Cambio Climático
Una ley esperada en un contexto sensible entre esperanzas y frustraciones
Por Dino Luis Bellorio Clabot
A finales de noviembre de 2019 la Cámara de Diputados de la Nación Argentina aprobó el proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales para la adaptación y mitigación del cambio climático global, que obtuviera precedentemente su media sanción en el Senado en el mes julio del mismo año.
La sanción de la Ley N° 27.520 es un paso esencial hacia una Argentina más comprometida con la acción climática. Ahora se debe trabajar para una correcta implementación y eficaz seguimiento de los compromisos que esta norma genera.
1. La COP 25 Chile. Madrid 2019 [arriba]
Pocos días después, el lunes 2 de diciembre daba comienzo en Madrid la Cumbre Mundial del Clima - COP25 - luego de que Chile cancelara la organización debido al conflicto que atraviesa ese país. El lema de la conferencia se denominó sugestivamente “Tiempo de actuar”.
El predio ferial de IFEMA sede del Encuentro, resultó ideal para recibir a los miles de visitantes llegados a Madrid para asistir y participar a este Foro mundial, incluidos los delegados y representantes de 196 países y más de medio centenar de jefes de Estado y Gobierno y responsables de organismos multilaterales.
El evento dispuso de una zona “azul” administrada por Naciones Unidas, destinada a reuniones y negociaciones formales, y una zona “verde”, organizada para la participación de la sociedad civil.
Ya en la “previa” de la COP25 ocuparon espacios preponderantes la ministra en funciones para la Transición Ecológica de España, Teresa Ribera, junto con su homóloga chilena, Carolina Schmidt, y la secretaria Ejecutiva de la ONU sobre Cambio Climático, Patricia Espinosa. Estas altas personalidades destacaron al inicio, la necesidad de que los gobiernos trabajen juntos para seguir “impulsando la acción contra la crisis climática”. Sostuvieron que el éxito de la conferencia exigirá salir convencidos de la voluntad de generalizar y acelerar la acción global”. La ministra chilena reiteraba en la ocasión que hay “que cambiar el rumbo y adquirir nuevos compromisos más ambiciosos en el marco del Acuerdo de París”.
Desde las primeras expresiones de los líderes y gobernantes, se advirtió que la cuestión de las contribuciones y compromisos asumidos por cada país, por cada organización, pasaban a tener una enorme visibilidad, hasta hace poco tiempo bastante infrecuente.
“Es tiempo de actuar”
Empero, los últimos datos disponibles y estudios publicados en revistas científicas muestran que las metas propuestas para hacer frente a la crisis climática, están lejos de ser logradas. Como telón de fondo de la cumbre aparece un 2019 que ha visto numerosos desastres naturales cuya magnitud lleva la impronta del avance de la crisis climática. Los incendios en Australia, California y el Amazonas, así como los niveles de deshielo, sobre todo en el ártico, son algunos de ellos. Los distintos estudios publicados a lo largo de los últimos meses han confirmado la tesis y advertido acerca de los niveles récord de las emisiones y los efectos catastróficos de no reducirlas drásticamente.
El Secretario General Guterres aseguró, sin embargo, que “existen los medios técnicos y económicos para luchar de manera eficiente contra la crisis climática, pero la carencia principal es la falta de acción política”. Las tecnologías que son necesarias para hacer esto posible ya están disponibles.(1) Asimismo, se advierte en la opinión pública una cierta toma de conciencia y el accionar de grupos de jóvenes con capacidad de liderazgo y de movilización. Pero necesitamos voluntad política para ponerle un precio a las emisiones de carbono, voluntad política para terminar con los subsidios a los combustibles fósiles y comenzar a gravar la contaminación, no a las personas”. Tema por cierto difícil de resolver.
2. El camino hacia una nueva ley [arriba]
Finalmente el Congreso de la Nación Argentina aprobó la “Ley de presupuestos mínimos de adaptación y mitigación al cambio climático global”
Nuestro país suscribió el Acuerdo de Paris el 22 de abril de 2016 siendo el mismo ratificado por la ley 27.270 del 1º de setiembre del mismo año.
De allí en adelante la Argentina ha mostrado un cierto activismo en la cuestión climática. En materia de Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés), la Argentina ha sido el primero de todos los países de la Convención de Cambio Climático en anunciar la revisión y mejora de sus compromisos. Casi un año después de que la Argentina anunciara el proceso de revisión de la Contribución Determinada a Nivel Nacional que se dio a conocer en París a fines de 2015, nuestro país presentó formalmente ante la COP 22 de Marrakech la “Metas actualizadas de la Argentina para combatir el Cambio Climático”, trabajándose con decisión en 2016 y posteriormente en tal sentido.
Señalemos también que a partir del Acuerdo de París, las Partes acordaron el objetivo a largo plazo de aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático, fomentar la resiliencia al clima y el desarrollo de bajas emisiones de gases de efecto invernadero; además, acordaron trabajar para que las corrientes de financiación fueran coherentes con una vía hacia un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero y resiliente al clima.
El contexto internacional. El despliegue de Naciones Unidas
No obstante los acuerdos, los compromisos y propósitos asumidos, es cierto que la alarma llego a la Secretaria General ante los hechos y graves catástrofes ambientales. Se habla ya de un punto de “no retorno”.
Convocados precisamente por dicha Secretaría, muchos países, cuyas representaciones se hicieron presentes en Nueva York al llamado del 23 de setiembre, intentaron comprender esa realidad con la voluntad de comprometerse y buscaron exhibir sus acciones.
Empero todo resulta poco, casi mezquino, si tenemos en cuenta la situación climática mundial, los informes científicos, los hechos señalados, los propios objetivos propuestos dramáticamente por la propia Secretaría General y la drástica directriz de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero un 45 % en los próximos diez años y a cero para 2050.
«Los decepcionantes resultados de la cumbre celebrada en Nueva York en septiembre, sobre todo por la falta de compromisos de los grandes emisores de carbono, como China, India y Estados Unidos, han rebajado bastante las expectativas de actuar contra el cambio climático al ritmo necesario».
«La ciencia ha hablado, y el último informe del IPCC concluye que el calentamiento de los océanos, la fusión de hielo y el aumento del nivel del mar entre otros fenómenos, crecen a un ritmo mayor del inicialmente previsto, y sus impactos sobre la población y los ecosistemas solo van a seguir aumentando».
«Combatir el cambio climático va a requerir una transformación económica, social y tecnológica sin precedentes. Un cambio de actuación, en el que TODOS estamos implicados y necesita empezar a funcionar de manera URGENTE en la COP25, el último tren a París».(2)
El Acuerdo de París constituye un marco normativo visionario, viable y puntero que detalla exactamente las medidas a tomar para detener la alteración del clima e invertir su impacto. Sin embargo, estamos contestes en que este acuerdo no tiene sentido en sí mismo si no se acompaña de una decidida acción ambiciosa.
Cabe insistir que para que estos objetivos y planes sean cumplibles, efectivos y fiables, los mismos no pueden enfrentarse a la reducción de forma aislada: antes bien, deben mostrar una vía hacia la fuerte transformación de las economías, siguiendo los objetivos de desarrollo sostenible.
Se entendió que esta Cumbre pudo ser un gran salto en la ambición política colectiva y creó expectativas en apoyo de la Agenda 2030. Pero hay que abandonar las promesas de una vez.
Se volvió a decir que el cambio climático es el mayor desafío de nuestro tiempo y ahora nos encontramos en un momento decisivo para hacer algo al respecto. Se requerirá un esfuerzo sin precedentes por parte de todos los sectores de la sociedad.
3. La ley argentina de Cambio Climático [arriba]
En este contexto y en la época a la COP 25 de Madrid, la sanción de una ley de cambio climático en la Argentina, representa una importante noticia, que deberá seguirse de una adecuada y planificada implementación
Como se adelantará, la normativa tuvo media sanción del Senado en julio de 2019, siendo impulsada por el miembro del Senado Pino Solanas y la senadora de Cambiemos Lucía Crexell. El proyecto, que comenzó su camino hace ya más de 3 años por iniciativa de los nombrados, recorrió varias instancias y contó con los aportes de diferentes actores de la sociedad civil (incluido FARN), partidos políticos y representantes del Gobierno Nacional en ejercicio.
El 17 de julio de 2019, dos acontecimientos clave en el trabajo climático de nuestro país tuvieron lugar en el Senado de la Nación. Por un lado, se aprobó un Proyecto de Declaración de dicha Cámara en el que manifiesta “su profunda preocupación ante la emergencia climática y ecológica mundial”. Por otro, se dio media sanción al proyecto de ley de Presupuestos Mínimos (unanimidad de votos positivos). A través de esta Declaración, el Senado interpela al Poder Ejecutivo Nacional a que profundice la reducción de las emisiones de GEI, en línea con lo sostenido por el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) en su Reporte Especial de 1,5°C y por lo convenido internacionalmente en el Acuerdo de París.
Antes y luego de esa fecha, un grupo de jóvenes representantes de la Alianza por el Clima y Jóvenes por el Clima, tuvieron una actuación protagónica reclamando públicamente por “más acción climática”. (3)
Sus representantes (entre ellas, Stephanie Cabovianco) no dudaron en calificar a la nueva Ley aprobada en noviembre como "un hito más en el impulso de la agenda socioambiental" que los mismos jóvenes impulsan en todo el país. Se trata de ponderar un "enorme trabajo técnico detrás de la creación de la ley", y en particular destacan "el acuerdo entre los distintos espacios políticos a fin de que resultara posible su sanción. Los cambios radicales que pide la ciencia para alcanzar un planeta habitable requerirán de muchas instancias cómo estas a partir de ahora y en los próximos años”. También desde varias asociaciones ambientalistas se celebró la iniciativa: “Al ser una ley de presupuestos mínimos de protección ambiental, que está basada en el artículo 41 de la Constitución Nacional, establece su obligatoriedad de la misma forma para las provincias. Con esta ley van a poseer sí o sí políticas sobre el recambio climático” (Enrique Viale, AAAA).(4)
Otras expresiones a que dio lugar la sanción de la ley refieren a la inquietud por motorizar y asegurar que las normas puedan implementarse y convertirse efectivamente en políticas públicas concretas. Para profundizar en esta dirección, diversas entidades propician la esperanza de que la agenda ambiental incremente un rol central en las próximas administraciones de Gobierno.
Coincidimos con la FARN en que se trata de “un hito” por la institucionalización del trabajo climático. Es esencial mencionar que con esta ley “habrá que continuar trabajando en complementarla con otras. La crisis climática es un tema tan amplio y abarca a tantos ámbitos que una sola ley no los contempla” (Enrique Maurtua Konstantinidis, FARN). (5)
4. Antecedentes [arriba]
Decreto 891/16. La norma de presupuestos mínimos ahora sancionada, formaliza y da carácter de política de Estado al Gabinete Nacional de Cambio Climático, un organismo creado mediante el Decreto 891/2016 del 25 de julio de 2016.
En los Considerandos del Decreto se expresa que una respuesta integral a la problemática del cambio climático requiere la decisión de diferentes áreas de gobierno sobre la base de un trabajo sistemático de integración y coordinación;
Asimismo, implica el desafío de generar una política sobre cambio climático, integrada tanto con los intereses ambientales como económicos y sociales de la nación, lo cual ha de permitir el aprovechamiento de las oportunidades que se presentan para que en el país se ejecute una política que tenga como pilar fundamental el desarrollo sustentable de nuestra sociedad; y también recuerda que las jurisdicciones nacionales y provinciales, organismos públicos e instituciones públicas y privadas interesadas en el fenómeno del cambio climático ya habían participado desde 2009 en un Comité Intergubernamental para el Cambio Climático, con reuniones de composición abierta llevadas a cabo en el ámbito de la entonces Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. También se considera que la problemática vinculada al cambio climático precisa de la intervención de múltiples áreas del Estado, y de la consulta de expertos de distintos foros y niveles, “deviniendo indispensable conformar un organismo interministerial que permita la discusión de la temática en detalle”. Atento a lo cual se crea por este decreto del PEN y en la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros, el Gabinete Nacional de Cambio Climático, el que tendrá como finalidad articular políticas en materia de cambio climático y generar conciencia en toda la sociedad sobre su relevancia (remitimos aquí a la lectura de la norma).
La ley 3871 de octubre de 2011, reglamentada por Decreto N.° 039/14. Ciudad Autónoma de Buenos Aires
La Ley de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático 3871 del año 2011, tiene el objetivo de proyectar políticas de Estado que permitan, entre otras cosas, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el ámbito territorial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Esta ley establece los principios de Responsabilidades comunes pero Diferenciadas; de Transversalidad del cambio climático; y de Prioridad (ya se verán en la ley nacional).
Dispone que la Ciudad coordinará y articulará las acciones y estrategias para el cumplimiento de esta Ley con la Nación y las provincias, especialmente con la Provincia de Buenos Aires, y los municipios aledaños a la Ciudad. Fija la autoridad de aplicación: la máxima autoridad ambiental de la Ciudad de Buenos Aires.
Conforma un Plan de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático de la CABA (conjunto de estrategias, medidas, políticas, e instrumentos desarrollados para dar cumplimiento al objeto de la ley; siendo que la Autoridad de Aplicación debe elaborar, actualizar y coordinar la implementación del Plan; el mismo debe actualizarse con una periodicidad no mayor a los cinco años.
La norma prevé que la Autoridad de Aplicación debe constituir un proceso participativo entre todos los involucrados y actores interesados, que conduzca a la definición de las mejores opciones de adaptación y mitigación al Cambio Climático para integrarlas en la gestión de los distintos sectores y sistemas. Asimismo requiere que dicha Autoridad convoque a un Consejo Asesor Externo del Plan de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, de carácter consultivo y honorario, y su función es la de asistir y asesorar a la autoridad de aplicación en la elaboración de políticas públicas relacionadas con la Ley (lo integran Científicos, expertos e investigadores de reconocida trayectoria; representantes de organizaciones ambientales, universidades, entidades académicas y técnicas, y centros de investigación, etc.
También se establece que a Autoridad debe convocar a un Equipo lnterministerial a fin de articular entre las distintas áreas de gobierno la gestión de las políticas públicas relacionadas con la aplicación de la ley. Está compuesto por representantes de cada una de las áreas del Gobierno de la Ciudad.
El Plan de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático de la CABA debe contener e impulsar según el texto una serie de acciones y medidas mínimas respecto de la mitigación al Cambio Climático (prácticas, actividades y tecnologías de bajas emisiones de GEl en los sectores de transporte, construcción, industria, comercio y gestión de residuos; patrones sostenibles de producción y consumo; promoción de incorporación de nuevas tecnologías y de las más eficientes y limpias en el transporte urbano; implementación de normas de construcción sustentable, especialmente en los edificios de la Administración Pública de la Ciudad, etc.)
5. Puntos salientes de la ley de presupuestos mínimos 27.520 [arriba]
En el punto 6 de este trabajo detallamos la normativa puesta en vigencia.
Señalemos aquí -a modo de síntesis- los Objetivos principales de la ley: establecer estrategias y políticas vinculadas al estudio del impacto del cambio climático; promover estrategias de reducción de emisión de gases de efecto invernadero; y reducir la vulnerabilidad humana y de los sistemas naturales ante la problemática.
Además, establece expresamente el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas (tanto globales como nacionales) así como el de prioridad en las políticas públicas hacia los sectores más vulnerables
La ley respalda sólidamente la institucionalización del Gabinete Nacional de Cambio Climático (vigente hasta el presente mediante un decreto).
El cuerpo tiene la función de articular –entre las distintas áreas de gobierno– la implementación de un “Plan nacional de adaptación al cambio climático”. El Gabinete está integrado por los titulares de todos los ministerios, que representan la instancia política. El trabajo técnico, en tanto, se desarrolla a través de mesas temáticas y de puntos focales ministeriales.
A su vez, la ley establece la convocatoria a un Consejo Asesor Externo integrado por especialistas en la materia, quienes “asistirán en la elaboración de políticas públicas relacionadas con la Ley". También establece la obligación de los organismos del Poder Ejecutivo de aportar la información necesaria para la aplicación de la ley y establece su carácter público, y crea un Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático. Por tratarse de una ley de presupuestos mínimos, se convierte en un piso de protección nacional sin necesidad de adhesión provincial, lo que permitirá que su implementación sea más rápida. Las provincias deberán trabajar para su correcta implementación local.
Asimismo, la norma determina que todos los datos y documentos relacionados con la aplicación de la ley deben ser información pública ambiental, de acuerdo con las leyes 25.831 y 25.675.
Desde el lado de la política, de los poderes del Estado y de las organizaciones de la sociedad civil, de algún modo se está entendiendo que los procesos de contaminación, alteración y destrucción de recursos naturales y también los culturales, más allá de las responsabilidades e incidencias nacionales, afectan a la biosfera en su conjunto y con ello socaban las condiciones materiales de existencia y reproducción de todo el género humano. A partir de ese concepto se comenzó a trabajar en esta nueva legislación.
Se contemplan dos grupos de medidas para que Argentina colabore con la mitigación en los efectos del cambio climático. Por un lado medidas de adaptación, que son aquellas que buscan atenuar o minimizar los daños o impactos asociados al Cambio Climático; y por otro lado, medidas de mitigación, que son acciones orientadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
6. Del texto de la ley [arriba]
La norma aprobada, Ley 27.520, establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar acciones, instrumentos y estrategias adecuadas de adaptación y mitigación al Cambio Climático en todo el territorio nacional en los términos del artículo 41 de la Constitución Nacional, según su artículo 1°. La ley tiene 30 artículos divididos en 6 Capítulos. Pese a que su redacción pudo ser mejorada de acuerdo a ciertas observaciones formuladas desde algunos sectores –entre ellos desde el COFEMA- (siempre ocurre), se cree en general que este instrumento puede ser un avance y conducto al trabajo coordinado y transversal de los diferentes actores, públicos, privados y la academia.
I. Los Objetivos de la ley están claramente expresados al inicio de su articulado: a) establecer las estrategias, medidas, políticas e instrumentos relativos al estudio del impacto, la vulnerabilidad y las actividades de adaptación al Cambio Climático que puedan garantizar el desarrollo humano y de los ecosistemas; b) asistir y promover el desarrollo de estrategias de mitigación y reducción de gases de efecto invernadero en el país; c) reducir la vulnerabilidad humana y de los sistemas naturales ante el Cambio Climático, protegerlos de sus efectos adversos y aprovechar sus beneficios.(art. 2°)
II. Seguidamente la ley contiene una serie de definiciones. Entre ellas, se estipula que "cambio climático" es la variación del clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad climática natural observada durante períodos de tiempo comparables". (art. 3°)
III. Principios. Dispone luego (art.4°) que las "políticas públicas en materia de adaptación y mitigación al cambio climático" deben tener en cuenta los siguientes principios: a) Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas: según este principio establecido en la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), las decisiones en materia de prioridades, transferencia tecnológica y de fondos, deberán tener en cuenta el reconocimiento histórico de la responsabilidad desigual por los daños del calentamiento global; b) Transversalidad del Cambio Climático en las políticas de Estado: esto significa que deberá considerar e integrar todas las acciones públicas y privadas, así como contemplar y contabilizar el impacto que provocan las acciones, medidas, programas y emprendimientos en el Cambio Climático; c) Prioridad: de acuerdo a este principio, las Políticas de adaptación y mitigación del Cambio Climático deben priorizar las necesidades de los grupos sociales más vulnerables; d) Complementación: las acciones de adaptación deberán complementarse con las acciones de mitigación del cambio climático.
Otras precisiones de la ley
IV. Ámbito de aplicación territorial. Se establece por el artículo 5 que la ley rige en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público y se utilizan para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia. (art. 5°)
V. Autoridad nacional de aplicación de la ley, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, del Protocolo de Kioto, del Acuerdo de Paris y de todo otro tratado internacional en materia de Cambio Climático, la Secretaria de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable o el organismo de mayor jerarquía con competencia ambiental que la reemplace. En el ámbito local es organismo de aplicación de la ley el organismo que las provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires determinen para actuar en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones. (art. 6°)
VI. Gabinete Nacional. La ley crea el Gabinete Nacional de Cambio Climático (art. 7°) que es presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros y que tiene por función articular entre las distintas áreas de Gobierno de la Administración Pública Nacional la implementación del Plan Nacional de Adecuación y Mitigación del Cambio Climático y de todas aquellas políticas públicas relacionadas con la aplicación de la disposiciones de la ley y sus normas complementarias. Está compuesto por las máximas autoridades de las siguientes áreas de Gobierno: Ambiente, Energía, Minería, Producción, Agricultura y Ganadería, Industria, Transporte, Desarrollo Social, Relaciones Exteriores, Educación, Deportes, Salud, Ciencia y Tecnología, Interior, Obras Públicas, Vivienda, Trabajo, Economía y Finanzas y Seguridad y Defensa. Podrá requerir la intervención de otras áreas de Gobierno, si le resulte necesario. (art.8°) El Gabinete es coordinado por un Coordinador Técnico-administrativo (art.9°) y deberá establecer su reglamento interno de funcionamiento.(art.10°)
En armonía con ello, las distintas áreas deberán aplicar, dentro de sus respectivas competencias, las resoluciones y/o acciones que se establezcan en el seno del Gabinete Nacional de Cambio Climático, e informar sobre los avances y modificaciones de cada proyecto. (art. 11°)
VII. Consejo Asesor (artículo 12°). El Gabinete Nacional de Cambio climático debe convocar a un “Consejo Asesor Externo del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático”, de carácter consultivo y permanente.
La función del Consejo es la de asistir y asesorar en la elaboración de políticas públicas relacionadas con la esta ley. Se integra por científicos, expertos e investigadores de reconocida trayectoria sobre los diversos aspectos interdisciplinarios del Cambio Climático, representantes de organizaciones ambientales, sindicatos, comunidades indígenas, universidades, entidades académicas y empresariales, y centros de investigación públicos y privados con antecedentes académicos y científicos o con trayectoria en la materia como así también por representantes de partidos políticos con representación parlamentaria. (art. 13°)
Las recomendaciones o propuestas emanadas del Consejo Asesor son de carácter consultivo y consideración obligatoria por el Gabinete, el que deberá explicitar de qué manera las ha tomado en cuenta y, en su caso, las razones por las cuales las desestima. (art. 14°)
Para el cumplimiento de la ley, los organismos centralizados y descentralizados que componen el PEN, deben aportar toda información y datos disponibles, requeridos por la Autoridad Aplicación o el Gabinete Nacional de Cambio Climático. (art. 15°)
VIII. Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (Cap. III)
Este Plan está conformado por el conjunto de estrategias, medidas, políticas, e instrumentos desarrollados para dar cumplimiento al objeto de la ley. El mismo debe ser elaborado por el Poder Ejecutivo a través de los organismos que correspondan.
El Gabinete de Cambio climático deberá coordinar la implementación del Plan (se actualiza por períodos no mayores de cinco años. (art. 16°)
IX. Sistema Nacional de Información sobre Cambio climático
Constituye un instrumento de la ley para el diagnóstico y desarrollo de planes de respuesta al cambio climático en las diferentes jurisdicciones. También garantiza la robustez y transparencia del inventario nacional de GEI y monitoreo de medidas de mitigación. (art. 17°)
X. El "Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático" tiene como finalidad: 1) la proyección de políticas de Estado en materia de adaptación y mitigación al cambio climático para las generaciones presentes y futuras; 2) el desarrollo de métodos y herramientas para evaluar los impactos y la vulnerabilidad, y permitir la adaptación al cambio climático en los diferentes sectores socioeconómicos y sistemas ambientales del país. 3) la integración de políticas, estrategias y las medidas de mitigación y adaptación a los procesos de planificación. 4) la incorporación del concepto de los riesgos climáticos futuros, su monitoreo y el manejo de riesgos, en los planes de formulación de políticas. 5) la reevaluación de los planes actuales para aumentar la solidez de los diseños de infraestructuras y las inversiones a largo plazo, incluyendo en la misma las proyecciones de crecimiento poblacional y de posibles migrantes ambientales.6) la preparación de la administración pública y de la sociedad en general, ante los cambios climáticos futuros. (art. 18°)
El Plan Nacional debe contener diversas acciones y medidas mínimas: a) el análisis de los cambios observados en las distintas variables climáticas y las proyecciones futuras. b) La definición y aplicación de los métodos y herramientas para evaluar los impactos y la capacidad de adaptación. c) determinación de los puntos vulnerables y de medidas de adaptación. d) determinación de los sectores responsables de las emisiones de gases de efecto invernadero. e) establecimiento de un sistema uniforme de medición de la emisión de GEI. f) desarrollo de medidas de mitigación necesarias para la reducción de las emisiones de GEI a corto, mediano y largo plazo. g) desarrollo de directrices para incorporar en los procesos de EIA las consideraciones relativas a los impactos del cambio climático. h) desarrollo de escenarios del clima, vulnerabilidad y tendencias socioeconómicas y ambientales como base para considerar los riesgos climáticos futuros. i) establecimiento de las líneas de base que se utilizarán para el proceso de seguimiento y evaluación de medición del cambio. j) fortalecimiento de los sistemas de observación y monitoreo hidrometeorológico. j) promoción de una nueva conciencia ambiental y climática. (art. 19°)
XI. Se legisla a continuación en el artículo 20° sobre “Planes de respuesta” al cambio climático, que se desarrollan a través de un proceso participativo e incluyen –entre otras- la siguiente información: la línea de base y el patrón de emisiones de gases de efecto invernadero; el diagnóstico y análisis de impactos, vulnerabilidad y capacidad de adaptación; una meta cuantitativa de emisiones de GEI vinculada con los esfuerzos necesarios en materia de mitigación y una meta cualitativa y/o cuantitativa vinculada a los esfuerzos necesarios en materia de adaptación; un esquema de gobernanza y participación de los diversos sectores en la definición e implementación de las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático.
XII. Medidas y Acciones Mínimas de Adaptación
Las medidas y acciones de cada jurisdicción y del "Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático" deben propender a la adaptación a la variabilidad climática, a la modificación del régimen de lluvias, a los eventos naturales extremos y al aumento del nivel de las aguas para reducir la vulnerabilidad humana y de los ecosistemas al Cambio Climático. (art. 21°)
Medidas. (art, 22°) El Gabinete Nacional de Cambio Climático, a través del Plan Nacional y las autoridades competentes de cada jurisdicción, establecerán medidas y acciones para las evaluaciones de impactos, vulnerabilidad y adaptación, en especial: desarrollar modelos hidrometeorológicos, implementar medidas de prevención para proteger la salud humana frente a los impactos del cambio climático; gestionar el patrimonio hídrico con un enfoque integral para asegurar la disponibilidad, uso sostenible y calidad del recurso hídrico para los diversos usos; contemplar la gestión integral de riesgos frente a los fenómenos climáticos extremos atribuidos al Cambio Climático; evaluar los impactos sobre la matriz y demanda energética; elaborar cartografía de las zonas más vulnerables a la desertificación; implementar medidas que propendan a la soberanía alimentaria frente a los impactos del cambio climático; etc.
XIII. Medidas y Acciones Mínimas de Mitigación
También se contemplan en la ley estas medidas y acciones mínimas de cada jurisdicción y del Plan Nacional. Deben crear condiciones favorables para la reducción de las emisiones de GEI y que conserven o aumenten los sumideros de carbono. (art. 23°)
Medidas. (art. 24°) El Gabinete Nacional, a través del Plan y las autoridades competentes de cada jurisdicción, deben fijar medidas y acciones concretas de mitigación, especialmente: de reducción o eliminación de emisiones; utilización progresiva de energías renovables y la consecuente reducción gradual de emisiones de GEI, con plazos y metas concretas y escalonadas; implementación de medidas para fomentar la eficiencia y autosuficiencia energética; promover la generación distribuida de energía eléctrica; diseñar y promover incentivos fiscales y crediticios a productores y consumidores; identificar e incorporar prácticas apropiadas para mitigar el cambio climático en el sector agroganadero; la revisión del marco relativo a las normas básicas de planeamiento urbano, construcción y edificación; fomentar la implementación de prácticas, procesos y mejoras tecnológicas que permitan controlar, reducir o prevenir las emisiones de GEI en las actividades relacionadas con el transporte; la coordinación con las universidades e institutos de investigación para el desarrollo de tecnologías aplicables al aprovechamiento de las fuentes de energías renovables y generación distribuida, fomentar el uso de indicadores de sostenibilidad. Etc.
XIV. De la Participación y la Información
Se dispone (art.25°) que cada jurisdicción debe promover procesos de participación entre todos los involucrados y actores interesados que conduzcan a la definición de las mejores acciones de adaptación y mitigación al Cambio Climático (promocionar la búsqueda de soluciones de forma conjunta y la planificación participativa; fomentar la sensibilización pública; aumentar las capacidades individuales, comunales y las sectoriales; etc.)
Información Ambiental. Todos los datos y documentación relacionados con la aplicación de esta ley, constituye información pública ambiental en los términos de las leyes 25.831 y 25.675. Las autoridades competentes deben realizar acciones en el ámbito de su jurisdicción para garantizar la difusión y comunicación de la información que obre en su poder.(art. 26°)
Se prevé, además, en el art. 27°, que el Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes, incorpore al informe anual sobre la situación ambiental (art. 18 Ley General del Ambiente), un análisis y evaluación de las medidas implementadas y a implementarse en el marco del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático.
XV. Coordinación Interjurisdiccional. En el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) se coordinará la implementación de acciones y medidas, para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de esta nueva ley, tal como se prevé en la ley 25.675. (art. 28°)
Finalmente se ordena que Presupuesto de la Administración Pública Nacional de cada año incorporará el crédito presupuestario necesario para el cumplimiento de la ley. (art. 29°)
7. Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Resolución 447/2019 (26/11/19) [arriba]
A pocos días de la aprobación de la ley de presupuestos mínimos en análisis, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (Sergio Bergman), con fecha 26 de noviembre de 2019, concluyó la elaboración del primer “Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático” que tiene como objeto avanzar en el cumplimiento de los objetivos asumidos en el Acuerdo de París, y los Planes de Acción Nacionales Sectoriales de Energía, Transporte, Agro, Industria, Salud, Infraestructura y Territorio y Bosques. El mismo fue oficializado mediante la Resolución 447/2019, respondiendo a la necesidad de hacer frente de manera coordinada y eficiente a los desafíos del cambio climático, siendo un instrumento de política pública que orienta a mediano y largo plazo las acciones a desarrollar en la materia.
Por el art. 2° de la Resolución se dispone elevar al Jefe de Gabinete de Ministros para su aprobación el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático y sus Anexos indicados en la misma.
Este instrumento procura avanzar en la implementación del compromiso asumido por Argentina en la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC por sus siglas en inglés), revisada y presentada en la COP 22 de Marrakech en 2016. Asimismo, responde al mandato establecido en la recientemente aprobada Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global y el Decreto 891/2016 de creación del Gabinete Nacional de Cambio Climático, donde se define, entre otros objetivos, la formulación de un “Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático”. El Plan fue elaborado por la Dirección Nacional de Cambio Climático de la Secretaría de Ambiente en base al trabajo de cuatro años del Gabinete Nacional de Cambio Climático —coordinado por la Secretaría de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable— que conllevó más de 90 reuniones en sus instancias política, técnica, jurisdiccional y de mesa ampliada, según la información oficial de dicha Secretaría.
8. Modificación a la Ley General del Ambiente. Principios de política ambiental. Política ambiental nacional [arriba]
Vinculado estrechamente a la problemática ambiental y del clima, encontramos el proyecto de modificación a la LGA 25.675 (originado en Diputados-Dip. Austin) que incluye dos nuevos principios de política ambiental en su artículo 4°. El proyecto tiene fecha del 17 de setiembre de 2019 e incorpora el principio "in dubio, pro natura" y el principio "in dubio, pro aqua".
El artículo 1° expresa que la norma incorpora los mencionados principios, como nuevas directrices rectoras de la Política Ambiental conforme al art. 4° de ley General del Ambiente. En el artículo 2° incorpora al artículo 4° de la Ley General del Ambiente N° 25.675, el siguiente texto: “Principio in dubio pro natura: en caso de duda, las controversias deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales. No se emprenderán acciones cuando sus potenciales efectos adversos sean desproporcionados o excesivos en relación con los beneficios derivados de los mismos. Principio in dubio pro aqua: en caso de duda, las controversias ambientales y de agua deberán ser resueltas del modo más favorable a la protección y preservación de los recursos de agua y ecosistemas conexos”.
Recordemos que estos principios habían sido adoptados por la jurisprudencia de nuestros Tribunales.
Fundamentos
Entre los ricos fundamentos del proyecto de Ley se encuentra el propio texto del artículo 41 de la Constitución Nacional, reformada en el año 1994. Asimismo la Argentina es Parte de importantes convenciones internacionales en la materia, tales como la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas que fuera aprobado por el Parlamento a través de la Ley N° 23.919; y el Convenio sobre la Diversidad Biológica aprobado por este mismo cuerpo a través de la Ley N° 24.375.
También, la Ley General de Ambiente N° 25.675 (2002) estableció, de manera categórica, los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.
El art. 4° de la Ley General del Ambiente estableció cuáles son los principios de política ambiental que guían la interpretación y la aplicación del respectivo instrumento legal y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la Política Ambiental.
En este año, la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Majul, Julio Jesús c/Municipalidad de Pueblo General Belgrano y otros s/acción de amparo ambiental” (11 de julio de 2019), dejó sin efecto una sentencia del máximo tribunal de Entre Ríos que rechazaba una acción de amparo de un grupo de vecinos de Gualeguaychú que reclamaban, entre otras medidas, el cese de obras y reparación de los perjuicios ambientales producidos por la construcción de un mega emprendimiento inmobiliario en la ribera del río Gualeguaychú. (6) En el fallo, la CSJN no solo dio curso al amparo sino que valoró la aplicación del principio precautorio (art. 4° LGA) e introdujo dos nuevos principios de protección ambientales: “in dubio pro natura” e “in dubio pro aqua”. Sobre el primero la Corte dijo que “en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales. No se emprenderán acciones cuando sus potenciales efectos adversos sean desproporcionados o excesivos en relación con los beneficios derivados de los mismos”. En cuanto al segundo principio, el máximo Tribunal sostuvo que “en caso de incerteza, las controversias ambientales y de agua deberán ser resueltas en los tribunales, y las leyes de aplicación interpretadas del modo más favorable a la protección y preservación de los recursos de agua y ecosistemas conexo”. La Corte también insistió en el carácter sistémico integral de las cuencas hídricas y la importancia de la protección de los humedales (afectados en el caso) como partes integrantes e interdependientes del sistema hídrico, citando como instrumento normativo al convenio de Ramsar. De acuerdo a ello, los humedales cumplen un rol vital en la "protección de tormentas, recarga de acuíferos, y retención de sedimentos y agentes contaminantes".
La norma proyectada se inscribe en el marco de la Agenda 2030, mejor conocida como ODS, que constituyen un verdadero plan de acción global trazado por la comunidad internacional en favor de las personas, el planeta y la prosperidad. La Agenda ha establecido en su meta número 15.1 “Para 2020: velar por la conservación, el restablecimiento y el uso sostenible de los ecosistemas terrestres y los ecosistemas interiores de agua dulce y los servicios que proporcionan, en particular los bosques, los humedales, las montañas y las zonas áridas, en consonancia con las obligaciones contraídas en virtud de acuerdos internacionales”.
El proyecto argumenta finalmente “que la recepción legislativa de los principios rectores “in dubio pro natura” e “in dubio pro aqua” servirán como nuevos lineamientos para la interpretación y defensa del medio ambiente como así, también, para cumplir las exigencias establecidas por nuestra CN y los tratados internacionales suscriptos por el Estado Argentino (Fundamentos del proyecto).
Buenos Aires, diciembre de 2019
Notas [arriba]
(1) https://www.infobae.com › america › medio-ambiente › 2019/12/02 › cop...
(2) https://no ticias.eltiempo.es › los-meteo rólogos -de-eltiem po-es-sobre-la-c op...
Cambio Climático 25 de noviembre de 2019 Los meteorólogos de eltiempo.es sobre la COP25: «Es tiempo de actuar». Por Raquel de Aymerich
(3) https://www.lanaci on.com.ar › Sociedad › Cambio climático
(4) https://www.infobae.com › politica › 2019/11/21 › la-Cámara-de-Diputados...
(5) Infobae, La Cámara de Diputados..., 8 de diciembre de 2019
(6) Protección de los humedales en un fallo de la Corte - CIJ
https://www.cij.gov.ar › nota-35126-Pr otecci-n-de-los-hum edales -en-un-fa...
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