ARGENTINA
Doctrina
Título:El Acuerdo de Escazú, políticas públicas sostenibles y democratización ambiental para los países de Latinoamérica y el Caribe
Autor:Bellorio Clabot, Dino L. - Neve, Juan Pablo
País:
Argentina
Publicación:Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 33 - Octubre 2019
Fecha:25-10-2019 Cita:IJ-DCCCLXIII-106
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1. Contexto
2. Antecedentes. Los derechos del triple acceso consagrados en el principio 10 de Rio 92
3. El Acuerdo de Escazú. Contenido
4. Desafíos, perspectivas y futuro para el Acuerdo de Escazú. La Conferencia de las Partes (COP) 25, en Chile
Notas

El Acuerdo de Escazú, políticas públicas sostenibles y democratización ambiental para los países de Latinoamérica y el Caribe


Por Dino Luis Bellorio Clabot
Juan Pablo Neve


1. Contexto [arriba] 


La sociedad latinoamericana de estos tiempos, como también sucede en otras latitudes, padece de una creciente conflictividad de orden social, político y económico. La subespecie de conflictos socio-ambientales y climáticos son motivo una creciente preocupación por parte de los líderes y autoridades públicas y privadas, locales y regionales. En ese sentido, el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, conocido como "Acuerdo de Escazú", se constituye como herramienta esencial para generar una necesaria institucionalidad fuerte y sostenible, mediante el afianzamiento de los denominados derechos de triple acceso –a la información ambiental, la participación en la toma de decisiones y la justicia en materia ambiental-, en la los países de Latinoamérica y el Caribe.


2. Antecedentes. Los derechos del triple acceso consagrados en el principio 10 de Rio 92 [arriba] 


El principio 10 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Rio de Janeiro en 1992, reconocía que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados”[1]. Para lograr esto, como condición previa, las autoridades públicas deben garantizar a la sociedad un acceso adecuado a la información ambiental disponible, especialmente la relativa a las actividades y materiales peligrosas que puedan afectar o dañar a esa comunidad. Una vez que la población ha sido debidamente informada, se deberá sensibilizar y propiciar la participación ciudadana para la adopción de las decisiones relativas a la realización de proyectos u actividades con relevante impacto ambiental. Finalmente, si los derechos de acceso son vulnerados, el estado deberá asegurar las vías judiciales y/o administrativas necesarias.


Un hito importante en este camino, que ha pretendido implementar en el ámbito europeo el principio 10 de la Declaración de Río, lo constituye el Convenio sobre “el Acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente", conocido como "Convenio de Aarhus", adoptado en el seno de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas en 1998. El convenio tiene vigencia dese 2001, y parte de los postulados que la mayor implicación de los ciudadanos en las cuestiones ambientales, conduce a un protección mayor del mismo.[2]


En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, conocida como Río+20, celebrada en 2012, los gobiernos de Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay impulsaron como documento oficial de la Conferencia una “Declaración sobre la aplicación del principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”. En la misma reconoce la plena vigencia del Principio para el tratamiento de las cuestiones y desafíos ambientales. Asimismo, subrayan que el triple acceso es indispensable para la consecución del desarrollo sostenible, un ambiente sano y democracias sólidas y transparentes. Consideran que afianzar los derechos de acceso aportan múltiples beneficios, entre los que podemos enumerar: “contribuir a tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente; involucrar al público respecto de los problemas ambientales; aportar a la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión pública; y facilitar un cambio en los patrones de producción y consumo”[3]. Ponderan que para la aplicación efectiva de los derechos de acceso es necesario un dialogo sincero y sustantivo con la sociedad civil e instituciones intergubernamentales, que tiendan a generar consensos y alcanzar compromisos para la plena implementación de estos derechos consagrados en el principio 10.


Los gobiernos de nuestros países de la América Latina implementaron por entonces un plan de acción y diversas reuniones preparatorias, entre 2012-2014, con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Las negociaciones formales se realizaron durante cuatro años de intensa actividad, mediante un Comité de Negociación compuesto por Antigua y Barbuda, Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago y Uruguay. Luego de cada reunión, los avances logrados se reflejaban en versiones preliminares. Es importante destacar que se regularon modalidades de trabajo a fin de que se pudiera enriquecer el documento final, con aportes de la sociedad civil y del público en general.


Paralelamente, en 2015, los líderes de 193 naciones aprobaban la Agenda 2030, planteando sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas. El Objetivo 16 plantea precisamente, en consonancia con el principio 10 de Río, la necesidad de la promoción de sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitando el acceso a la justicia para todos y creando instituciones eficaces, responsables e inclusivas[4].


Finalmente, el 4 de marzo de 2018, la versión final del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe fue adoptada en Escazú, Costa Rica. Se abrió a la firma de los 33 países de América Latina y el Caribe el 27 de septiembre de 2018 en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York.


3. El Acuerdo de Escazú. Contenido [arriba] 


3.1. Objetivo


El Acuerdo de Escazú es un instrumento pionero y emblemático en la región de América Latina y el Caribe en contener normas sobre Ambiente y Derechos Humanos, que instala una nueva gobernanza regional en asuntos ambientales y de desarrollo, participativa y democrática.


El Acuerdo tiene como finalidad central “garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales”[5].


Los derechos de acceso sólo podrán garantizarse e implementarse de forma plena y efectiva si aumenta la cooperación y colaboración entre los pueblos y gobiernos latinoamericanos, actuando de manera preventiva e integrada sobre las causas y fuentes de los problemas ambientales. El Acuerdo menciona al derecho a un ambiente sano y apto para el desarrollo sostenible de las generaciones presentes y futuras, conforme al principio de equidad intergeneracional.


En consonancia con estos postulados, se expresa la Carta Encíclica Laudato Sí, del Papa Francisco[6], quien tras denunciar la corrupción, la miopía en la construcción del poder y la insuficiencia del derecho, propone como posible vía de acción para el cuidado de la casa común el establecimiento de una agenda pública social y ambiental de mirada amplia y generosa, presionada por la población organizada a través de organismos no gubernamentales, asociaciones intermedias y grupos de interés[7].


3.2. Acceso a la información Ambiental


El convenio establece que cada Parte deberá garantizar el derecho de acceder a la información ambiental, a la que previamente había definido como "cualquier información registrada en cualquier formato, relativa al ambiente y sus elementos y a los recursos naturales, incluyendo aquella que esté relacionada con los riesgos ambientales y los posibles impactos adversos, bajo su control o custodia, de acuerdo con el principio de máxima publicidad".


En el artículo 5, especifica que el derecho mencionado comprende: 1) solicitar y recibir información de las autoridades competentes sin necesidad de justificar ni mencionar algún interés especial para su solicitud; b) ser informado en forma expedita sobre si la autoridad competente posee la información requerida; y c) ser informado del derecho a impugnar y recurrir la denegación.


En el articulado se hace especial mención a las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, incluidos los pueblos indígenas y grupos étnicos, para la entrega de la información teniendo en cuenta sus condiciones y especificidades, debiendo facilitar su derecho al acceso.


En materia de generación y divulgación de la información ambiental, los Estados garantizarán, que las autoridades competentes generen, recopilen, pongan a disposición del público y difundan la información ambiental relevante para sus funciones de manera sistemática, regular, de fácil comprensión y accesibles al público en diversos formatos, y que actualicen periódicamente esta información. Asimismo, en intervalos regulares, que no superen los cinco años, los Estados Parte deberán generar un informe nacional sobre el estado del medio ambiente y alentarán la realización de "evaluaciones independientes", con la participación de diversos actores, de desempeño ambiental que tengan en cuenta criterios y guías acordados nacional o internacionalmente e indicadores comunes, con miras a evaluar la eficacia y el progreso de sus políticas públicas ambientales en el cumplimiento de sus compromisos nacionales e internacionales. Por último, en relación a los consumidores y usuarios, deberán contar con información oficial, pertinente y clara sobre las cualidades ambientales de bienes y servicios, favoreciendo los patrones de consumo y producción sustentables. En ese sentido, el instrumento incentivo a la elaboración de "informes de sostenibilidad" de empresas públicas y privadas, que reflejen su desempeño social y ambiental.


En relación a la denegación del acceso a la información ambiental, en caso de que exista alguna excepción fijada en la normativa, el Instrumento establece que se deberá comunicar por escrito, incluyendo la legislación pertinente y las razones que justifiquen la decisión de la Administración. En caso de que el Estado Parte no posea un régimen de excepciones establecidos en la normativa, el Acuerdo determina que podrá denegarse el acceso invocando las siguientes causas: a) cuando la información pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona de existencia visible; b) cuando afecte negativamente la seguridad pública; c) cuando afecte negativamente la protección del ambiente; o d) cuando hacer pública la información genere un riesgo de un daño significativo a la ejecución de la ley, o a la prevención, investigación y persecución de delitos.


De cualquier modo, siempre el régimen de excepciones no podrá establecerse para obstaculizar el ejercicio pleno del derecho; y los Estados Parte se comprometen a adoptar regímenes de excepciones que favorezcan el acceso de la información. Por último, cuando la información contenida en un documento tenga una parte exenta y otra no, la información no exenta deberá entregarse al solicitante.


Finalmente, en cuanto a las condiciones de entrega de la información, el instrumento establece que será sin costo para el solicitante, en un plazo no superior a 30 días hábiles contados a partir de la recepción de la solicitud, en el formato requerido, siempre que esté disponible. Si la autoridad competente requiere mayor plazo para contestar la solicitud, deberá notificar por escrito al requirente justificando su accionar. En ningún caso deberá exceder de 10 días hábiles. En caso que la administración que recibe la solicitud no posea la información requerida, no exista o no haya sido generada aún, deberá comunicarlo al solicitante con la máxima celeridad, y, en caso de ser posible, remitir a la autoridad que posea la información solicitada.


3.3. Participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales


El artículo 7 del Acuerdo profundiza en los mecanismos necesarios para asegurar el derecho de participación del "público" en las decisiones, definido como una o varias personas físicas o jurídicas y las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas. Para lograr este objetivo, se deberán implementar abierta e inclusivamente marcos normativos y procesos que favorezcan la participación del público en los procesos de revisiones, reexaminaciones o actualizaciones relativos a proyectos y actividades que tengan o puedan tener un relevante impacto ambiental. Esto incluye a los instrumentos de política y gestión ambiental, tales como el ordenamiento del territorio, así como a la elaboración de políticas, estrategias, planes y programas sobre cuestiones de impacto ambiental. Para lograr una participación amplia y consciente en el proceso de toma de decisiones, el público debe estar informado, con el suficiente tiempo de antelación desde las etapas iniciales del proceso, con plazos razonables, en lenguaje no técnico, a través de medios apropiados, como mínimo sobre: a) la naturaleza de la decisión ambiental de que se trate; b) la autoridad responsable del proceso; c) el procedimiento previsto para la participación del público, incluida la fecha de comienzo y de finalización del mismo, los mecanismos previstos, los lugares y fechas de consulta o audiencia pública; y d) las autoridades públicas involucradas a las que se les pueda requerir mayor información. Todo el proceso incluirá la oportunidad de presentar observaciones por parte del público y la autoridad deberá tomar en cuenta las mismas y todo lo aportado, antes de la adopción de la resolución final. La decisión y sus antecedentes serán públicos y accesibles.


Asimismo, se remarca el esfuerzo que deben hacer las autoridades públicas para identificar y apoyar a los afectados directos por actividades o proyectos con impacto ambiental significativo, a las personas o grupos en situación de vulnerabilidad para involucrarlos de manera activa, garantizando el respeto a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales.


Por último, el Acuerdo hace hincapié en que los espacios de participación no serán exclusivamente locales o nacionales, sino que también se alentará la misma en foros y negociaciones internacionales en materia ambiental o con incidencia ambiental.


3.4. Acceso a la justicia en asuntos ambientales


El artículo 8, se introduce de lleno en la temática de la justicia ambiental, asegurando el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y el procedimiento cualquier decisión, acción u omisión relacionada con la información ambiental, la participación del público en la toma de decisiones ambientales y cualquier otra decisión, acción u omisión que afecte o pueda afectar el derecho a un ambiente sano. Entre las condiciones esenciales que enumera para garantizar este derecho de acceso, se encuentran: a) órganos estatales con acceso a conocimientos especializados en materia ambiental; b) procedimientos efectivos, transparentes, imparciales y sin costos prohibitivos c) legitimación activa amplia; d) la posibilidad de disponer medidas cautelares y provisionales para, entre otros fines, prevenir, hacer cesar, mitigar o recomponer daños al medio ambiente; e) medidas probatorias amplias; f) mecanismos de ejecución de sentencias; y g) mecanismos de reparación.


Los Estados Parte deberán comprometerse a reducir o eliminar barreras de acceso a la justicia, informar y divulgar sobre este derecho de acceso, incluyendo la interpretación o traducción a idiomas distintos al oficial cuando sea necesario y establecer mecanismos sistemáticos adecuados de publicidad respecto de las decisiones judiciales y/o administrativas. Se deberá prestar especial atención a las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, incluyendo la asistencia técnica y jurídica gratuita, según corresponda.


Finalmente, como elemento destacado e innovador, el Acuerdo promueve que los Estados Parte incorporen mecanismos alternativos o participativos de solución de controversias en asuntos ambientales, en los casos en que proceda, tales como la mediación y la conciliación. Estos instrumentos auto-compositivos son favorables para que las partes puedan negociar su propia solución pacificadora y aceptable del conflicto, en conformidad con el Objetivo 16 de la Agenda 2030. Recordando las palabras de Remo Entelman, "el conflicto (…) es una especie o clase de relación social con objetivos que son incompatibles entre sí”[8]. Los métodos denominados alternativos o, mejor, participativos de composición de controversias permiten separar a las personas del problema, enfocarse en los intereses, procurando generar opciones creativas y cooperativas de mutuo beneficio entre las partes, según enseña la Escuela de Leyes de Harvard[9].


3.5. Defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales


El Artículo 9 incorpora un importante adelanto en la protección y salvaguarda de los "defensores ambientales" en los países de la región. En este sentido, resulta un avance respecto al Convenio de Aarhus, en donde no se ha incorporado normativa referida a la temática. Entre las obligaciones que se establecen, se encuentra la de garantizar un entorno seguro y propicio en el que las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad. Asimismo, se deberán proteger y promover su derecho a la vida, la integridad personal, la libertad de opinión y expresión, derecho de reunión y asociación pacíficas y derecho a circular libremente, así como su capacidad para ejercer los derechos de acceso. Por último, se deberán tomar medidas para prevenir, investigar y sancionar cualquier ataque, amenaza o intimidación sufrida.


3.6. Fortalecimiento de capacidades


El artículo 10 compromete a los autoridades a tomar diversas medidas, entre las que podemos enumerar: a) formar y capacitar en derechos de acceso en asuntos ambientales a autoridades y funcionarios públicos; b) desarrollar y fortalecer programas de sensibilización en derecho ambiental para el público, funcionarios judiciales y administrativos; c) dotar a las instituciones y organismos competentes con equipamiento y recursos adecuados; d) promover la educación, la capacitación y la sensibilización en temas ambientales; e) contar con medidas específicas para personas o grupos en situación de vulnerabilidad; y f) reconocer la importancia de las asociaciones, organizaciones o grupos que contribuyan a formar o sensibilizar al público en derechos de acceso.


3.7. Cooperación


El instrumento hace especial hincapié en que, para lograr asegurar el triple acceso, es indispensable la cooperación entre las Partes para el fortalecimiento de sus capacidades nacionales, prestando especial consideración a los países menos adelantados, los pequeños estados insulares y los países en desarrollo sin litoral. Este último punto ha traído, en tiempo reciente[10], ciertos resquemores en determinados países, como Chile, quien ha puesto en duda la firma del Acuerdo por su parte.


Entre las medidas y actividades que los Estados firmantes deberán fomentar en materia de cooperación, se destacan: a) diálogos, talleres, intercambio de expertos, asistencia técnica, educación y observatorios; b) desarrollo, intercambio e implementación de materiales y programas educativos y de sensibilización; c) intercambio de experiencias, guías y buenas prácticas; y d) consejos y plataformas de actores multisectoriales para abordar prioridades y actividades de cooperación.


Asimismo, se alienta el establecimiento de alianzas con otros Estados, organizaciones intergubernamentales, no gubernamentales, académicas y privadas, así como organizaciones de la sociedad civil y otros actores de relevancia.


4. Desafíos, perspectivas y futuro para el Acuerdo de Escazú. La Conferencia de las Partes (COP) 25, en Chile [arriba] 


El Acuerdo quedó abierto a la firma de todos los países de América Latina y el Caribe hasta el 26 de septiembre de 2020. Para entrar en vigor, deberá ser ratificado por 11 Estados. En setiembre de 2019 poseía 21 firmas y 6 ratificaciones[11].


Los Estados firmantes, a esta última fecha, son: 1) Antigua y Barbuda; 2) Argentina; 3) Bolivia; 4) Brasil; 5) Costa Rica; 6) Ecuador; 7) Granada; 8) Guatemala; 9) Guyana; 10) Haití; 11) Jamaica; 12) México; 13) Nicaragua; 14) Panamá; 15) Paraguay, 16) Perú; 17) República Dominicana; 18) San Vicente y las Granadinas; 19) Saint Kitts y Nevis; 20) Santa Lucía; 21) Uruguay.


El primer Estado en ratificarlo fue Guyana (18/04/2019). En setiembre de 2019, durante la Cumbre de Acción Climática y el 74° período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York, lo han ratificado cinco países de América Latina y el Caribe: Uruguay, Bolivia, Jamaica, San Vicente y las Granadina, Saint Kitts y Nevis. Durante la semana de reuniones, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en Washington, ratificó la importancia de firmar y ratificar el Acuerdo de Escazú.


Ya en los días 11 y 12 de octubre de 2019, San José de Costa Rica, se constituyó en sede de la primera reunión de signatarios del Acuerdo, para el análisis de los temas a tratar en la primera reunión de la Conferencia de las Partes, así como las estrategias para una pronta entrada en vigor del Acuerdo y su implementación.


Por último, para la próxima Conferencia de las Partes del Convenio Marco sobre Cambio Climático (COP 25), a realizarse en Chile en diciembre de 2019, se aguardaba que el Acuerdo contara con las ratificaciones suficientes para estar en condiciones de entrar en vigor.


 


 


Notas [arriba] 


[1] https://www.u n.org/spani sh/esa/sustde v/agenda21/ri odecla ration.htm
[2] http://www.oas .org/es/s la/ddi/docs/a cceso_inf ormacio n_des arrollos_conv enio_aahrus.pdf
[3] https://www.un .org/ga/s earch/v ew_doc.asp?sym bol=A/C ONF.21 6/13&refer er=/english/& Lang=S
[4] https://www.o nu.org. ar/agenda- post-20 15/
[5] https://rep ositorio.ce pal.org /bitstream/h andle/1 1362/43 595/1/S180 0429 _es.pdf
[6] http://w2 .vatican.va /content/fra ncesco/es/e ncyclicals/ documents /papa-france sco_201505 24_enciclica-laud ato-si.html
[7] Bellorio Clabot, Dino Luis, Derecho Ambiental Innovativo, Ad Hoc, Buenos Aires, 2017, pp 87-95.
[8] Entelman, Remo F., Teoría de Conflictos, Editorial Gedisa, Barcelona, 2002. P. 49.
[9] Fisher R y Ury Willian, Si...¡de acuerdo!
[10] https://www. eldesco ncierto.cl/ 2019/09/3 0/en-ninguna- parte-h abla-de-sober ania-expert a-destruye-uno-a- uno-los-a rgument os-de-pi nera-para -no-firmar- acuerdo -de-escazu/
[11] https://www.cep al.org/ es/acuerdo deescazu