Picolotti, Juan M. 15-03-2017 - El acceso al agua potable como Derecho Humano en la Républica Argentina. Evolución, obstáculos y desafíos. Casos testigos 26-06-2015 - El acceso a la justicia ambiental en la República Argentina 28-08-2013 - Análisis del Decreto N° 929/2013 desde una óptica jurídica y ambiental 28-11-2012 - El saneamiento ambiental de la Cuenca Salí Dulce llega a la CSJN
La política ambiental es la posibilidad que tiene el Estado de transformar la realidad socio ambiental degradada a través de la gestión pública con el fin de mejorar el medio, garantizar los principios ambientales y fomentar un desarrollo sustentable.
La creciente urbanización en forma indiscriminada sin ordenamiento ambiental del territorio, la indigencia urbana y los cinturones de marginalidad, la producción sin control ni medidas ambientales provocan sin duda la creciente contaminación del suelo, agua y aire; además la perdida de los bosques y la desertificación, la disminución de la capa de ozono, y tantos otros, son problemas que requieren de una política ambiental planificada en Argentina.
Hace un par de décadas atrás, el medio no formaba parte de las principales preocupaciones de los ciudadanos de nuestro País y en consecuencia la gestión ambiental no era parte de la agenda política salvo raras excepciones. Hoy en día, la conciencia de que el lugar en el cual vivimos no es una opción invulnerable e inagotable se está instalando en la agenda pública por grandes problemas ambientales que ha sufrido el País que tuvieron como consecuencia la movilización de la sociedad civil y de alguna manera la reacción del poder político. A pesar de esto este avance, que obligo a ver jerarquizada la gobernabilidad ambiental a nivel nacional, el cometido de las políticas ambientales en la República Argentina se encuentra frente a una coyuntura muy especial ya que, repito si bien hemos avanzado, los urgentes retos a nivel local, nacional e internacional que tiene que enfrentar el País en esta área de trabajo implican un mayor esfuerzo de todos los sectores para lograr un pacto ambiental federal donde se vislumbren políticas ambiental a 30 años sin importar el partido político que este en el momento al mando del País.
El problema de la misión ambiental y de este pacto ambiental federal depende, especialmente, de los políticos, que no son diferentes del resto de la comunidad. Los gobernantes, como el resto de los humanos, tienen una conducta poco previsora. Pero también deben participar de este acuerdo el sector de la sociedad civil y el sector privado por cuestiones obvias de influencia e intervención en la temática.
Es esencial que la política ambiental en la República Argentina logre las características de estabilidad a través de los años, sin importar el resultado de las elecciones. El triunfo de la misión ambiental deberá basarse en una clara explicación de objetivos y prioridades que, además debe ser coherentes con las necesidades reales de un País con características socio ambientales muy especiales.
Por otro lado, es importante señalar que es muy difícil acordar, preparar, y llevar a cabo una política ambiental alejada de lo inverosímil, si no nos planteamos desmitificar el tema de lo ecológico, ya que la gobernabilidad ambiental debe tomar cuenta especialmente del impacto ambiental que sufren los ciudadanos de nuestro País, especialmente los grupos vulnerables: mujeres, niños, ancianos. De esta manera ponemos al Estado en funcionamiento para mejorar la calidad de vida de nuestra comunidad, garantizar derechos humanos como la salud y gozar de un ambiente sano, todo desde el área ambiental. Es decir que tenemos que poner como eje central de toda política ambiental la protección del ser humano tal como se hace en todas las otras áreas de gobierno. Esto sin duda, no implica dejar de lado al ecosistema si no muy por el contrario, lo que debemos hacer es gobernar para que el ecosistema sea cuidado y controlado para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras. No podemos, ejercer la política ambiental desde el ecologismo extremo donde solo importa el recurso natural porque la política se crea para garantizar derechos y obligaciones no para aislar el entorno natural del ser humano.
Llevar a cabo una buena elaboración de política ambiental significa llevar a cabo un buen plan de manejo de la naturaleza donde se tienen que dirimir por ejemplo las acciones que se requieren para mitigar, preparar, corregir, vigilar y balancear los posibles golpes o efectos ambientales negativos causados en el desarrollo de una obra, actividad o proyecto incluyendo a los planes de evaluación, seguimiento, contingencia y monitoreo.
Los problemas ambientales de Argentina tienden a mostrar desarrollos de deterioro y desaprovechamiento de las opciones naturales, de energía y de hábitat, así como condiciones críticas en la particularidad de vida de sus habitantes. Gran parte del problema del mal aprovechamiento ambiental en el país se debe al convencimiento de que los recursos naturales son ilimitados e invulnerables, a la falta de unos dirigentes adecuados y capacitados, a la ausencia de coordinación en la aplicación de las normas y a la insuficiencia de comunicación y conciencia pública sobre la protección de la naturaleza y el alcance de los sistemas de protección.
El cuidado de la calidad del ambiente es un destino, un deseo y una imposición. Es un derecho y, al mismo tiempo, una obligación. Es una de las primeras obligaciones humanas: el derecho a la vida, sin la cual no se entienden los derechos que vienen atrás de ella. Preservar la calidad del ambiente significa ampliar la posibilidad de supervivencia.
El escenario actual en el que se desenvuelve la gobernabilidad ambiental en la Argentina se caracteriza por una singularidad que deviene de diversas transformaciones de carácter sustantivo que se produjeran en el último tiempo. En efecto, esos cambios incluyen en primer lugar la consolidación de la gobernabilidad en un marco de reconstrucción institucional, relacionada con la reconstitución de la legitimidad y la calidad de la arquitectura institucional democrática, luego de una crisis profunda en la cual el entero sistema político fue puesto en cuestión debido a las dudas sobre su eficacia, transparencia e integridad. En este sentido, además, la nueva legislación ambiental (ley general del ambiente – Ley 25675 - y otras leyes de presupuestos mínimos), plantea un rediseño de la institucionalidad ambiental. Básicamente propone una re–significación de la relación nación – provincias - municipios, y de la coordinación en la gestión intra e interjurisdiccional.
A continuación, analizamos en una apretada síntesis, los grandes problemas ambientales de nuestro País, luego revisamos los antecedentes de la política ambiental de la República Argentina, para finalmente responder en forma de conclusión si la gobernabilidad ambiental es la llamada a permear la realidad ambiental Nacional, a lo cual anticipo mi respuesta positiva al respecto.
2. Los grandes problemas ambientales de la República Argentina [arriba]
El ciclo recurrente de crecimiento y crisis económica de la Argentina, sus vaivenes institucionales, la complejidad y superposición de las normas ambientales, y la cambiante naturaleza de las políticas públicas han provocado la acumulación de un pasivo ambiental cuyas expresiones principales son las siguientes:
- Degradación de suelos y avance de la desertificación; continua degradación y pérdida de los ecosistemas boscosos y los humedales; degradación de los ecosistemas marinos y costeros.
- Pérdida de la diversidad biológica.
- Incremento del nivel de vulnerabilidad ante eventos naturales extremos.
- Altos índices de contaminación hídrica, por la disposición sin tratamiento de residuos líquidos domiciliarios e industriales. Agravamiento del stress hídrico que tiene como consecuencia la contaminación de cuencas hídricas completas como al cuenca Matanza Riachuelo y la cuenca Sali Dulce. La cuenca Matanza Riachuelo figura como una de las 10 cuencas más contaminadas del mundo.
- Inadecuado uso del espacio, desequilibrio territorial y crecimiento urbano desbalanceado.
- Inadecuado manejo y disposición de residuos sólidos, domésticos e industriales. Esto es particularmente importante en el caso de los peligrosos y patógenos, lo que hace de este tema uno de los desafíos principales de la gestión ambiental, que deberá ser abordada globalmente, incorporando las dimensiones locales, regionales y nacionales, por un lado, y la interrelación entre sus componentes operativos: reducción en origen, generación, recolección, transporte, transferencia, procesamiento y disposición final, por otro.
- Deterioro de la calidad de aire por contaminación atmosférica asociada a las áreas urbanas, a la industria, a la minería y a la generación de energía. Este es otro tema de gran relevancia actual e incluso de transcendencia internacional en donde nuestro País, debe tomar una postura de vanguardia al respecto del cambio climático liderando la zona sur del planeta que puede, a esta altura de las circunstancias del calentamiento global, ser un lugar de refugio para muchas ciudadanos del mundo que en futuro próximo se encuentren impactados por los efectos del cambio del clima.
- Deficiente gestión de sustancias y productos químicos peligrosos. Su uso creciente, sin la existencia de medidas integrales para prevenir la contaminación, hace que los riesgos para la salud humana y las emergencias ambientales puedan presentarse en forma catastrófica.
Estos son algunos de los temas más acuciantes, pero obviamente la lista no es exhaustiva, solo expresamos algunos ejemplos en donde la política ambiental debe tener prioridad de intervención y en consecuencia desarrollar una política pública para garantice gestión en todos estos ejes ya que de esta manera el Estado Nacional va estar cumpliendo su obligación constitucional de garantizar que los ciudadanos vivan en un ambiente sano.
3. Antecedentes de la gobernabilidad ambiental en la República Argentina [arriba]
La preocupación mundial por las cuestiones ambientales se ha incrementado desde la década de 1970, fundamentalmente a partir de la Conferencia de Estocolmo organizada por Naciones Unidas en 1972. Desde entonces, se ha impulsado la incorporación de la temática ambiental en la agenda de los gobiernos y en las estructuras institucionales y legales. De esta manera, se ha producido un importante avance en materia de debates, reformas y medición del gasto público y privado destinado a temas ambientales en los distintos países. Argentina no permaneció ajena a esta experiencia.
A los efectos de analizar la gobernabilidad ambiental de la República Argentina hay que observar sus antecedentes a los efectos de tomar cuenta de sus avances y retrocesos desde la creación de la Secretaria de Ambiente de la Nación:
Veamos;
Para reconstruir el recorrido del ambientalismo argentino, distinguimos tres grandes fases: desde comienzos de los años 1970 hasta 1989, de 1989 a 2003 y de 2003 hasta la fecha.
1. 1970/1989: Si bien la preocupación por la protección de los recursos naturales tiene antecedentes anteriores en el país, los primeros pasos en el desarrollo de la institucionalidad ambiental fueron dados en el tercer gobierno de Juan Domingo Perón (Partido Justicialista/PJ), cuando en 1973 éste crea la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNAH). Perón fue el primer político nacional que comprendió la importancia que la problemática ambiental estaba adquiriendo internacionalmente. De hecho, el 21 de mayo de 1972, desde su exilio en Madrid, difundió el Mensaje a los Pueblos y los Gobiernos del Mundo. Entre otros aspectos, apeló a que los pueblos y los gobiernos tomasen conciencia sobre “la marcha suicida que la humanidad ha emprendido mediante la contaminación del medio ambiente y la biósfera, la dilapidación de los recursos naturales”. Ciertamente, el ideario de Perón en materia ambiental se expresó en un contexto internacional que venía mostrando una tendencia a favor de la creación y consolidación de estructuras ambientales en diversos países. En esos años, informes como los del Club Roma ya alcanzaban impacto internacional, a la par que se organizaba y realizaba la conferencia de Estocolmo. Todo esto, mientras Perón vivía su exilio en Europa antes de volver Argentina en 1973.
Por otro costado y aunque el ambientalismo social era aún incipiente, debemos señalar la presencia ya en esos años de algunos actores cuyas voces calificadas participaban del debate internacional sobre ambiente, como es el caso de la Fundación Bariloche, creada en 1963, y de la Asociación Argentina de Ecología, creada en 1972. Puede decirse que estos actores son el germen de la hoy llamada sociedad civil o tercer sector en la republica argentina.
La ruptura del régimen democrático por parte de la dictadura militar que gobernó el país entre 1976 y 1983 tuvo un marcado impacto negativo sobre la trayectoria que la política ambiental nacional había comenzado a desplegar hasta ese momento. En efecto, en el marco de una visión que asociaba el ambientalismo con una ideología subversiva, el gobierno militar tomó la decisión de desmantelar la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNAH) creada por Perón durante su último gobierno y crear en su lugar una Subsecretaría de Recursos Naturales Renovables y Ecología, dependiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Esto implica sin duda alguna el primer gran retroceso en la política ambiental Argentina, donde un gobierno (de facto en este caso) con la intención clara de no tener política ambiental y de tomar a quienes intervienen en la cuestión como contrarios a los intereses nacionales (subversivos), decide des jerarquizar el área y colocarla bajo un ministerio que el único interés principal que tiene es la explotación del suelo para generar agricultura y ganadería. Claro esta entonces que este nuevo gobierno, lejos del pensamiento de Peron, le da prioridad y exclusiva trascendencia a la explotación agrícola ganadera sin importar el impacto socio ambiental de la misma. Este primer desfasaje en la política ambiental Argentina es un ejemplo de cómo los gobierno de turno tomar de rehén al área ambiental para desnutrirla y en algunos casos hasta descuartizarla para solo quedar el nombre del organismo dentro de un organigrama nacional.
Con la recuperación de la democracia en 1983, Argentina dejó atrás una de las etapas más oscuras de su historia. La agenda post dictadura llevó a que el primer gobierno democrático (Raúl Alfonsín –UCR‐, 1983‐1989) a pesar de traer consigo nuevas improntas en muchas áreas del gobierno y el reconocimiento de los derechos humanos vulnerados durante la época de la dictadura; lamentablemente no produjo grandes avances en la institucionalidad ambiental respecto de lo ocurrido en el período anterior manteniendo en este sentido el área ambiental en el mismo ámbito bajo el ministerio de agricultura y ganadería.
Raúl Alfonsín fue sucedido por el candidato de la oposición, Carlos Menem, quien se impuso en las elecciones presidenciales de 1989. Importa señalar que con el retorno a la democracia se dio un proceso de intensa creación de organizaciones no gubernamentales vinculadas a cuestiones tales como la defensa del consumidor, el ambiente, el género, etc.
2. 1989/2003: El nuevo presidente Carlos Menem (PJ, 1989‐1999) decidió crear en 1991 la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNAH). La nueva organización adquirió rango de ministerio (dependiente directamente de la Presidencia) y pasó a concentrar funciones que hasta entonces estaban dispersas en varias organizaciones ejecutivas. Este gesto del ex presidente implico sin duda volver llevar a su lugar al área ambiental con la clara intención de llevar adelante una política nacional con impacto internacional que le permitiera obtener créditos y subsidios a través de esta área.
La reforma constitucional de 1994 nos dejó el artículo 41 que establece el derecho a un ambiente sano, el cual es acompañado por una serie de “derechos procedimentales instituidos en ese y en otros artículos, razón por la cual es más apropiado hablar de “derechos ambientales”. Dice el artículo 41: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesidades para complementarlas, sin que ellas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente, y de los radioactivos”
Luego, el gobierno de Fernando De La Rua (ALIANZA UCR‐FREPASO, 1999‐2001) des jerarquizó nuevamente al organismo nacional con competencia en ambiente (ahora llamada Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental), transfiriéndola al Ministerio de Desarrollo Social. En consecuencia es obvio y evidente que nada relevante sucedió durante esta gestión, que se limitó a quitarle el presupuesto al área ambiental y a esconderla supuestamente por no estar de acuerdo con la visión y gestión del gobierno anterior. Otro gran retroceso en la política ambiental de nuestro Pais.
3. 2001/2016: Con todo, sin negar el impacto que la crisis de 2001‐ 2002 tuvo en la agenda de gobierno y en la gobernabilidad en general, es interesante resaltar que la mayor productividad en materia de legislación ambiental de todo el período analizado (1973‐2016) tuvo lugar bajo el gobierno transicional de Eduardo Duhalde (PJ, 2002‐2003), esto es, en pleno coletazo de la crisis. Duhalde fue electo por la Asamblea Legislativa para completar el mandato de De La Rua hasta las próximas elecciones presidenciales que debían realizarse en 2003. Pese a su carácter provisional, el nuevo gobierno impulsó la postergada producción de la legislación que debía definir los presupuestos mínimos de protección y establecer los lineamientos de la política ambiental nacional.
El paquete de leyes aprobadas entre 2002 y 2003 incluyó: Ley 25.612/02, Presupuestos Mínimos de Protección para la Gestión de Residuos Especiales; Ley 25.670/02, Presupuestos Mínimos de Protección para la Gestión de PCBs; Ley 25.675/02, Ley General del Ambiente; Ley 25.688/02, Presupuestos Mínimos de Protección para la Gestión Ambiental de Aguas; Ley 25.831/03, Presupuestos Mínimos de Protección para el Acceso a la Información Pública Ambiental. La Ley General del Ambiente (Ley 25.675/02) define el concepto de presupuesto mínimo y fija los principios de la política ambiental nacional.
La definición general de presupuesto mínimo quedó establecida mediante el Art. 6 de la Ley General del Ambiente: “Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable”.
Por último, en la última etapa (2003‐2016) se distingue por el “encuentro” entre el ambientalismo social y el ambientalismo estatal, haciéndose visible el impacto del primero sobre el segundo a partir de una serie de conflictos ambientales. Con el cambio de milenio, continuó el crecimiento de organizaciones ambientales pero uno de los elementos más novedosos de esta última década ha sido la expansión de nuevas formas de organización social que se aproximan a lo que Bryant & Bailey (1997) denominan “organizaciones de base” (grassroots organizations), en contraposición a las “organizaciones no gubernamentales ambientales”.
Pero un caso se destacaría de todos los demás por su alto impacto en la política nacional: el conflicto por las pasteras del río Uruguay, tanto en el caso de las pasteras como en múltiples protestas contra la minería a cielo abierto, el derecho al ambiente sano y el aparato legal a él asociado se convirtieron en el marco de referencia y en herramientas que las nuevas organizaciones de base utilizaron para construir y expresar sus reivindicaciones. Pero probablemente el caso que más vívidamente mostró la fertilidad de los nuevos recursos legales a la hora de plantear demandas ambientales haya sido el caso de contaminación de la cuenca Matanza‐Riachuelo. No se trató de una protesta social llevada a cabo por organizaciones de base sino de un litigio judicial con participación de organismos estatales de control y organizaciones sociales de distinto tipo. Sin embargo, este caso, se alinea con los anteriores en el recurso a las nuevas herramientas legales para forzar a las autoridades estatales (fundamentalmente, ejecutivas) a tomar un curso de acción. Sería exagerado afirmar que el nuevo ambientalismo social cambió el rumbo de la política ambiental del país. Sin embargo, es evidente que obligó al gobierno (de los tres niveles) a prestar más atención a las demandas y posiciones de las organizaciones ambientales sociales.
En el nivel nacional, el impacto del ambientalismo social en la política ambiental puede apreciarse tanto en el plano normativo como en el organizacional. En el plano normativo, ese impacto se evidencia en el origen de las dos leyes de presupuestos mínimos más importantes del período: la Ley de Bosques Nativos (Ley 26.331/2007) y la Ley de Protección de Glaciares (Ley 26.639/10). Como vimos, las leyes aprobadas entre 2002 y 2003 fueron iniciativas de legisladores oficialistas que actuaban en coordinación con la secretaría ambiental. Las nuevas leyes, en cambio, surgieron de iniciativas presentadas por legisladores (oficialistas y de la oposición) en respuesta a demandas sociales.
En el plano organizativo, la sentencia de la Corte en la causa Matanza Riachuelo, forzó al poder legislativo a crear en 2006 la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), colocando en la presidencia de la misma a la Secretaria de Ambienta de la Nación.
En los comienzos del gobierno de Néstor Kirchner (PJ, 2003‐2007), la política ambiental quedó bajo la órbita de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), dependiente del Ministerio de Salud. Lo cierto es que la política ambiental no parecía despertar mucha preocupación en el presidente Kirchner hasta 2006, cuando la cuestión cobró repentino interés a raíz del conflicto por la construcción de pasteras en el río Uruguay que tendrían un impacto sobre Argentina.
Frente a dicho conflicto que tuvo ribetes locales, nacionales e internacionales, Kirchner decidió nombrar como nueva secretaria de ambiente a la Dra. Romina Picolotti, una abogada especialista en derechos humanos y ambiente, con trayectoria internacional en la materia y que presidía una organización no gubernamental con fines de garantizar el acceso a la justicia quien estén impactados por la degradación ambiental (Fundación Centro de Derechos Humanos y Ambiente – CEDHA).
Además la Dra. Picolotti, conocía a la perfección el caso de las pasteras, que tenía un impacto político cada vez mayor, ya que hasta al momento de asumir la secretaría de ambiente, asesoraba a la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú por el conflicto de las pasteras.
Este cargo otorgado a la Dra. Picolotti, fue la única oportunidad hasta la fecha en que un representante de una ONG ambientalista estuvo a cargo de la máxima organización ambiental nacional. Además de nombrar a Picolotti, Kirchner colocó la secretaría bajo dependencia directa de la Jefatura de Gabinete de Ministros. De ese modo, la secretaría recuperaba el rango de secretaría de ministerio que había tenido bajo el gobierno Menem y de Peron, recuperando jerarquía y visibilidad. Los fondos presupuestarios de la secretaría se multiplicaron ampliamente y la agenda de programas nacionales alcanzó mayor diversificación y visibilidad.
En esta etapa, (2006/2008) fue el momento de mayor gestión, mayor presupuesto, mayor visibilidad y también de mayor ataque a este organismo durante la historia ambiental de la Argentina.
Picolotti logro poner en agenda muchos temas olvidados en el País, (la mayoría de los nombrados en el punto 1 del presente) pero además intervino en áreas que muchos no querían que ambiente se “metiera”: contaminación industrial de cuencas, sobre explotación de la mega minería a cielo abierto, implementación de energías renovables, protección de los glaciares. Los grupos tradicionales extractivos y contaminadores por naturaleza, armaron una causa penal a Picolotti con la intención de que la misma se apartara del gobierno, logrando luego de un tiempo este resultado. Era evidente que los grupos tradicionales querían volver a la época donde la gestión ambiental nacional no existía en el País.
Picolotti fue desplazada por la sucesora de Kirchner, su esposa Cristina Fernández de Kirchner (Frente para la Victoria, 2007‐ 2015). En 2008, Fernández de Kirchner reemplazó a Picolotti por Homero Bibiloni, un funcionario histórico de la secretaría que había sido expulsado de la misma por Nestor Kirchner, quien fue luego reemplazado Juan José Mussi, ex intendente de un municipio de los suburbios de la Ciudad de Buenos Aires. Los dos sucesores de Picolotti concentraron la mayor parte de su energía en ACUMAR y en el saneamiento de la cuenca Matanza‐Riachuelo. Sin embargo Homero Bibiloni fue nuevamente expulsado de la Secretaria porque la Corte Suprema interpreto que no estaba cumpliendo con la manda judicial y hasta llego a embargarle el sueldo.
Puede interpretarse que, de ese modo, además de dar respuesta a las exigencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la secretaría ambiental busco no involucrarse con temas que puedan entrar en conflicto con otros objetivos del gobierno nacional, tales como la minería y la producción de soja. Lo cierto, en cualquier caso, es que luego de décadas de recorrer caminos paralelos, el ambientalismo social y el estatal empezaron a encontrarse como resultado de una serie de conflictos ambientales de gran notoriedad pública. Como vimos, dos elementos fueron claves en este proceso: la expansión de un ambientalismo social más de base que busca respuesta estatal a problemas ambientales locales y la disponibilidad de nuevas instituciones ambientales que habían sido introducidas durante la década anterior en el marco de la reforma constitucional.
Todo lo dicho no implica afirmar que la política ambiental se haya convertido en primera prioridad del estado (en todos sus niveles) ni que sus objetivos siempre coincidan con las demandas sociales. Pese a los importantes avances normativos, la política ambiental no ha alcanzado altos niveles de institucionalización e implementación en todas las áreas del Estado a nivel transversal, y sus objetivos siguen siendo secundarios respecto de otros objetivos estatales, especialmente de índole económica. Sin embargo, está en pleno desarrollo un proceso que presenta evidencias de encuentros (contenciosos o consensuales) entre el ambientalismo social y la agenda gubernamental. Por ello afirmamos que, en el nuevo milenio, ha emergido, en torno a la cuestión ambiental, el cual incluye una expectativa general de que el gobierno tiene que ocuparse de la cuestión en juego. La emergencia de una nueva cultura ambiental no implica la existencia de un consenso entre todos los interesados en una cuestión (organizaciones sociales y estatales). Implica que todos consideran, desde sus respectivas visiones, que la cuestión merece ser objeto de política pública, que el estado le dedica recursos legales, organizacionales y financieros, que organizaciones sociales de las más diversas evalúan que la cuestión amerita movilizarse e ir al encuentro del estado y que los medios de comunicación masiva deciden que vale la pena cubrir extensamente el tema.
En la actualidad el Presidente Mauricio Macri, elegido en el ano 2015 decidió jerarquizar aún más al organismo con competencia ambiental elevando el rango de Secretaria de Estado a Ministerio, esto implica que este organismo tiene en la actualidad el más alto rango y que depende directamente de la presidencia de la Nación. Este último peldaño que subió el organismo ambiental es de suma relevancia a la hora de poder tomar decisiones políticas que sin duda serán transversales con otras áreas de gobierno, y que no pueden ser tomadas si quien debe tomar la decisión tiene menos poder político que su par. Ejemplos claros de interrelación constante con el área de ambiente, son las áreas de minería, energía, recursos hídricos, agricultura, ganadería, turismo, economía, salud, etc. En todas estas áreas se realizan trabajo en conjunto y a veces el área ambiental debe limitar el accionar de otras áreas y es muy complicado hacerlo con menor poder político. Es por eso que vemos como un acierto que el área ambiental haya sido jerarquizada al máximo nivel posible conforme la estructura Estatal Nacional. Ahora lo que queda es designar funcionarios idóneos y no amigos del poder. El Estado necesita tener gente capacitada, con experiencia técnica y en gestión pública para poder lidiar con un área demasiado sensible.
Este organismo, es de aquellos que políticamente pocos quieren porque tiene mucha fricción con otros organismos Estatales que debe controlar (Industria, Minería, Energía etc.), tiene además una fuerte presión de la sociedad civil organizada (Ongs) y por ultimo no suele tener un importante presupuesto.
Estas aristas hacen que se debe tener un funcionario idóneo y no un amigo del poder. En este sentido el Presidente actual erro en su designación ya que la primera frase del ministro al asumir fue: “Yo no entiendo nada de ambiente pero hare lo mejor posible”.
Por último es trascendental que para que el área ambiental transforme la realidad a través de las políticas públicas, tenga un presupuesto acorde a sus necesidades, tenga todas las áreas de incumbencia bajo su órbita y tenga un servicio administrativo financiero propio. Decimos esto porque en Argentina el área de parques nacionales se encuentra bajo la Secretaria de Turismo, el área de recursos hídricos se encuentra bajo el área de infraestructura. Estos son solo algunos ejemplos de lo complejo que es planificar y gestionar en forma estratégica e integral cuando no tienes bajo tu orbita áreas claves. De nada te sirve ser un ministro si no tienes a tu cargo áreas importantes para gestionar. Y obviamente, tan importante como lo dicho anteriormente, es que se le dé al Ministerio el presupuesto correspondiente para poder hacer una gestión adecuada. Si todas estas características no se cumplen en vez de tener un organismo que gestione y transforme la realidad solo tendremos una agencia de viajes donde el ministro y su gabinete viajan a todos los lugares del mundo que son invitados para representar al País, pero mientras tanto, a nivel interno el País carece de gobernabilidad ambiental.
Mirando hacia delante, creo con énfasis que el poder ejecutivo desde el área ambiental puede transformar la realidad del País siempre y cuando lo realice en forma seria y planificada.
Creo que para llevar a cabo una agenda ambiental sustentable para el crecimiento y la equidad que permita traducir la “visión estratégica” en políticas públicas concretas, es imprescindible trabajar en las herramientas adecuadas para ello.
En este sentido existen dos ejes instrumentales que deberán ser abordados en forma integrada, transversal y sistemática.
Estos ejes son:
- Recuperación de la capacidad de acción del estado
- Organización institucional ambiental en sentido transversal para integrar las consideraciones ambientales a todas las áreas sectoriales de la administración pública.
a. Recuperación de la capacidad de acción del Estado:
Como ya vimos a lo largo de muchos años, el papel del Estado como expresión de las políticas públicas ambientales y como regulador eficiente, fue desdibujado, en algunos casos por desidia o inoperancia, en otros casos en virtud de la imposición de exigencias presupuestarias derivadas de las reformas estructurales, y en algunos casos (quizás menos frecuentes) por convicción o fanatismo ideológico. Es prácticamente imposible concebir el funcionamiento correcto de una política ambiental moderna, en un mundo globalizado, sin un estado eficaz que garantice las reglas de juego a todos sus ciudadanos y asuma las funciones que le son inherentes e indelegables en cualquier sistema político. En este sentido y desde la óptica ambiental es clave que en la Argentina se puedan diferenciar las políticas implementadas de los políticos de turno ya que es imposible implementar una política ambiental seria y planificada si cada gobierno que asume decide comenzar de cero criticando la gestión anterior y borrando todo lo realizado. Esto es un error enorme que atrasa al Pais y no permite implementar políticas a largo plazo que son las únicas que al menos en el área ambiental tienen resultado real. El Estado está para funcionar y dar soluciones no para que algunos políticos acaparen cargos y se dediquen a mirar al pasado, sin pensar en el presente y en el futuro.
b. La organización institucional ambiental:
En lo instrumental, la agenda para el desarrollo sustentable requiere definir dos aspectos claves de la organización institucional:
a. En primer término Argentina debe realizar un pacto político ambiental federal entre los diferentes partidos y luego de ser necesario legislarlo donde se garantice que el organismo ambiental va a seguir siendo un ministerio sin importar el partido político gobernante, va a plan de acción único e intocable. Es increíble luego del análisis realizado observar la forma en que este organismo se ha visto flagelado, des jerarquizado y colocado debajo de áreas no afines a la gestión ambiental. Esto no puede suceder más.
Además debe crearse un vínculo institucional superador al Consejo Federal del Medio Ambiente, donde se planifique y articule entre el Estado Nacional, las Provincias y los Municipios, partiendo de las competencias y atribuciones del Artículo 41 de la Constitución Nacional. Esto es sumamente importante ya que la realidad actual indica que si bien existe un avance en la institucionalidad ambiental argentina que a permitido que hoy todas las Provincias tengan el área ambiental jerarquizada y que estas se vinculen con el Estado Nacional a través del COFEMA, aún queda mucho camino por recorrer a nivel municipal donde cientos de municipios no tienen área ambiental y los que tienen no tienen presupuesto para gestionar. El municipio es quien maneja el uso de suelo en nuestro país y en consecuencia es quien está en contacto directo con la realidad ambiental diaria, en consecuencia es obligatorio crear un consejo federal de municipios donde el gobierno nacional apoye la gestión municipal que es la que en definitiva quien padece junto con los vecinos el impacto ambiental.
La elaboración de una política ambiental municipal satisface importantes necesidades para todos los sectores de la vida local. Ella demanda que cada sector de la comunidad haga un balance ambiental sobre el proceso histórico de desarrollo regional. También exige elaborar un diagnóstico actualizado, definiendo cómo esa realidad ambiental es afectada hoy por su entorno económico, social, cultural, institucional, nacional e internacional. Cada región muestra una realidad ambiental específica, en sus recursos naturales y potencialidades, en la diversidad y magnitud de los problemas que debe enfrentar, en las capacidades y compromisos de sus instituciones y en la población, entre otras.
Asimismo, esta política obliga a cada sector de la comunidad regional a revisar sus desafíos futuros y priorizarlos, establecer plazos para su cumplimiento, definir los recursos necesarios y las responsabilidades que corresponden a cada sector ya sea este público, privado, académico y gremialista, como también, señala aquellas tareas que requieren el concurso de diversos actores de la región. La política busca hacer ambientalmente sustentable el proceso de desarrollo, velando por el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación, la protección ambiental, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental. Su fin último, es mejorar la calidad de vida de todos los habitantes y de las generaciones futuras.
El diseño e implementación de una política ambiental se erige como una condicionante importante para lograr la equidad, el desarrollo económico e indiscutiblemente, el cuidado del ambiente. Dicha política ambiental deberá reunir características de estabilidad a través del tiempo; consistencia con el desempeño institucional y general; y de consideración de las capacidades de liderazgo público y privado, así como de las condiciones económicas, políticas y sociales municipales. Aún más, el éxito de la gestión ambiental deberá fundarse en una clara definición de objetivos y prioridades que, además debe ser congruentes con las necesidades reales de la sociedad.
b. En segundo término, recomponer el papel de tutela y planificación de las políticas públicas en materia de sustentabilidad, y la capacidad de fiscalización y control del Estado respecto de las reglas de juego en materia ambiental y de desarrollo sustentable. No se concibe que un país con fuerte perfil agro-exportador, industrializado, y con grandes explotaciones de mega minería pueda renunciar a un sistema eficaz de control.
La oportunidad de integrar la dimensión ambiental a una visión estratégica de sustentabilidad es casi única desde el momento histórico en el cual se pone en marcha la Ley General del Ambiente y el COFEMA adquiere una jerarquía institucional que nunca poseyó en el pasado. La oportunidad y los beneficios potenciales derivados de esta circunstancia son muy grandes. La República Argentina, al igual que otros países de Latinoamérica posee una tradición jurídica tendiente a legislar en exceso. En materia ambiental, la experiencia de los últimos años ha sido la proliferación de normas, situación que no significó que las mismas hayan devenido aplicables.
La coyuntura actual, con normas de presupuestos mínimos aun no reglamentadas y proyectos legislativos con distinto grado de avance, representa una oportunidad singular para lograr un ordenamiento más racional y simplificado de la dispersión y diversidad normativa actualmente existente en el país, en todos los niveles de estado para lograr un mejor y más efectivo control y más efectivo.
La política ambiental en la Argentina ha pasado por distintas etapas, llegando en los últimos anos mejorar la jerarquía del área y permitiendo una mejor gobernabilidad ambiental. Sin embargo aún queda mucho por hacer ya que los partidos y coaliciones políticas de mayor relevancia electoral a nivel nacional no tienen posicionamientos programáticos claros y expresos sobre la agenda ambiental que permitan diferenciar sustancialmente una coalición de otra y solo reaccionan frente a los problemas ambiental y los requerimientos de la sociedad civil.
Durante los últimos quince años, hemos experimentado un creciente nivel de conflictividad social asociado a cuestiones de calidad del ambiente y gestión de los recursos naturales, tales como conflictos vinculados a la ampliación de la frontera agrícola, uso de agroquímicos, emprendimientos mineros, contaminación hídrica, y muchos otros. Sin embargo, la temática ambiental todavía no ocupa un lugar destacado en la agenda política nacional, no al menos el que debería ocupar a esta altura de las circunstancias.
En otras palabras, los actores centrales del sistema político argentino tienden a abordar las problemáticas ambientales a partir de lo que podríamos considerar como “shocks externos”. Hoy por ejemplo tenemos un ministerio de ambiente que tiene la posibilidad de intervenir en áreas claves como minería a cielo abierto y sin embargo se escuda diciendo que ese tema es de competencia de las Provincias. Esa expresión sin duda demuestra, que a pesar de que el Ministerio tiene e nivel formal la mayor jerarquía a nivel nacional y en este sentido tiene todas las facultades para intervenir junto con su par de minería en la temática y limitarlo de ser necesario, por el contrario elije un escape “legalista”, elije nuevamente quedarse al margen del camino. Hemos logrado darle este organismo la jerarquía formal que merece ahora necesitamos dotarlo de presupuesto, nombramientos idóneos y poder real que permita intervenir en áreas sensibles, de lo contrario quedaremos a merced de la actividad industrial justificándonos en falta de competencias que hoy si tenemos pero que “parece’ que el poder real no nos deja utilizar. No creemos un ministerio fuerte solo para la foto démosle las herramientas necesarias para lograr un ordenamiento ambiental del territorio federal, cierto y sincero.
Siguiendo a Gallopín expresamos: “En última instancia, un desarrollo sostenido a largo plazo de los países de la América Latina requerirá, además de importantes cambios sociales, económicos, culturales y políticos, una redefinición de las sociedades en el sentido de hacerlas intrínsecamente compatibles con su ambiente. Esta noción difiere profundamente del concepto tradicional de mitigación de los efectos ambientales negativos, dado que plantea la necesidad de un cambio en el estilo mismo del desarrollo, orientado a satisfacer las necesidades humanas tomando en cuenta las limitaciones y aprovechando las oportunidades ambientales que presenta la región. Esto se encuentra en el corazón mismo del concepto de sustentabilidad ecológica del desarrollo, que, como lo ejemplifica elocuentemente la situación actual de los países industrializados, no podrá lograrse colocando parches o implantando meros paliativos a los problemas ambientales producidos por modelos de desarrollo que son, en sí mismos, generadores de esos problemas.” (Gallopín , 1995)
Finalmente, entiendo que la Política Ambiental es la herramienta llamada a identificar las problemáticas, reconocerlas, y luego utilizar todo el poder público para trasformar la realidad logrando la mejor solución posible que permita vivir a todos en un País más sustentable, con más equidad y por sobre todo dejar algo mejor para las generaciones futuras.
Bárbaro N.O. (coord..), 2003. Prioridades en ciencia y tecnología para el uso sustentable de los recursos naturales en el marco de las políticas nacionales. Programa especial recursos naturales renovables, no renovables y prevención de catástrofes naturales. Dirección Nacional de Programas y Proyectos Especiales, Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires. Bertonatti C. & Corcuera J., 2000. Situación Ambiental Argentina 2000. Fundación Vida Silvestre Argentina. Buenos Aires. Durán D. (comp.), 1998. La Argentina Ambiental. Lugar Editorial. Buenos Aires. INTA, 1999. Gestión Ambiental Agropecuaria. Importancia estratégica y propuesta de organización. Programa Nacional. Instituto de Tecnología Agropecuaria. Buenos Aires. Morello J., 1995. Reflexiones acerca de las relaciones funcionales de los grandes ecosistemas sudamericanos. En Gallopín G.C. (comp..) El futuro ecológico de un continente: 407-444. Universidad de las Naciones Unidas. Fondo de Cultura Económica. México. Morello J., Marchetti B., Rodríguez A. & Nussbaum A., 1997. El ajuste estructural argentino y los cuatro jinetes del apocalipsis ambiental. Centro de Estudios Avanzados – Oficina de Publicaciones del Ciclo Básico Común, Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires. Nankani G., Faiz A & Leipzoger D. (superv.), 1995, Bonasso, M. (2011). El Mal. El Modelo K y la Barrik Gold. Amos y servidores en el saqueo de la Argentina. Buenos Aires: Editorial Planeta. Carter, N. (2006). Party Politization of the Environment in Britain. En PartyPolitics. Vol. 12. N°6, pp.747-767. Di Pangracio, A. (2013). Ley Nacional de Bosques Nativos: Implementación, implementación, implementación. En Informe Ambiental Anual 2013. Buenos Aires: FARN, pp. 365-382. Di Pangracio, A. y Giardini, H. (2012). Implementación de la Ley de Protección de Bosques Nativo. En Informe Ambiental Anual 2012. Buenos Aires: FARN, pp. 319-336. Di Paola, M. E. (2011). Una Ley Clave para la Protección del Ambiente. En Informe Ambiental Anual 2011. Buenos Aires: FARN, pp. 256-267. Defensor del Pueblo de La Nación. 2003. Informe Especial sobre la Cuenca Matanza Riachuelo. Buenos Aires. ——. 2005. Informe Especial de Seguimiento sobre la Cuenca Matanza Riachuelo (2003/2005). Buenos Aires. FARN, Greenpeace y Asociación Abogados Ambientalistas (2013).
[1] Juan Miguel Picolotti es Abogado y Procurador. En el ámbito Gubernamental fue Jefe de Gabinete de Asesores de la Secretaria de Ambiente de la Nación, Director Ejecutivo de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo y Representante Argentino en el Fondo para las Américas. En el ámbito de la sociedad civil, fue coordinador de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos y Ambiente y Director del Programa Derecho al Agua en la Fundación CEDHA. También fue Secretario Académico de la Sala de Derecho Ambiental del Colegio de Abogados de Córdoba. En la actualidad es Adscripto de la Universidad Nacional de Córdoba en la materia de Derecho de los Recursos Naturales, miembro de la Liga Mundial de Abogados Ambientalistas, coordinador legal de la Fundación CEDHA, y asesor de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE). Es autor de publicaciones vinculadas con derechos humanos y ambiente y ha participado como expositor en distintas conferencias a nivel nacional e internacional. Actualmente se desempeña como Presidente de la Fundacion Centro de Derechos Humanos y Ambiente (sede Argentina).
