestal recae en el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR):

Artículo 13. Autoridad Nacional Forestal y de Fauna Silvestre.

Créase el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) como organismo público técnico especializado, con personería jurídica de derecho público interno, como pliego presupuestal adscrito al Ministerio de Agricultura.

El Serfor es la autoridad nacional forestal y de fauna silvestre.

El Serfor es el ente rector del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (Sinafor) y se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional, encargada de dictar las normas y establecer los procedimientos relacionados a su ámbito. Coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento.[14]

Finalmente, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, la Superintendencia Forestal y el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal, son los responsables en Bolivia del diseño, implementación y evaluación de las estrategias en materia forestal:

Art 19. (…) el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente como organismo nacional rector, la Superintendencia Forestal como organismo regulador y el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal como organismo financiero. Participan en apoyo del Régimen Forestal de la Nación las Prefecturas y Municipalidades.[15]

6. Deberes y facultades de la entidad responsable

Por deberes y facultades de la entidad responsable se entiende al conjunto de responsabilidades que tiene el organismo de la administración pública encargado de la gestión y administración de los recursos forestales.

En los tres países en estudio, la normatividad forestal vigente establece los deberes y facultades de la entidad responsable de la gestión de los recursos forestales. En el caso de Bolivia, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente tiene a su cargo las siguientes acciones:

Art. 20. 1. El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente es el encargado de formular las estrategias, políticas, planes y normas de alcance nacional para el cabal cumplimiento del Régimen Forestal de la Nación. De manera enunciativa más no limitativa, le corresponde:

a) Clasificar las tierras según su capacidad de uso mayor, evaluar el potencial de sus recursos forestales y presentar a la Superintendencia Forestal el programa, de las áreas a ser licitadas de oficio y de las áreas reservadas para agrupaciones sociales del lugar.

Dicha programación evitará superposiciones con áreas dotadas o con tierras comunitarias de origen debidamente reconocidas.

b) Establecer las listas referenciales de precios de los productos forestales en estado primario (madera simplemente aserrada) más representativos y reajustar el monto mínimo de las patentes forestales, las que no podrán ser inferiores a los fijados en la presente ley.

c) Planificar y supervisar el manejo y rehabilitación de cuencas.

d) Promover y apoyar la investigación, validación, extensión y educación forestal.

e) Gestionar asistencia técnica y canalizar recursos financieros externos para planes, programas y proyectos forestales.

II. Dentro de las estrategias, políticas y normas que establezca el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio ambiente como órgano rector de conformidad con esta ley, el Ministerio de Desarrollo Económico cumplirá su atribución de promover la inversión, producción y productividad de la industria forestal, así como la comercialización interna y externa de productos forestales. [16]

En México, la Comisión Nacional Forestal cuenta con mayores facultades que el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente de Bolivia:

Art 20. (…), la Comisión ejercerá las siguientes atribuciones:

I. Participar en la formulación y aplicación de la política nacional de desarrollo forestal sustentable;

II. Organizar y aplicar los instrumentos de política forestal;

III. Participar en la elaboración del programa forestal de carácter estratégico con visión de largo plazo;

IV. Diseñar, instrumentar y operar en el ámbito de su competencia, estímulos, incentivos e instrumentos económicos en materia forestal;

V. Integrar, monitorear y mantener actualizado el Inventario Nacional Forestal y de Suelos, así como participar en el diseño del mismo;

VI. Elaborar, integrar, organizar y mantener actualizada la zonificación de los terrenos forestales y preferentemente forestales, con base en el ordenamiento ecológico del territorio y en los criterios, metodología y procedimientos que, para tal efecto, establezca la Secretaría;

(…)

XXXV. Impulsar y transferir funciones y recursos hacia los gobiernos de las Entidades Federativas, Municipios y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México en materia forestal;

XXXVI. Promover el Servicio Civil de Carrera;

XXXVII. Impulsar el uso de tecnología de la información en los trámites a su cargo. [17]

Finalmente, en el caso peruano, la SERFOR, como órgano responsable política y administrativamente de las estrategias en materia forestal, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

 Artículo 14. Funciones del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor)

Son funciones del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) las siguientes:

a. Planificar, supervisar, ejecutar, apoyar y controlar la política nacional forestal y de fauna silvestre.

b. Formular, proponer, conducir y evaluar las estrategias, planes y programas para la gestión sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación.

c. Emitir y proponer normas y lineamientos de aplicación nacional, relacionados con la gestión, administración y uso sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre.

d. Gestionar y promover el uso sostenible, la conservación y la protección de los recursos forestales y de fauna silvestre.

e. Fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones de los derechos otorgados bajo su competencia y sancionar las infracciones derivadas de su incumplimiento, respetando las competencias del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (Osinfor), el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), los gobiernos regionales y gobiernos locales y otros organismos públicos.

f. Supervisar y evaluar el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (Sinafor).

(…)

p. Aprobar el Plan Anual de Evaluación y Seguimiento del cumplimiento de la legislación vigente en materia forestal y de fauna silvestre, de obligatorio cumplimiento por parte las autoridades con competencias en materia forestal.

q. Las demás establecidas en la presente Ley.[18]

7. Institucionalidad

Por institucionalidad se entiende a todos aquellos organismos de la administración pública federal, de alto nivel, encargados de instrumentar la política forestal y regular, controlar y supervisar la sostenibilidad de los recursos forestales.

En Bolivia, las dependencias encargadas de implementar la política forestal son el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), cuya función también es la de normar y vigilar el buen manejo de los recursos naturales; y la Superintendencia Forestal:

Art 21. I. Créase el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) cuyo objetivo es regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables.

II. El Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, estará regido por la Superintendencia General e integrado por Superintendencias Sectoriales.

La Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales, como órganos autárquicos, son personas jurídicas de derecho público con jurisdicción nacional, con autonomía de gestión técnica, administrativa y económica.

IV. Créase la Superintendencia Forestal como parte del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE).

Art 22. I. La Superintendencia Forestal, tiene las siguientes atribuciones:

a) Supervigilar el cabal cumplimiento del Régimen Forestal de la Nación, disponiendo las medidas, correctivos y sanciones pertinentes, conforme a la presente ley y su reglamento.

b) Otorgar por licitación o directamente, según corresponda, concesiones, autorizaciones y permisos forestales, prorrogarlos, renovarlos, declarar su caducidad, nulidad o resolución.

(…)

h) Cobrar y distribuir mediante el sistema bancario, y verificar el pago y distribución oportunos de las patentes forestales, de acuerdo a ley.

i) Delegar bajo su responsabilidad las funciones que estime pertinentes a instancias municipales con conocimiento de las prefecturas.[19]

Para la implementación e instrumentación de la política forestal, México cuenta con la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT):

Art 14. La Secretaría ejercerá las siguientes atribuciones:

I. Formular y conducir la política nacional de desarrollo forestal sustentable y asegurar su congruencia con la política ambiental y de recursos naturales, así como las relacionadas con el desarrollo rural.[20]

Finalmente, la implementación de la política forestal en Perú lo lleva a cabo el Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (SINAFOR):

Artículo 12. Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (Sinafor)

Créase el Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (Sinafor) como sistema funcional integrado por los ministerios y los organismos e instituciones públicas de los niveles nacional, regional y local que ejercen competencias y funciones en la gestión forestal y de fauna silvestre; por los gobiernos regionales y gobiernos locales; y por los comités de gestión de bosques reconocidos.

El Sinafor integra funcional y territorialmente la política, las normas y los instrumentos de gestión; las funciones públicas y relaciones de coordinación de las instituciones del Estado en todos sus sectores y niveles de gobierno, el sector privado y la sociedad civil, en materia de gestión forestal y de fauna silvestre.[21]

8. Participación social en materia forestal

La participación social en materia forestal centra su interés en la forma en que los ciudadanos pueden colaborar o cooperar en el diseño de la política forestal.

En los tres países, las normas forestales puntualizan la necesidad, importancia y el derecho a la participación social en materia forestal. En lo que respecta al caso mexicano, la normatividad establece que:

Art 147. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría y de la Comisión, de acuerdo a sus atribuciones, promoverá la participación de la sociedad en la planeación, diseño, aplicación y evaluación de los programas e instrumentos de la política forestal a que se refiere esta Ley, con base al Sistema Nacional de Planeación Democrática, convocando a las organizaciones de silvicultores, productores forestales, industriales, núcleos agrarios y comunidades indígenas, instituciones educativas y de investigación, agrupaciones sociales y privadas, asociaciones o individuos relacionados con los servicios forestales y demás personas interesadas para que manifiesten su opinión y propuestas respecto de los programas e instrumentos de la política forestal nacional, regional, estatal, distrital, o municipal o de las Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México.[22]

En Bolivia, la ley es muy general respecto a la participación social en asuntos forestales, muy diferente a la normatividad mexicana que es más puntual. Lo que es importante destacar en el caso boliviano es que dicho ordenamiento establece el derecho de todo ciudadano a participar en asuntos forestales a través de peticiones e iniciativas, de igual manera señala que éste deberá ser informado de forma veraz, oportuna y suficientemente sobre asuntos vinculados al régimen forestal:

Art 8. I. Toda persona individual o colectiva tiene derecho a ser informada veraz, oportuna y suficientemente sobre asuntos vinculados al Régimen Forestal de la Nación, así como a formular peticiones y denuncias o promover iniciativas ante la autoridad competente.[23]

La normatividad en Perú, al igual que en su vecino del sureste, señala únicamente de forma general la importancia de la participación social en el ámbito forestal. Un rasgo que puede destacarse, a diferencia de los otros dos países, es que en el caso peruano la Ley Forestal y de Fauna Silvestre plantea este elemento como un principio general fundamental y lo relaciona fuertemente con la transparencia:

Artículo II. Principios generales

(…) 13. Transparencia y rendición de cuentas

El Estado tiene el deber de poner a disposición toda información de carácter público relacionada a la gestión forestal y de fauna silvestre, respetando el derecho de toda persona de acceder adecuada y oportunamente a dicha información sin necesidad de invocar justificación o interés que motive tal requerimiento. El Estado rinde cuentas de su gestión con arreglo a las normas sobre la materia e investiga toda actividad ilegal, publicando sus resultados, salvo las excepciones que establece la ley de la materia.[24]

9. Financiamiento para la actividad forestal

Por financiamiento se entiende a todos aquellos instrumentos que los gobiernos federales (fondos, fideicomisos, etc.) crean para la gestión y administración de los recursos para el diseño e implementación de la política forestal.

En el caso de Bolivia, el financiamiento para el sector forestal proviene del Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE), el cual está bajo la tutela del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente:

Art 23. (Fondo Nacional de Desarrollo Forestal)

I. Créase el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE) como entidad pública bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, con personalidad jurídica de derecho público con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, con la finalidad de promover el financiamiento para la utilización sostenible y la conservación de los bosques y las tierras forestales. Su organización estará determinada en sus estatutos, a ser aprobados mediante Decreto Supremo. Sus recursos sólo pueden destinarse a proyectos manejados por instituciones calificadas por la Superintendencia Forestal. [25]

Para el caso mexicano, la normatividad forestal establece que dicho financiamiento provendrá del Fondo Forestal Mexicano, el cual depende de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT):

Art 139. El Fondo Forestal Mexicano será el instrumento para promover la conservación, incremento, aprovechamiento sustentable y restauración de los recursos forestales y sus recursos asociados, facilitando el acceso a los servicios financieros en el mercado, impulsando proyectos que contribuyan a la integración y competitividad de la cadena productiva y desarrollando los mecanismos de cobro y pago de bienes y servicios ambientales. Para garantizar un manejo más eficiente de los recursos del Fondo, se podrán utilizar los servicios de la banca privada.

El Fondo Forestal Mexicano operará a través de un Comité Mixto, en él habrá una representación equilibrada y proporcionada del sector público federal, así como de las organizaciones privadas y sociales de productores forestales. [26]

El ordenamiento forestal peruano no señala aspectos relacionados con el financiamiento de las estrategias y políticas en materia forestal.

10. Supervisión y auditoría de los recursos forestales

La supervisión y auditoría de los recursos forestales hace referencia a la vigilancia de las actividades y el cumplimiento de la normatividad forestal, así como a la entidad de la administración pública federal responsable de dicha supervisión.

En los tres países se enfatiza la importancia y pertinencia de las auditorías forestales. En el ordenamiento boliviano se desarrolla a detalle la finalidad de las auditorías y el organismo encargado de llevarlas a cabo. En el caso mexicano únicamente se puntualiza el objetivo de dicha supervisión, mientras que en Perú se hace mención de la entidad que realiza las auditorías.

En el caso Bolivia, donde la ley es más puntual, se tiene que la Superintendencia Forestal es la facultada para implementar las auditorías y éstas pueden ser de diversos tipos:

Art 33. La superintendencia Forestal efectuará en cualquier momento, de oficio, a solicitud de parte o por denuncia de terceros, inspecciones para verificar el cabal cumplimiento de las obligaciones legales (…). Para los mismos efectos podrá contratar auditorías forestales.

Las auditorías (…) podrán concluir en los siguientes dictámenes: a) de cumplimiento b) de deficiencias subsanables y c) de incumplimiento. [27]

La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable de México sólo hace mención de la finalidad de la supervisión y su importancia para la vigilancia en el cumplimiento de las disposiciones legales en materia forestal para así lograr un manejo forestal sustentable:

Art 109. Las auditorías (…) tendrán por objeto la promoción e inducción al cumplimiento de las disposiciones legales forestales y ambientales de los programas de manejo respectivos.[28]

Por último, en lo que respecta a Perú, la normatividad forestal enfatiza que las auditorías serán competencia del SERFOR, la cual tendrá las siguientes facultades:

Artículo 149. Auditoría de productores y exportadores de productos forestales y de fauna silvestre

El Serfor y las autoridades regionales forestales y de fauna silvestre tienen las siguientes facultades en sus actividades de supervisión, control y fiscalización:

a. Requerir a las personas naturales o jurídicas la exhibición de los documentos y registros relacionados a sus actividades forestales y de fauna silvestre.

b. Realizar inspecciones, con o sin notificación previa, en los locales de las personas naturales o jurídicas para comprobar el desarrollo de procesos productivos y tomar la declaración de las personas que se requieran, utilizando cualquier medio disponible para registrarla. Para ingresar, solicitan el apoyo de la fuerza pública. De ser necesario el descerraje en locales cerrados, se requiere la autorización judicial, cuyo pedido se resuelve en un plazo máximo de veinticuatro horas, bajo responsabilidad.[29]

11. Investigación Forestal

La investigación forestal pone énfasis en los esfuerzos de la administración pública federal por incentivar el conocimiento en materia forestal, así como las estrategias para fomentar la innovación, así como la ciencia y tecnología en este sector.

Es preciso señalar que sólo México y Perú enfatizan la importancia de la investigación forestal como parte de la política forestal nacional. En el primer caso, la Comisión Nacional Forestal es la institución que promueve y coordina los esfuerzos en este ámbito para así impulsar el sector productivo e industrial forestal:

Art 143. La Comisión coordinará los esfuerzos y acciones que en materia de investigación, desarrollo, innovación y transferencia tecnológica requiera el sector productivo e industrial forestal del país. [30]

En Perú, el Estado es el responsable de promover la investigación en materia forestal y fauna silvestre. Dicha investigación se lleva a cabo a través del SERFOR:

Artículo 138. Investigación y monitoreo del patrimonio forestal y de fauna silvestre

El Estado, a través de entidades educativas de investigación o mediante iniciativas privadas, prioriza, promueve y coordina la investigación básica y aplicada, así como el desarrollo tecnológico en el manejo, aprovechamiento, transformación, conservación, mejoramiento, propagación, forestación, reforestación, cría en cautividad, comercio y mercadeo para el mejor aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre.

De igual modo, promueve la difusión de los resultados de la investigación y de los procesos educativos.

El Serfor, en coordinación con las autoridades regionales y titulares de títulos habilitantes, establece una red ecológicamente representativa de estaciones de investigación forestal y de fauna silvestre, unidades demostrativas de manejo forestal y parcelas permanentes de monitoreo, a fin de consolidar una iniciativa de investigación de largo plazo centrada en asegurar la producción sostenible y monitorear el estado de conservación de dichos recursos. La administración de estas estaciones puede tercerizarse.[31]

12. Certificación Forestal

Por certificación forestal se entiende a la acreditación que la administración pública promueve para el adecuado manejo de los recursos forestales.

Es preciso mencionar que sólo México y Perú cuentan con una certificación forestal. La normatividad forestal boliviana no señala nada al respecto. En este sentido, en México la certificación se instituye como una herramienta importante para el buen manejo de los recursos forestales:

Art 107. La Certificación del manejo forestal es un medio para acreditar el adecuado manejo forestal, mejorar la protección de los ecosistemas forestales y facilitar el acceso a mercados nacionales e internacionales.[32]

En lo que respecta a Perú, el ordenamiento forestal vigente incorpora la certificación forestal como una estrategia importante para el desarrollo de este sector:

Artículo 133. Certificación forestal

La certificación forestal es un proceso que acredita un manejo forestal socialmente beneficioso, ambientalmente responsable y económicamente viable que implica una evaluación por parte de un certificador independiente que asegura que un bosque o plantación está manejándose de acuerdo a los criterios ecológicos, sociales y económico-productivos acordados internacionalmente. La decisión de acceder a la certificación es voluntaria.

El Estado promueve la certificación forestal de la siguiente manera:

a. Estableciendo una reducción porcentual en el monto del pago por derecho de aprovechamiento.

b. Brindando facilidades para el aprovechamiento de diversos recursos forestales.[33]

13. Relación con instrumentos internacionales

La última variable es la relación con instrumentos internacionales, la cual se refiere a la relación que guarda la política forestal respecto a los convenios, tratados e instrumentos internacionales de los cuales el país en mención sea parte.

A pesar de que los tres países que se analizan poseen un sistema monista, únicamente la legislación forestal boliviana puntualiza la importancia de la ejecución de la política forestal tomando en cuenta los convenios internacionales:

Art 11. La ejecución del Régimen Forestal de la Nación se efectuará en armonía con los convenios, internacionales de los que el Estado boliviano es signatario, particularmente, el Convenio de la Organización internacional de Maderas Tropicales (CIMT) ratificado por Ley No. 867 del 27 de mayo de 1986, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo ratificado por Ley Nº 1257 del 11 de julio de 1991, el Convenio sobre Diversidad Biológica ratificado por Ley Nº 1580 del 15 de junio de 1994, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) ratificado por Ley Nº 1255 del 5 de julio de 1991, la Convención Marco sobre el Cambio Climático ratificado por Ley Nº 1576 del 25 de julio de 1994 y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y la Sequía ratificado por Ley Nº 1688 del 27 de marzo de 1996. [34]

México y Perú no contemplan la perspectiva internacional en el diseño e implementación de la legislación y política forestales.

III. Conclusiones y recomendaciones para el caso mexicano [arriba] 

El análisis de las legislaciones forestales de los tres países nos permite precisar que Ley Forestal No 1700 de Bolivia es la más integral y completa por contemplar elementos fundamentales en su diseño e implementación, así como cumplir con la mayoría de los criterios de estudio. A continuación, se enuncian algunos puntos que sustentan la importancia del ordenamiento boliviano:

1. A pesar de que los tres países señalan el objeto de la ley, sólo Bolivia incorpora el término de sostenibilidad como parte importante de la política forestal nacional.

2. En los “objetivos de la ley”, el caso boliviano es el más integral al incorporar los objetivos desarrollados en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable de México y asume otros como la protección y rehabilitación de las cuencas hidrográficas; el acceso de la población a los recursos forestales y a sus beneficios; la promoción de actividades forestales sostenibles y eficientes; y la promoción de la conciencia de la población nacional sobre el manejo responsable de las cuencas y recursos forestales.

3. Sólo Bolivia puntualiza en la Ley que los organismos encargados de la política forestal serán el Ministerio del ramo como organismo nacional rector, la Superintendencia Forestal como organismo regulador y el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal como organismo financiero.

4. En lo que respecta a los organismos del punto anterior, la legislación forestal boliviana es más puntual al señalar la conformación de éstos, sus deberes y atribuciones, así como sus esferas de competencia, aspectos que no son abordados por la normatividad forestal en México y Perú.

5. En materia de participación y acceso a la información forestal, a pesar de que Bolivia solo hace mención muy general de ambos derechos, la ley enfatiza que todo ciudadano debe ser informado de forma veraz, oportuna y suficientemente sobre asuntos vinculados al régimen forestal; aspectos que no son puntualizados en las leyes forestales mexicana y peruana.

6. En lo que se refiere al financiamiento, la ley forestal de Bolivia es muy precisa al señalar al organismo que financia la política forestal, su personalidad jurídica, finalidad, organización y el régimen en cómo se gestionan los recursos.

7. En el aspecto de la supervisión y auditoría, la normatividad de Bolivia es más puntual respecto a la de México y Perú. La legislación boliviana señala la importancia de las auditorías, la dependencia que las lleva a cabo y los tipos que se suelen realizar.

8. Finalmente, la normatividad forestal de Bolivia es la única que enfatiza la importancia de implementar la política forestal tomando en cuenta los instrumentos o convenios internacionales de los cuales forma parte como signatario.

En este sentido y tomando como base los elementos anteriores, se recomienda y alienta incorporar en México algunos aspectos de este marco jurídico forestal de Bolivia para tener una visión más integral al igual que este país sudamericano. Para ello, se contempla definir, precisar e implementar los siguientes aspectos fundamentales en la legislación forestal mexicana:

- Sustituir el término de “sustentabilidad” por el de “sostenibilidad”, puesto que el primero es una mala traducción del inglés y el segundo se basa, de acuerdo al Programa de Nacionales Unidas para el Desarrollo (PNUD), “en el manejo y conservación de los recursos naturales en la orientación del cambio tecnológico e institucional, de tal manera que asegure la continua satisfacción de las necesidades humanas para las generaciones presentes y futuras”.[35]

- Partiendo del punto anterior, es preciso modificar la denominación de la Ley por la siguiente: Ley General de Desarrollo Forestal Sostenible.

- Definir y explicar de forma puntual las jurisdicciones, responsabilidades, así como la conformación de los organismos implicados en el diseño, implementación y evaluación de la política forestal del país: Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); Comisión Nacional Forestal (CONAFOR); entidades federativas y municipios.

- Ampliar los objetivos de la ley incorporando acciones como la promoción de la conciencia de la población sobre el manejo responsable de los recursos forestales; definir los beneficios de la ciudadanía respecto del bueno manejo de los recursos forestales; y actividades forestales sostenibles y eficientes, por sólo mencionar algunos.

- A pesar de que en México se cuenta con un organismo encargado de financiar la política forestal, se recomienda definir, tomando como base el caso boliviano, la personalidad jurídica de esta institución, sus finalidades, organización y la forma en cómo se gestionarán los recursos en materia forestal.

- Es importante señalar, en esta nueva normatividad forestal mexicana, lo fundamental que es la realización de las auditorías o supervisiones en materia forestal, asimismo, indicar de forma puntual el organismo o dependencia de la administración pública federal que las llevará a cabo y los tipos que ésta podrá realizar o implementar en materia forestal.

- A pesar de que México tiene un sistema jurídico monista, es prioritario basar los fundamentos de la ley en los instrumentos internacionales, es decir, buscar que el régimen forestal se efectúe en armonía con los convenios internacionales de los cuales México forma parte, por ejemplo:

* El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo

* El Convenio sobre Diversidad Biológica

* La Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)

* La Convención Marco sobre el Cambio Climático

Asumiendo este marco de responsabilidades y orientando de mejor forma la actividad forestal, la normatividad mexicana alcanzaría la misma visión integral que el marco jurídico forestal boliviano. De igual manera, se posicionaría como uno de los referentes importantes en esta materia para otros países a nivel internacional. Finalmente, Anclaes preciso señalar que estas recomendaciones para el caso mexicano forestal no son panaceas, puesto que pueden sumarse otros cambios en su diseño, implementación y evaluación.

IV. Bibliografía [arriba] 

- COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA (CEPAL), Información económica de Latinoamérica, 2018. Disponible en: http://www. eclac.org/

- Ley Forestal y de Fauna Silvestre No. 29763. Congreso Nacional. Perú, 2011. Disponible en: http://ww w.cong reso.gob.pe/

- Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Congreso de la Unión. México, 2018. Disponible en: http://www. congreso.gob. mx/

- Ley No. 1700. Ley Forestal. Congreso Nacional de Bolivia. Bolivia, 1996. Disponible en: http://www.congre so.gob.b o/nofl ash.html

- MANCERA COTA, Adrián, “Consideraciones durante el proceso comparativo”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XLI, núm. 121, México, enero-abril de 2008.

- PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). Informe de Desarrollo Mundial. Naciones Unidades. 2010. Disponible en: http://www .undp.org .mx/

- REAL ACADEMIA ESPAÑOLA DE LA LENGUA. Diccionario. España, 2019. Disponible en: http://www. rae.es/ra e.html

- RHEINSTEIN, Max, “Teaching Tools in Comparative Law”, American Journal of Comparative Law, vol. 1, United States, 1952.

 


Notas [arriba] 

*El autor es Licenciado en Administración Pública por la Universidad del Istmo Campus Cd. Ixtepec, México, y Maestro en Relaciones Internacionales con especialidad en Medio Ambiente por la Universidad del Mar Campus Huatulco, México. Ha desempeñado cargos en el sector gubernamental y actualmente es Profesor-Investigador adscrito a la Licenciatura en Administración de la Universidad de Chalcatongo, México. Dirección Postal: Av. Universidad, Ciudad Universitaria, Chalcatongo de Hidalgo, Oaxaca, México, Código Postal: 71100. Correo Electrónico: marsorios@yandex.com - marsorios@gmail.com

[1] MANCERA COTA, Adrián, “Consideraciones durante el proceso comparativo”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XLI, núm. 121, México, enero-abril de 2008, p. 214
[2] RHEINSTEIN, Max, “Teaching Tools in Comparative Law”, American Journal of Comparative Law, vol. 1, United States, 1952, p. 98.
[3] Como parte de la investigación, las superficies forestales de los tres países en estudio fueron analizadas de manera gráfica en una pizarra digital interactiva Smart Board en la Universidad de Chalcatongo, donde se obtuvieron ligeras coincidencias en los polígonos de las áreas forestales.
[4] MANCERA COTA, Adrián, Op. cit. p. 220.
[5] MANCERA COTA, Adrián, Op. cit. p. 228.
[6] Es importante mencionar que el diputado Justiniano Alex Mamani Huarachi presentó el 31 de enero de 2019, ante la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, el proyecto de ley 194-19 “Proyecto de Ley Forestal de Gestión Integral Sustentable de Bosques y Tierras Forestales” que busca sustituir a la Ley N° 1700, no obstante, este proyecto se encuentra en “tratamiento” y no tiene vigencia actualmente.
[7] Ley Forestal N° 1700, B.O. del 12/07/1996, Art. 1.
[8] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 5.
[9] Ley Forestal N° 1700, B.O.  del 12/07/1996, Art. 4.
[10] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 3.
[11] Ley Forestal N° 1700, B.O.  del 12/07/1996, Art. 2. .
[12] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 9.
[13] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 15.
[14] Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ley N° 29763, B.O. del 22/07/2011, Art. 13.
[15] Ley Forestal N° 1700, B.O.  del 12/07/1996, Art. 19.
[16] Ley Forestal N° 1700, B.O. del 12/07/1996, Art. 20.               .
[17] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 20.
[18] Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ley N° 29763, B.O. del 22/07/2011, Art. 14.
[19] Ley Forestal N° 1700, B.O. del 12/07/1996, Art. 21 y 22.
[20] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 14.
[21] Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ley N° 29763, B.O. del 22/07/2011, Art. 12.
[22] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 147.
[23] Ley Forestal N° 1700, B.O. del 12/07/1996, Art. 8.
[24] Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ley N° 29763, B.O. del 22/07/2011, Título Preliminar, Art. II.               .
[25] Ley Forestal N° 1700, B.O. del 12/07/1996, Art. 23.
[26] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 139.
[27] Ley Forestal N° 1700, B.O. del 12/07/1996, Art. 33.
[28] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 109.
[29] Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ley N° 29763, B.O. del 22/07/2011, Art. 149.
[30] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 143.
[31] Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ley N° 29763, B.O. del 22/07/2011, Art. 138.
[32] Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, B.O. del 05/06/2018, Art. 107.
[33] Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ley N° 29763, B.O. del 22/07/2011, Art. 133.
[34] Ley Forestal N° 1700, B.O. del 12/07/1996, Art. 11.
[35] PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), Informe de Desarrollo Mundial, Naciones Unidas, 2010, p. 88.