ARGENTINA
Doctrina
Título:La explotación de petróleo en el Parque Nacional Calilegua
Autor:López Alfonsín, Marcelo
País:
Argentina
Publicación:Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 28 - Julio 2018
Fecha:18-07-2018 Cita:IJ-DXXXVI-593
Índice Voces Relacionados Ultimos Artículos
Antecedentes del conflicto ambiental en cuestión
Análisis de la plataforma normativa involucrada
El rol de la Administración de Parques Nacionales
Una posible solución
Notas

La explotación de petróleo en el Parque Nacional Calilegua


Marcelo A. López Alfonsín*


Antecedentes del conflicto ambiental en cuestión [arriba] 


El área del Yacimiento Petrolero Caimancito (en adelante YPC) está comprendida en los terrenos correspondientes al Parque Nacional (en adelante PN) Calilegua, y comenzó a ser explotada por YPF S.E. en el año 1969.


Con posterioridad, las empresas Ledesma SAAI y Calilegua SAAIC efectuaron una donación de tierras a la Provincia de Jujuy, la que mediante el Decreto-Ley Nº 3586/1978, cedió la jurisdicción y el dominio de las mismas al Estado Nacional con destino al entonces Servicio Nacional de Parques Nacionales, con cargo a la creación de un Parque Nacional y afectación permanente al sistema creado por el entonces Decreto-Ley de Parques Nacionales Nº 18.594.[1]


Es del caso aclarar que, en el año 1934, se sanciona la Ley Nº 12.103[2], creándose el entonces “Servicio de Parques Nacionales”. La normativa disponía que podía declararse parque o reserva nacional “toda fracción del territorio federal que por su extraordinaria belleza o por mediar algún interés científico apreciable, merecieran ser conservadas para el uso y goce de la población de la República”. No puede soslayarse, que en esa época aproximadamente el 60% del territorio de la República Argentina pertenecía al dominio del Estado federal a través de la figura de los “territorios nacionales”.


Tiempo después, específicamente en el año 1970, se sanciona una nueva ley de Parques Nacionales -Decreto-Ley Nº 18.594-, donde se estableció por primera vez una diferenciación de categorías entre las áreas protegidas nacionales en parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales, con diferentes objetivos y normas de conservación. Posteriormente, se efectuarán algunas modificaciones a la reglamentación vigente a través de la Ley Nº 20.161.[3]


Volviendo al PN Calilegua, huelga mencionar que, mediante Decreto Nº 1733/79, el Estado Nacional aceptó la cesión y se le ordenó a la Administración de Parques Nacionales que en el plazo de un año delimitara y obtuviera la aprobación de la mensuras correspondientes a las áreas que constituirían el parque nacional y su respectiva reserva nacional, así como que promoviera el proyecto de ley para declararlas incorporadas al Sistema de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales.


En este contexto, se sanciona en el año 1980 la Ley Nº 22.351[4] de Parques y Reservas Nacionales y Monumentos Naturales -vigente actualmente-.


Resta poner de manifiesto que la explotación hidrocarburífera en el área de Caimacito fue llevada a cabo por YPF hasta el año 1992; con posterioridad y como consecuencia del Concurso Público Internacional Nº E01/92, el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos adjudicó el yacimiento Caimancito a la Unión Transitoria de Empresas Petróleos Sudamericanos -Necon-, mediante Resolución Nº 782 de fecha 26 de junio de 1992, aprobada por el Decreto Nº 1275/92.


En el año 2008, el gobierno provincial a través del Decreto Nº 687/08 autorizó la cesión de derechos y obligaciones a Pluspetrol, y mediante Decreto Nº 9347/2011 se resolvió el traspaso a la empresa JHP Petroleum Engineering LTD, la que firmó una Carta de Intención con Jujuy Energía y Minería S.E. (JEMSE), que establece las bases de trabajo de una futura UTE para la exploración y explotación de hidrocarburos y sus derivados en el mencionado yacimiento petrolero. Finalmente, la UTE (Jemse y Petro AP) se conformó el 29 de octubre de 2014 con una vigencia de 24 años, lapso que luego fue extendido hasta el 2037. Por lo que se presentó el Plan de Trabajo 2014-2037, que contempla la perforación de tres nuevo pozos de petróleo, otros dos pozos para la inyección de agua residual y prevé un aumento de los volúmenes de producción del 1000%.


La Legislatura jujeña sancionó la Ley Nº 5.889 que dejó sin efecto decretos, normas, contratos y demás actos que hubieren permitido o reglamentado la explotación hidrocarburífera en el Parque Nacional Calilegua. A su vez, faculta al Poder Ejecutivo Provincial a disponer el cese de la actividad mencionada y a dictar los actos necesarios a fin de atender y regular las consecuencias jurídicas y de hecho que derivasen de la presente ley, así como a demandar en forma judicial o extrajudicial el cierre de los pozos petroleros ubicados en el Parque Nacional Calilegua y demás acciones que resulten necesarias para remediar los pasivos ambientales derivados de la explotación hidrocarburífera.


Hasta aquí, los antecedentes del conflicto ambiental en cuestión.


Análisis de la plataforma normativa involucrada [arriba] 


La ilegalidad de la explotación de petróleo en el Parque Nacional Calilegua encuentra sustento básicamente en estas tres normas:


Ley de Parques Nacionales


En primer lugar, el art. 1 prescribe: “(…) podrán declararse parque nacional, monumento natural o reserva nacional, las áreas del territorio de la República que por sus extraordinarias bellezas o riquezas en flora o fauna autóctona o en razón de un interés científico determinado, deban ser protegidas y conservadas para investigaciones científicas, educación y goce de las presentes y futuras generaciones, con ajuste a los requisitos de Seguridad Nacional. En cada caso la declaración será hecha por ley”.


El precepto legal determina los requisitos específicos que deberán cumplimentar las jurisdicciones que a las que se pretendan otorgar la categoría de parque nacional, reserva nacional o monumento natural. Así, se exige que cuenten con: 1) una exorbitante belleza o notable riqueza en flora o fauna autóctona, o bien un vital interés científico que justifiquen su resguardo y conservación y 2) la norma que disponga tal declaración sea una ley. Sobre este último recaudo, es preciso mencionar que se estatuye así el principio de legalidad. Parte de la doctrina[5] sostiene que el concepto de legalidad no alude a una ley en sentido formal sino a cualquier norma, que por su forma y contenido tenga validez para el ordenamiento jurídico.


Por su parte, el art. 4 define el concepto de parques naturales en los siguientes términos: “Serán parques nacionales las áreas a conservar en su estado natural, que sean representativas de una región fitozoogeográfica y tengan gran atractivo en bellezas escénicas o interés científico, las que serán mantenidas sin otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención del visitante y aquellas que correspondan a medidas de Defensa Nacional, adoptadas para satisfacer necesidades de Seguridad Nacional. En ellos está prohibida toda explotación económica con excepción de la vinculada al turismo, que se ejercerá con sujeción a las reglamentaciones que dicte la autoridad de aplicación”.


Como puede observarse, se caracteriza a los parques nacionales por sus notas preponderantes, puntualizando, que son áreas representativas de zonas fitozoogeográficas con un notable atractivo, ya sea por sus bellezas escénicas o por su interés científico. Una de las innovaciones de la norma fue la sustitución del término “estado primitivo” por la expresión “estado natural”: el justificativo de esta modificación radicaba en las dudas que generaba dicha redacción, dado que no se podía precisar si se hacía referencia al estado primigenio del área desde su creación legal o desde su existencia actual.


Esta definición estaba en perfecta sincronía con la noción proporcionada por UICN en la X Asamblea realizada en Nueva Delhi -India- en 1969, que los consideraba espacios que sin variaciones esenciales a causa de la ocupación ni de la explotación humana, resultaban representativos a nivel nacional, destacándose por la singularidad y rareza excepcional de su fauna, flora, gea, paisaje, etc., siendo destinados al uso público para que las administraciones nacionales los resguarden de los perjuicios que pudiera ocasionarles la intervención humana.


Lamentablemente, en el caso particular del PN Calilegua -en especial en el área en cuestión- no puede afirmarse que se haya cumplido la finalidad por la que ha sido considerada un espacio protegido. Ello por cuanto más allá de la discutida legalidad de la explotación de petróleo en la zona, lo cierto es que la misma fue llevada a cabo, por lo que ahora se impone la necesidad de su remediación, y desde ya es relevante aclarar que dichas tareas traerán consigo alteraciones en el “estado natural” del área protegida.


El art. 5 de la ley orgánica, luego de su modificación por la Ley Nº 26.389[6], reseña las prohibiciones especiales que rigen en los parques nacionales. Así, enuncia que además de la prohibición general de la cláusula anterior de toda explotación económica salvo aquella que se encuentre ligada al turismo, queda prohibido: a) la enajenación y arrendamiento de tierras del dominio estatal, así como las concesiones de uso, b) exploración y explotación mineras, c) instalación de industrias, d) explotación agropecuaria, forestal y cualquier tipo de aprovechamiento de los recursos naturales, e) pesca comercial, f ) la caza y todo tipo de acción sobre la fauna, con la salvedad que fuere estrictamente necesaria por razones de orden biológico, técnico o científico que aconsejen la captura o la reducción de ejemplares de determinadas especies, g) introducción, transplante y propagación de fauna y flora exóticas, h) asentamientos humanos, i) introducción de animales domésticos, j) construcción o instalaciones de edificios, con excepción de los consignados a la autoridad de aplicación, de vigilancia o seguridad de la Nación y a vivienda propia en las tierras de dominio privado, k) toda acto u omisión que pudiere originar alguna modificación del paisaje o del equilibrio biológico, salvo las derivadas de medidas de defensa conducentes a la Seguridad Nacional y I) sobrevuelos en aeronaves impulsadas a motor, exceptuados los de las rutas aéreas comerciales, militares y civiles que -dadas las características geográficas, climáticas o proximidad de aeropuertos en la zona- no cuenten con rutas alternativas, así como los destinados a operaciones de búsqueda y rescate, combate de siniestros, investigaciones científicas, relevamientos técnicos y todo aquello que esté vinculado con tareas inherentes a su cuidado y administración.


Por último, no puede soslayarse que a través del Decreto Nº 2149/1990[7] se puntualizó que correspondía iniciar la selección de tierras para conformar la red de reservas naturales estrictas dentro de las pertenecientes al dominio del Estado nacional, comprendidas en sectores integrantes de los parques nacionales.


Realizados los estudios ecológicos pertinentes, surgió la necesidad de incluir en esta nueva categoría entre otras zonas a la Reserva Natural Estricta Calilegua, abarcando el Parque Nacional Calilegua en la Provincia de Jujuy.


Entre los fundamentos de dicho Decreto, se expresa en forma palmaria que el objetivo que legitima el establecimiento de esta nueva categoría es la protección de la diversidad biológica. En tal sentido subraya que: “Si bien la República Argentina cuenta ya con un sistema de áreas naturales protegidas, se estima que este es aún insuficiente en la cobertura que hace de la diversidad biológica del país y, en sus categorías de manejo, no ofrecen las máximas garantías de preservación (…) Por este motivo, resulta imperativo crear la categoría de Reserva Natural Estricta, que reduce al mínimo posible la interferencia humana directa en las áreas que con esa denominación sean designadas, asegurándose, así, que las comunidades naturales incluyendo todas las especies que la integran y los procesos ecológicos, se desarrollen en forma natural”.


Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos[8]


Los objetivos de esta ley son: “a) Promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo; b) Implementar las medidas necesarias para regular y controlar la disminución de la superficie de bosques nativos existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el tiempo; c) Mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques nativos que beneficien a la sociedad; d) Hacer prevalecer los principios precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios ambientales o los daños ambientales que su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con las técnicas disponibles en la actualidad; e) Fomentar las actividades de enriquecimiento, conservación, restauración mejoramiento y manejo sostenible de los bosques nativos” (art. 3).


Es del caso destacar que los principios ambientales a los que hace referencia el art. citado ut supra, es decir los de prevención y precaución, surgen de la Ley General del Ambiente.[9]


Además, el art. 6 prevé que cada jurisdicción deberá realizar el Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en su territorio, de acuerdo a los criterios de sustentabilidad establecidos en el anexo de la misma norma. De este dispositivo, se desprende con claridad que la ley, objeto del presente análisis, tiene como finalidad establecer los presupuestos mínimos de protección ambiental de los Bosques Nativos; ya que los criterios de sustentabilidad estipulados en el anexo, que deberán tener en cuenta las provincias, son de carácter general. Por otro lado, este art. establece expresamente la facultad provincial de realizar el ordenamiento de los bosques nativos.


Por su parte, el art. 9 establece las categorías de conservación de los bosques nativos, a saber:


- Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse.


- Categoría II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degradados, pero que y que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo a juicio de la autoridad de aplicación jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación, recolección e investigación científica.


- Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad aunque dentro de los criterios de la presente ley.


En cumplimiento de lo dispuesto por esta normativa, la Provincia de Jujuy clasificó en el año 2011 la totalidad del PN Calilegua como categoría I (rojo), permitiendo solo la conservación estricta.


El rol de la Administración de Parques Nacionales [arriba] 


El art. 18 de la Ley N° 22.351, de manera contundente, establece que dentro del área de los parques nacionales, la Administración de Parques Nacionales (APN) tiene entre otras atribuciones y deberes, el manejo y fiscalización de los Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales y la administración del patrimonio del organismo y de los bienes afectados a su servicio (inc. a); así como la conservación y manejo de los Parques Nacionales en su estado natural, de su fauna y flora autóctonas y, en caso necesario, su restitución, para asegurar el mantenimiento de su integridad, en todo cuanto se relacione con sus particulares características fisiográficas y asociaciones bióticas animales y vegetales (inc. b).


Por supuesto, que esto no puede llevar a desconocer la titularidad de la provincia del domino originario de los yacimientos de hidrocarburos que se encuentran en su territorio (Conf. art. 124 de la Constitución Nacional).


Ahora bien, en lo que estrictamente respecta a las áreas protegidas, la Ley Nº 12.103 establecía el principio general en virtud del cual la Nación debía tener el dominio y jurisdicción de todos los parques nacionales. En tal sentido, el art. 9 disponía: “Ningún parque o reserva situado en el territorio de una provincia será incluido en el sistema de parques nacionales, si antes la Provincia no cede al gobierno nacional el dominio y jurisdicción dentro de sus límites”. Entonces, la jurisdicción se ejerce sobre tierras respecto de las cuales el Estado Nacional también tiene el dominio. Idéntico principio se mantuvo en la Ley Nº 22.351, que expresa con total claridad que todo el sistema de parques nacionales está montado sobre tierras donde la Nación tiene dominio y jurisdicción.


Se trata, por lo tanto, de porciones de territorio donde la Nación posee dominio y jurisdicción, que están afectadas al uso público y que, por lo tanto, deben ser consideradas de manera indubitable establecimientos de utilidad nacional en términos constitucionales (art. 75, inc. 30), a efectos de precisar en forma definitiva su naturaleza jurídica.


En suma, teniendo en cuenta lo previsto en el art. 75, inc. 30 de la Ley Suprema, puede concluirse que la competencia del Poder Legislativo Nacional para dictar la normativa, en forma exclusiva, sobre los establecimientos que por ley son declarados de utilidad nacional y que se encuentran situados en territorio provincial, se restringe a la medida necesaria que justificó dicha calificación.


Entonces, siguiendo esta interpretación, sobre esos lugares subsiste plenamente la autoridad provincial y municipal siempre, claro está, que las mismas no interfieran con los objetivos que motivaron la categorización de utilidad nacional, que en caso de las áreas protegidas es el de la conservación de la naturaleza y la protección de la diversidad biológica. Esta posición ha sido confirmada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos: “Lago Espejo Resort S.A. c/Provincia de Neuquén y otro”.[10]


Por último, considero que no es necesaria una ley de creación del PN Calilegua, ya que este se encuentra expresamente contemplado en el art. 32 de la Ley de Parques Nacionales[11], norma posterior al decreto de creación del mismo que lo incorpora expresamente al Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Por ello, es indiscutible la jurisdicción de la APN.


Una posible solución [arriba] 


En este caso en particular, es imperioso resaltar que la finalidad prioritaria por la que se decide que una zona determinada debe ser un área protegida, esto es la conservación en su estado natural, no ha sido cumplida desde la misma creación del PN. Ello por cuanto la explotación de petróleo en el PN se da con anterioridad a su misma calificación como tal.


Sabido es que de conformidad con el art. 41 CN y la LGA, los dos principios rectores de mayor importancia en la cuestión ambiental son los de prevención y precaución, y como su nombre lo indica justamente lo más relevante en esta materia es evitar el daño ambiental, ya que la dimensión del mismo en prácticamente todos los casos impide su recomposición.


Ahora bien, y toda vez que en la especie el daño ambiental ya está configurado y en estos casos el ordenamiento jurídico impone su necesaria remediación. Sin embargo, las tareas indispensables para procurar alcanzarla no pueden ser llevadas a cabo en una zona calificada como roja, de conformidad con la ley de bosques nativos.


El primer paso podría ser modificar el ordenamiento territorial provincial, lo que es una clara facultad local y recategorizar esa zona como amarilla, de manera tal de permitir iniciar las tareas de remediación.


Un antecedente a tener en cuenta para la solución de este conflicto ambiental que aparenta ser irresoluble puede hallarse en el mismo derecho público provincial. La legislación cordobesa en materia de bosques nativos establece: “Las categorías de conservación de los bosques nativos son las siguientes:


- CATEGORÍA I (ROJO): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Incluirá áreas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas, pequeños productores y comunidades campesinas y ser objeto de investigación científica. Se incluyen en esta categoría los bosques nativos existentes en las márgenes de ríos, arroyos, lagos, lagunas y bordes de salinas. En la presente categoría solo pueden realizarse actividades tendientes a mantener y/o recuperar la estructura original del bosque nativo a través de los correspondientes Planes de Conservación. También podrá ser objeto de programas de restauración ecológica ante alteraciones y/o disturbios antrópicos o naturales. Entiéndase por Plan de Conservación al documento que sintetiza la organización, medios y recursos, en el tiempo y el espacio, de la conservación de los bosques nativos, mediante actividades de protección, mantenimiento, recolección y otras que no alteren los atributos intrínsecos, incluyendo la apreciación turística respetuosa.


- CATEGORÍA II (AMARILLO): sectores de mediano valor de conservación, que pueden estar degradados pero que a juicio de la Autoridad de Aplicación, con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación. En la presente categoría solo pueden realizarse actividades de Manejo Sostenible entendiéndose por tal a la organización, administración y uso de los bosques nativos de forma e intensidad que permita mantener su biodiversidad, productividad, vitalidad, potencialidad y capacidad de regeneración, para atender, ahora y en el futuro, las funciones ecológicas, económicas y sociales relevantes en el ámbito local y nacional, sin producir daños a otros ecosistemas, manteniendo los Servicios Ambientales que prestan a la sociedad. Entiéndase por Plan de Manejo Sostenible al documento que sintetiza la organización, medios y recursos, en el tiempo y el espacio, del aprovechamiento sostenible de los recursos forestales, maderables y no maderables, en un bosque nativo o grupo de bosques nativos, para lo cual debe incluir una descripción pormenorizada del terreno forestal en sus aspectos ecológicos, legales, sociales y económicos y, en particular, un inventario forestal con un primer nivel de detalle tal que permita la toma de decisiones en cuanto a la silvicultura a aplicar en cada una de las unidades de bosque nativo y a la estimación de su rentabilidad”.


Con el fin de responder a posibles conflictos, la legislación provincial mencionada establece que: “En las Categorías I y II solo podrá autorizarse la realización de obras públicas, de interés público o de infraestructura y, dado su carácter transitorio, de actividad minera, previa obtención de la pertinente Licencia Ambiental conforme el procedimiento previsto en la Ley N° 10.208 o en su caso de la normativa minera vigente, con la debida participación de la Comisión Técnica Multidisciplinaria prevista en el art. 9 de la presente”.


Será la Administración de Parques Nacionales el organismo que, en el marco del federalismo ambiental de concertación, tenga la última palabra en la evaluación del respectivo plan de manejo del área en conflicto.


De esta manera, la solución propuesta deja intactas las competencias provinciales y las federales, superando la tensión creada por los marcos normativos analizados, y respetando el mandato constitucional en materia competencial establecido por el juego de la cláusula ambiental del art. 41 y art. 124, último párrafo CN así como la legislación infraconstitucional aquí confrontada.


 


 


Notas [arriba] 


* Profesor Adjunto Regular de la asignatura “Derecho de los Recursos Naturales y Protección del Ambiente”, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires.


[1] Ley Nº 18.594, publicada en el B.O. del 23/02/1970.
[2] Ley Nº 12.103, publicada en el B.O. del 29/10/1934.
[3] Ley Nº 20.161 -Servicio Nacional de Parques-, publicada en el B.O. del 15/02/1973.
[4] Ley Nº 22.351, publicada en el B.O. del 12/12/1980.
[5] BADENI, GREGORIO, Tratado de derecho Constitucional, t I., Editorial La Ley, Buenos Aires, 2004, pág. 350.
[6] Ley Nº 26.389, publicada en el B.O. del 25/06/2008.
[7] Decreto Nº 2149/1990, publicado en el B.O. del 18/10/1990.
[8] Ley Nº 26.331, publicada en el B.O. del 26/12/2007.
[9] Ley Nº 25.675, publicada en el B.O. del 28/11/2002.
[10] Ampliar en comentario al fallo en “Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica-Derecho Administrativo” N° 82, Agosto de 2012. Editorial Abeledo Perrot.
[11] Ley Nº 22.351, art. 32.- “A los fines de esta Ley y en razón de las reservas oportunamente dispuestas por el Estado nacional o cesión de dominio y jurisdicción de las respectivas provincias, integran a la fecha el sistema de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales, sin perjuicio de los que se incorporen en el futuro, los siguientes: (…) 17.- PARQUE NACIONAL CALILEGUA (Decreto N° 1733/1979) (…)”.