Doctrina
Título:Los principios jurídicos en el derecho ambiental. Contornos del principio de congruencia como reaseguro de la implementación de los instrumentos de política y gestión ambiental
Autor:Vernetti, Ana M. - García Minella, Gabriela
País:
Argentina
Publicación:Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 26 - Diciembre 2017
Fecha:14-12-2017 Cita:IJ-CDLXXXIII-706
Índice Voces
I. Palabras introductorias
II. Sistema jurídico ambiental, un ámbito de reglas y principios
III- El principio de congruencia en la ley general del ambiente
IV. La vigencia del principio de congruencia en la implementación de las herramientas de gestión ambiental, en particular la evaluación de impacto ambiental
V. Breves reflexiones finales
Notas

Los principios jurídicos en el derecho ambiental

Contornos del principio de congruencia como reaseguro de la implementación de los instrumentos de política y gestión ambiental

Ana María Vernetti
Gabriela García Minella

I. Palabras introductorias [arriba] 

Hemos sostenido que el derecho ambiental resulta ser un conjunto reglas y principios, que tiene por objeto regular la gestión y protección del bien jurídico medio ambiente – en sentido amplio-, de aquellas conductas antrópicas, que lo impactan de manera disvaliosa.

Analizar las reglas contenidas en el sistema jurídico ambiental, nos invita a describir las reglas que le son propias, redimensionarlas y ver cómo se releen con las restantes normas del sistema jurídico en general. En tal inteligencia, en las páginas que siguen, nos proponemos analizar los principios jurídicos contenidos en el sistema ambiental, en general y los vínculos que estos proponen para ser integrados con el resto del sistema jurídico. Para ello elegimos un principio en particular, el principio de congruencia, consagrado en el art. 4 de la ley general del ambiente (nro. 25675).

II. Sistema jurídico ambiental, un ámbito de reglas y principios [arriba] 

Para comenzar diremos que las nociones que se han diagramado en torno al concepto de sistema jurídico atraviesan las distintas visiones de la teoría general del derecho. Es a partir de alguna de ellas que nos detendremos en la conceptualización de los principios jurídicos y su finalidad.

La noción de principios jurídicos se plantea desde la doctrina jurídica moderna desde distintas aristas. Así para Ronald Dworkin el término principio en sentido estricto implica todo el conjunto de estándares que no son normas, que apuntan a decisiones exigidas por la moralidad. Para el autor la “diferencia radical entre normas y principios está entonces en que la norma, al establecer consecuencias automáticas al conformarse la conducta con lo que el derecho establece, aporta todo a la decisión. Los principios, aunque apuntan a decisiones particulares referentes a obligaciones en determinadas circunstancias, no establece consecuencias automáticas cuando se satisfacen esas circunstancias, así que su visión de los principios apunta siempre a decisiones exigidas por la moralidad o impelentes de objetivos que han de ser alcanzados, que no establecen consecuencias automáticas.”[1] En apretada síntesis según lo advierte Robert Alexy, Dworkin describe al sistema jurídico, compuesto por reglas y de modo esencial por principios jurídicos. Siendo estos de relevante utilidad – para el autor- a la hora de la resolución de casos en los cuales las reglas no determinan una respuesta correcta. [2]

Por su parte Robert Alexy, concibe a los principios jurídicos como normas que contienen mandatos de optimización propendiendo que se concrete el objetivo perseguido de acuerdo a ellos, en la medida, de las posibilidades jurídicas y fácticas existentes. En el caso de Manuel Atienza y Ruiz Manero, los principios se presentan como normas de carácter muy general que pueden darse como principios en sentido estricto o directrices. Para los doctrinarios el “Principio” en el sentido de norma programática o directriz, estipula la obligación de perseguir fines, mientras que “Principio” en sentido de normas expresan valores superiores de un ordenamiento jurídico (y que son el reflejo de una determinada forma de vida), de un sector del mismo, de una institución. [3]

Así las cosas desde distintas líneas y asignándole a los principios funciones particulares, los autores mencionados, incorporan a estos mandatos a la noción de sistema jurídico. “No existe una única definición de sistema jurídico, como también son distintos los ámbitos de uso del término sistema jurídico. (…) El sistema jurídico se encuentra integrado por normas jurídicas. Estas, a su vez, pueden ser reglas o principios. Las reglas nos remiten a la idea de “mandatos definitivos”, mientras que los principios, a “mandatos de optimización” que debe realizarse en la mayor medida posible según las posibilidades fácticas y jurídicas, de conformidad con las consideraciones expuestas por Robert Alexy (…) La distinción entre reglas y principios cobra singular importancia en la argumentación de Alexy sobre la conexión necesaria entre derecho y moral, conduciéndonos a admitir que en el “ámbito de apertura” del derecho positivo o lo que es lo mismo en un “caso dudoso” el juez esta jurídicamente ligado a decidir no sólo sobre la base de la norma sino de los principios”[4].

En este contexto nos enseña Adriana Bestani, que adscribamos una postura ius positivista o iusnaturalista, una vez incorporados los principios al orden jurídicos no se puede negar que han sido positivizados; siendo posible distinguirlos entre principios jurídicos positivos sectoriales y principios jurídicos fundacionales o sistemáticos. Los primeros animan una institución jurídica o conjunto de normas, mientras los segundos sirven de sustento y fundamento a todo el ordenamiento jurídico. Sostiene la autora – con cita de Prado-García Martinez- que “los principios generales, y en especial los principios generales propios de una rema especial del derecho, “sirven de filtro o purificador, cuando existe una contradicción entre estos principios y determinadas normas que quieran aplicarse a la rama específica. Suelen servir como como diques de contención, ante el avance disfuncional de disposiciones legales correspondientes a otras ramas del derecho. No solamente sirven como valla defensiva contra la invasión de otras legislaciones, sino que también actúan como cuña expansiva para lograr el desarrollo, fortalecimiento y consolidación de las técnicas, medidas y regulaciones propias o adecuadas para el ensanchamiento de las fronteras de la especialidad.”[5]

Adentrándonos ya en el derecho ambiental podemos identificar los principios que integran su universo, coadyuvando en la gestión de su objeto, el que persigue como fin “regular de manera preventiva, precautoria, integrada concertada y progresiva la protección del bien jurídico ambiente de las conductas humanas que pueden generar alteraciones inhibitorias relevantes sobre la totalidad del sistema; es decir, sobre los elementos, relaciones, los procesos de interacción y sus intercambios, intentando provocar una mutación en el modelo de desarrollo actual de modo de lograr que las generaciones futuras pueden gozar del entorno en similares condiciones a las actuales, para usufructuarlo para su supervivencia y el goce de la calidad de vida adecuada.”[6]

En este contexto la ley general del ambiente contienen “principios de derecho ambiental o criterios de política ambiental, que viene del derecho internacional y por una lado define claramente, de manera precisa, la esencia de la disciplina, y por el otro lado, dan a aquellas una mayor flexibilidad y poder de irradiación, en cuando le brindan una matriz maleable o plástica, que caracteriza a estas líneas básicas directrices (principios), necesarias para colonizar las fronteras a conquistar por la materia ambiental”[7].

Estos principios han ingresado al derecho interno de la mano del derecho internacional[8], y son los principios de: congruencia, prevención, precaución, equidad intergeneracional, progresividad, responsabilidad, subsidiaridad, sustentabilidad, cooperación, solidaridad.[9]

Los principios en su totalidad deben ser aplicados no en un ámbito determinado, sino en todos aquellos en donde se trate la cuestión ambiental y con el límite que permiten los principios de cada ámbito en particular.

III- El principio de congruencia en la ley general del ambiente [arriba] 

La Ley general de ambiente en su artículo 4, recepta –entre otros- al principio de congruencia en los siguientes términos: “La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga”.-

Este principio persigue la armonización del sistema jurídico ambiental, bajo una guía prioritaria: la ley general del ambiente y los principios ambientales consagrados en ella. En este esquema normativo -de origen constitucional-, como lo son las competencias complementarias, el principio de congruencia propone la adecuación de las normas ambientales provinciales y municipales a las leyes de presupuestos mínimos, en particular a la ley general ambiental.

Es en el esquema de complementariedad que la normativa local ( provincial y municipal), debe buscar la maximización de los principios ambientales nacionales; pues es sabido las jurisdicciones locales respetaran los presupuestos mínimos dispuestos por la nación, quedando habilitados en toda su expansión a gestar –incluso- una tutela superior a la dispuesta por el Congreso Nacional, nunca menos.

Este principio no busca la unificación del sistema, sino construir sobre los presupuestos mínimos una tutela ambiental con proyección federal, respetando el desarrollo sustentable de cada localidad, de cada provincia. En muchas ocasiones estaremos ante ausencia de legislación provincial y /o local ambiental, lo cual no será óbice para que dimanen -en forma operativa- éste y otros principios consagrados en el art.4.-

IV. La vigencia del principio de congruencia en la implementación de las herramientas de gestión ambiental, en particular la evaluación de impacto ambiental [arriba] 

Este nuevo federalismo de concertación es el que caracteriza la gestión de este derecho humano al medio ambiente. “Desde la concertaciòn podemos remediar los niveles de desigualdad existentes entre los distintos estados provinciales (debidos, entre otras razones, a las diferencias de riquezas naturales, culturales, y económicas), brechas que se han ido profundizado con el correr de los tiempos, debido a las importantes crisis habidas en el contexto de la economía y la política de las sociedad contemporánea.”[10]

Sabido es que si bien numerosas normas provinciales y municipales se han puesto a tiro de la legislación ambiental nacional, ello no se advierte claramente a la hora de trabajar la temática del ordenamiento ambiental del territorio, y con él la evaluación de impacto ambiental. Un puente apto para el comienzo de tal empresa resulta ser el principio de congruencia.

Estos dos instrumentos de gestión ambiental están normados en la ley general del ambiente. El ordenamiento ambiental del territorio es una herramienta, que propugna la organización físico-espacial de las actividades económicas de las provincias y municipios la que se logra a través de las técnicas del ordenamiento territorial estableciendo las condiciones y características que deban cumplir cada una de tales actividades, según las condiciones y cualidades naturales y socio económicas del ámbito geográfico que se establezca.[11]

Para nuestra ley el ordenamiento ambiental del territorio es un proceso que teniendo en cuenta los distintos aspectos (físico, políticos, tecnológicos, ecológicos, sociales, etc) de los distintos niveles de gobierno, debe asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos naturales. Para lograr posibilitar el mejor aprovechamiento de los recursos naturales – mínimo degradación- con la máximo de tutela de los ecosistemas. Todo ello que la habilitación amplia del acceso a la información y participación ciudadana. [12] En definitiva encontrar el desarrollo sustentable desde la democracia deliberativa.

Junto a este instrumento de política ambiental, la ley presenta a la evaluación de impacto ambiental como instrumento de gestión.

La Evaluación de Impacto Ambiental constituye sin duda un instrumento de gestión cuya finalidad es la prevención de influencias nocivas al ambiente y a la calidad de vida imperante, resulta exigible tanto a proyectos privados como a toda planificación regional o local[13]. .- Recordemos que el art. 8 de la ley 25.675, lo indica como instrumento de política y gestión ambiental en el punto 2.[14]

La EIA además de cumplir con el art.4 de nuestra ley general del ambiente (nro. 25.675) en cuanto al principio de prevención también debe observarse muy especialmente el principio de congruencia[15] que va a garantizar la efectividad de su implementación.-

A nivel gubernamental la Evaluación ambiental estratégica[16] cumple un rol fundamental al momento de diseñar políticas públicas de planificación territorial urbana. Esta evaluación estratégica presenta diversas etapas: diagnóstico, participación ciudadana, implementación de toma de decisiones, monitoreo u observatorios ambientales de seguimiento y control[17].

La medición del impacto de todo proyecto u actividad resulta imprescindible dado que puede significar un cambio de valor del medio o de algunos de sus elementos, en particular de un punto de un ecosistema o de la unidad operativa adoptada, como consecuencia de la reacción o del tipo de respuesta del mismo ente, por influencias externas. En la evaluación del impacto ambiental debe tenerse en cuenta la magnitud, es decir la extensión o superficie sobre la que se ejerce la acción, así como la intensidad, es decir el grado en que dicha acción afecta al ambiente.[18]. Básicamente, se expresa por la diferencia entre las condiciones de éste sin y con el proyecto y la significación ambiental de ello en lo referente a la calidad de vida.[19]

En nuestro país la Ley General del Ambiente nro 25.675 dedica tres artículos a la Evaluación de Impacto Ambiental. Si bien no contiene una definición técnica de “impacto ambiental” como se puede observar en otras legislaciones, introduce la exigencia del EIA como requisito previo a la ejecución de cualquier actividad que pueda afectar la calidad de vida de la población.

En este sentido el art. 11 dispone: “Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución”.

Quizá hubiera resultado oportuno incluir en el texto legal una definición técnica de Impacto Ambiental como lo han hecho otras legislaciones, por ejemplo el Convenio sobre Evaluación del Impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo, - Finlandia del 25 de febrero de 1991- que recepta los siguientes conceptos: “Por «Evaluación del impacto sobre el medio ambiente» se entenderá un procedimiento nacional para evaluar el impacto probable de una actividad propuesta sobre el medio ambiente. Por «Impacto» se entenderá cualquier efecto causada por una actividad propuesta sobre el medio ambiente y, especialmente, sobre la salud y seguridad humanas, la flora, la fauna, el suelo, el aire, el agua, el clima el paisaje y los monumentos históricos u otras estructuras físicas, o la interacción entre dichos factores; comprende también los efectos sobre el patrimonio cultural o las condiciones socioeconómicas que resulten de las modificaciones de dichos factores.

Por "Impacto transfronterizo" se entenderá cualquier impacto, no exclusivamente de carácter mundial, dentro de una zona correspondiente a la jurisdicción de una Parte, causado por una actividad propuesta cuyo origen físico se encuentre total o parcialmente en una zona correspondiente a la jurisdicción de otra Parte”.[20]

A su vez la Ley Regional Italiana, de Veneto Nro. 33 del 16/04/85, en el art. 29 expresa: “El Impacto Ambiental constituye cada alteración, cualitativa o cuantitativa, de forma alternada o simultánea del medio ambiente, comprendiendo como sistema de relaciones entre los factores humanos, físicos, químicos naturalísticos, climáticos y económicos, como consecuencia de la realización de proyectos relativos a obras particulares o públicas".

En la legislación de Brasil[21], se encuentra la definición del Conselho Nacional do Meio Ambiente, según el cual "se considera impacto ambiental cualquier alteración de las propiedades físicas, químicas y biológicas del medio ambiente, causada por cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humanas, que directa o indirectamente afectan la salud, seguridad bienestar de la población; las actividades sociales y económicas, la biosfera, las condiciones estéticas y sanitarias del medio ambiente y la calidad de los recursos naturales"[22].

La ley uruguaya Nro. 16.466/94, art. 2 inc II (Protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación) dispone: “A los efectos de la presente ley se considera impacto ambiental negativo o nocivo toda alteración de las propiedades físicas, químicas o biológicas del medio ambiente causada por cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humanas que directa o indirectamente perjudiquen o dañen: La salud, seguridad o calidad de vida de la población. Las condiciones estéticas, culturales o sanitarias del medio. La configuración, calidad y diversidad de los recursos naturales.”

En la legislación española el Real Decreto 1131/1988, del 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, del 28 de junio, de Evaluación del Impacto Ambiental (BOE 239, del 5-10-88), en su sección 1ª Evaluación del impacto ambiental, se expresa:

“5. Concepto: Se entiende por evaluación del impacto ambiental el conjunto de estudios y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto, obra o actividad causa sobre el medio ambiente.

6. Contenido: La evaluación de impacto ambiental debe comprender, al menos, la estimación de los efectos sobre la población humana, la fauna, la flora, la vegetación, la gea, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje y la estructura y función de los ecosistemas presentes en el área previsiblemente afectada.

Asimismo, debe comprender estimación de la incidencia que el proyecto, obra o actividad tiene sobre los elementos que componen el Patrimonio Histórico Español, sobre las relaciones sociales y las condiciones de sosiego público, tales como ruidos, vibraciones, olores y emisiones luminosas, y la de cualquier otra incidencia ambiental derivada de su ejecución”.

Continuando con nuestra legislación, el art. 12 de la ley 25.675 exige que : “Las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en ley particular y, en consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios presentados”.

El artículo 13 de nuestra ley general (25.675) dispone que “Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos.”

Resulta imprescindible que la EIA no quede solo en una etapa previa sino que se estructure de tal manera que se garantice un monitoreo periódico de la actividad a los fines de efectivizar un seguimiento de la misma.- Cabe recordar por ejemplo que la ley de Residuos Peligrosos Nro.24.051 prevé estas modalidades de control, entre otras.--

En nuestro país numerosas legislaciones exigen el estudio de impacto previo, entre ellas encontramos: la Ley 22.421, Conservación fauna silvestre. Art.13 y 14, Ley 24.051 de residuos peligrosos (arts.34 y 60); la ley 24.354 sistema de Inversión pública Nacional. Evaluación de proyectos art.2, a) pto.3, y anexo I y II; la ley 25.080 de inversiones forestales, art. 5 , ley 25585, Mod. del código de Minería, art. 251 a 262; ley 25975 mod. De la ley 23.879 de Construcción de represas, estable obligatoriedad para obras hidráulicas, la ley 24.354 sistema Nacionales de Inversiones públicas, anexo I; en las provincias encontramos la ley 5067 de la Pcia de Corrientes, la ley 55 de Tierra del Fuego , la ley 7070 de Salta, la 11.459 de la provincia de Buenos Aires como asi también la 11.723, y la 11.720 ,entre otras.-[23] 

En los países vecinos vemos que Paraguay cuenta con la Ley Nº 294 del 31 de diciembre de 1993, (Ley de Evaluación de Impacto Ambiental) declara obligatoria la EIA para una serie de proyectos de obras o actividades públicas o privadas (artículos 1º y 7º) , también Uruguay la Ley 16.466 del 19 de enero de 1994 (Ley de Evaluación del Impacto Ambiental), sujeta la ejecución de una serie de actividades (artículo 6º), a la obtención de la autorización previa (artículo 7º), la que será otorgada o negada según los resultados de la EIA del respectivo proyecto (artículo 16). Reglamentada por el Decreto 435/994 del 4 de octubre de 1994 (Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental)..-

Con relación a nuestra jurisprudencia, vemos notables fallos rectores como el de la C.Civ. y Com de Rosario, 31/03/2004 en autos “Oliveri, Daniel Marcelo c. Municipalidad de Rosario s/Accion de popular ley 10.000” que afirmó que la protección de los intereses difusos se verían afectados si el ente público otorgara el permiso de edificación para construir una torre de 39 pisos cercana al monumento a la Bandera, el proyecto habría sido presentado sin ordenarse el procedimiento previo de evaluación de impacto ambiental ,exigencia ineludible para este tipo de obras…” (JA 2004-III.302)[24]

Otro fallo es el de la Cámara de Apelaciones de Corrientes que rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución que hizo lugar a la medida cautelar solicitada (suspensión de la obra por no contar con el correspondiente estudio de impacto ambiental ) toda vez que considera que hallándose acreditados en el caso la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora ,el actor está facultado por el art.30 de la ley 25675 para pedir la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo mediante la acción de amparo ambiental (CCiv. Y Com. Corrientes, sala IV , 03/02/2006, Leiva Bruno, c. Forestal Andina S.A Litoral)[25]

Estos casos provocan una alteración a la calidad de vida del vecindario y vulnerar el derecho al ambiente sano, configurándose eventualmente (de no tomar las medidas de prevención necesarias) un daño ambiental de difícil recomposición.[26]

Por su parte la Corte suprema de Justicia de la Nación ha subrayado como estándar en la materia que “Corresponde suspender las autorizaciones de la tala y desmonte y ejecución hasta tanto se efectúe un estudio de impacto acumulativo de dichos procesos toda vez que el principio precautorio produce una obligación de prevención extendida y anticipatoria a cargo del funcionario público que tiene ante sì dos opciones fundadas sobre el riesgo debe actuar precautoriamente, y obtener previamente la suficiente información a efectos de adoptar una decisión basada en un adecuado balance de riesgos y beneficios, pues la aplicación de aquel principio implica armonizar la tutela del ambiente y el desarrollo mediante un juicio de ponderación razonable, no debiendo buscarse oposición entre ellos, sino complementariedad, ya que su tutela no significa detener el progreso sino hacerlo màs perdurable en el tiempo de manera que puedan disfrutarlo las generaciones futuras.”[27]

Bajo esta misma línea el más Alto Tribunal dictaminado: “En cuestiones de medio ambiente, cuando se persigue la tutela del bien colectivo, tiene prioridad absoluta la prevención del daño futuro y, en ese sentido, la realización de un estudio de impacto ambiental previo al inicio de las actividades no significa una decisión prohibitiva del emprendimiento en cuestión, sino antes bien una instancia de análisis reflexivo, realizado sobre bases científicas y con participación ciudadana.”[28]

Es importante recordar -en la provincia de Buenos Aires- la ley II723, que en su art. 10º prevé : “Todos los proyectos consistentes en la realización de obras o actividades que produzcan o sean susceptibles de producir algún efecto negativo al ambiente de la Provincia de Buenos Aires y/o sus recursos naturales, deberán obtener una DECALRACION DE IMPACTO AMBIENTAL expedida por la autoridad ambiental provincial o municipal según las categorías que establezca la reglamentación de acuerdo a la enumeración enunciativa incorporada en el anexo II (II. PROYECTOS DE OBRAS O ACTIVIDADES SOMETIDAS AL PROCESO DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL POR LA AUTORIDAD AMBIENTAL MUNICIPAL. 1) Con excepción de las enumeradas precedentemente en el punto I, cada municipio determinará las actividades y obras susceptibles de producir alguna alteración al ambiente y/o elementos constitutivos en su jurisdicción, y que someterá a Evaluación de Impacto Ambiental con arreglo a las disposiciones de esta Ley. 2) Sin perjuicio de lo anterior serán sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental municipal, los siguientes proyectos: a) Emplazamiento de nuevos barrios o ampliación de los existentes.. d) Intervenciones edilicias, apertura de calles y remodelaciones viales, entre otros.- Por su parte también el art.11º señala que: Toda persona física o jurídica, pública o privada, titular de un proyecto de los alcanzados por el artículo anterior está obligada a presentar conjuntamente con el proyecto, una EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL.-

Esta referencia a la ley provincial es a los fines de señalar que no todos los municipios cumplen con este mandato legal, por ello es que aquí la jurisprudencia debe resolver cuestiones ante vacíos existentes y es allí donde debe prevalecer el principio de congruencia antes mencionado.- Asì ha sucedido en dos casos en los cuales resultaron demandados dos municipios de la Pcia de Buenos Aires.

El primero de ellos se trató de un vecino del Municipio de Vicente Lopez promovió una acción de inconstitucionalidad contra una ordenanza municipal por considerar que al autorizarse a una empresa a realizar un emprendimiento urbanístico se vulnera normativa constitucional provincial vinculada a la tutela ambiental. Asì la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires en abril del 2007 dijo: “El dictado de la normativa de excepción que autoriza el emprendimiento urbanístico en terrenos lindantes al Puerto de Olivos no reúne los requisitos previstos en el art. 28 de la Constitución Provincial, dado que del examen de las actuaciones administrativas suministradas no surge que la misma haya sido precedida por una instancia de información y consulta públicas, tanto respecto del tipo de actividades cuyo desarrollo se habilita como en cuanto a la incidencia sobre el ambiente. Corresponde Hacer lugar a la medida cautelar planteada ordenandose a la Municipalidad que suspenda todos los efectos de la ordenanza dictada toda vez que se evidencia la ausencia de adecuada expedición de una declaración de impacto, asì como la falta de información y debate ciudadano, aparece configurándose un cuadro objetivo de riesgo urbano-ambiental.-“[29]

En el segundo caso la misma Corte provincial a la hora de valorar , la solicitud de una medida cautelar y el proceso por el cual se había gestado una ordenanza municipal del Municipio de Gral. Pueyrredón relacionada a la temática de agroquimicos, que –según los actores- resulta contraria a los principios de progresividad, congruencia y no regresión, y pone en vilo a los derechos a la salud y al medio ambiente, sentenció: “…con el dictado de la ordenanza 21.296/13 se creó el Programa de Desarrollo Rural sustentable (PDRS) a los efectos de mejorar la sostenibilidad social, ambiental, cultural y económica de la producción agropecuaria de la zona, normativa que disminuyó notablemente la protección otorgada por la primera ordenanza citada y sus modificatorias, y dispuso en su artículo 43 abrogar antecesoras. De las constancias en los expedientes administrativos nro. 1302-D-2013 y nro. 4665-5-13, no surge que –antes del dictado de la normativa cuestionada- se haya efectuado una evaluación circunstanciada del impacto ambiental y de los eventuales daños que pudieran causarse sobre la salud de los habitantes potencialmente afectados, que sustente una modificación regulatoria de esta envergadura.(…) Enmarcandose entonces la pretensión en la materia ambiental, pues se refiere a una norma que regula una actividad antrópica que es potencialmente nociva al entorno y a la salud de la población (fumigación con agroquímicos en la cercanías del ejido urbano), la petición cautelar ha de ser decidida favorablemente ( art.4 de la ley 25675; CSJN Fallos 333:1849; esta Corte causa C. 111.706 “D.J.E.F s/acción de amparo”, sent de 8 –VIII-2012), empero acotada en cuanto a los artículos 19, 23, 27 y 28 de la ordenanza 21.296/2013” [30]

V. Breves reflexiones finales [arriba] 

Hemos afirmado que la normativa de política ambiental en estudio (ley 25675), a través de su art. 4 impone -hacia adentro y hacia afuera- del microsistema jurídico ambiental, pautas de interpretación y aplicación para la normativa vinculada con la temática ambiental, permitiendo así la concreción -en los hechos- de la politica ambiental nacional hacia todos los niveles del estado.

Sostén fundamental de esta propuesta, es el principio de congruencia, que desde su función ordenadora e integradora, permite que la legislación de presupuestos mínimos -en el caso la ley general ambiental-, nos ayude a interpretar otras normas del mismo nivel sino también a la provinciales; y asimismo en el caso de encontrarnos ante materias no reguladas será integrada desde la ley general.

En base a lo planteado vemos que la EIA previa y el monitoreo posterior es una herramienta exigible para toda actividad que pueda influir sobre el medio ambiente.- La finalidad de la EIA es identificar las modificaciones del ambiente que puedan resultar de toda obra o actividad durante su construcción u operación y detectar los niveles de contaminación que serían generados en cada una de las fases de un proyecto[31].

Es cierto que conforme al art.4 de la ley general del ambiente toda norma de implementación de política ambiental debe obedecer el principio de congruencia, es decir: “La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga.”

Como hemos visto numerosas normas provinciales se han adecuado a estas disposiciones, pero sabemos que a nivel municipal no todos los municipios tienen prevista la exigencia de la EIA previa para todas las actividades susceptibles de afectar el ambiente, a veces las ordenanzas municipales se limitan a emprendimientos industriales y no lo prevén para obras de carácter privado como construcción de edificios de propiedad horizontal.- A tal fin y conforme los fallos antes citados consideramos que las disposiciones de la ley general y /o la ley provincial según el caso debe ser de aplicación operativa aún ante el vacío de ordenanzas municipales .- Conforme al principio de congruencia si bien se exige que la ordenanza municipal no debe oponerse a los principios de la ley marco y que en su caso ésta prevalecerá, más aún deberá prevalecer por principio de congruencia ante la ausencia de reglamentación o normativa local.-

No solo la oposición de una norma nos va indicar la prioridad de aplicación de la ley general sino que un vacío legal local motiva aún más su aplicación, pues la ausencia de reglamentación no debe ser argumento válido para justificar la inaplicabilidad de principio de congruencia y otras disposiciones protectorias del ambiente.

 

 

Notas [arriba] 

[1] Islas Montes, Roberto, Principios jurídicos, Anuario de derecho constitucional latinoamericano, Año XVII, Montevideo, 2011, PP397-412, ISSN 1510-4974, Biblioteca jurídica virtual del instituto de investigaciones jurídicas de la UNAM, www.juridicas.unam.mx, pp 402.-
[2] Alexy Robert, Sistema jurídico, principios jurídicos y razón critica, este trabajo integra la ponencia presentada por el autor en las IV Jornadas Internacionales de Lógica e Informática Juridicas celebradas en San Sebastian, en septiembre de 1998, pp.1
[3] Islas Montes, ob.cit., pp.404/405.-
[4] Pavlovich Jimenez Gretty del Carmen “Concepciones del sistema jurídico. Reglas y principios. Colision y ponderación de principios. Incidencia en la interpretación constitucional en el contexto de los derechos fundamentales. , Justicia JUris, ISSN 1692-8571, Vol 8, Octubre 2007- Marzo 2009, pp.16
[5] Bestani Adriana, Principio Precautorio, Astrea, Bs. As. 2012, pp144/145.-
[6] Esain- García Minella, “Derecho ambiental en la Provincia de Buenos aires, Tomo I, 1ra. Ed, Buenos Aires, Abeledo Perrot,2013,pp.7
[7]“ Programa Interamericano de Capacitación Judicial sobre el Estado de Derecho Ambiental Módulo I: Nociones preliminares de derecho ambiental”, Departamento de Desarrollo Sostenible Organización de los Estados Americanos, 2016, http://www.oas.org/es/sedi/dsd/publicaciones/, pp 49.-
[8] Tratado de Asunción (MERCOSUR); Recomendación nro. 70 del Plan de Acción adoptado en la Conferencia de Estocolmo, 1972; Declaración de Rìo sobre medioambiente y desarrollo, 1992; Convención sobre Cambio Climático, 1992, Programa de Gobierno Federal, 1971, Alemania; Declaración del Simposio Judicial sobre derecho ambiental y desarrollo sostenible: el acceso a la justicia ambiental en América Latina, 2000; V Programa sobre Política y acción en relación con el Medio Ambiente y desarrollo sostenible para 1993-2000, Tratado de Maastricht de la Unión Europea -130R-2., Tratado de libre comercio de América del Norte conjuntamente con los acuerdos complementarios de Cooperación laboral y de Cooperación Ambiental de América del Norte. Andorno, Luis O “Ambiente: “res communis” y propiedad en el ámbito de la Unión Europea, el Mercosur y el Alca”, y Devia, Leila “La sustentabilidad, y los procesos de integración (Mercosur, Nafta, y Alca), JA Sup. Ambiental, 2002III, Fasc.2, pàg 3 y 29, respectivamente.
[9] Bellorio Clabot, Dino “Tratado de Derecho Ambiental” Tomo III AD HOC, 2014,p 315/328.- Vernetti-Pelle- Oviedo, “Ambiente y Salud”,EUDEM , 2015
[10] Garcia Minella Gabriela “Ley general del Ambiente. Interpretando la nueva legislación ambiental” en obra colectiva Derecho Ambiental”, Coordinador Jimenez Eduardo, Ediar, Buenos Aires 2004, pp. 25.-
[11] Conf.Gonzalez Cruz , El desafío ambiental del municipio, Litorma, Mèrida , Venezuela, 1997, pp.121.-
[12] Cfr. Art. 10 Ley 25675.-
[13] Cfr Echechuri Héctor, Ferraro Rosana; Bengoa Guillermo, “Evaluación de Impacto Ambiental. Entre el Saber y la práctica, CIAM, Edtorial Espacio,2002, pag.22.-
[14] Vernetti, Ana Maria, Pelle, Walter David, “Impacto ambiental: la aplicación del Principio de Congruencia en la exigencia previa de evaluación de impacto ambiental” en : Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 8 - Mayo 2013, https://ar.ijeditores.com/pop.php?option=publicacion&idpublicacion=19&idedicion=244.-
[15] “La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga”.-
[16] Cafferatta, Néstor (dir) “Tratado Jurisprudencial y doctrinario de Derecho Ambiental “Tomo I La Ley, p.34I.año 20I2.
[17] “El monitoreo ambiental es un instrumento de administración ambiental que consiste en un sistema continuo de observación, mediciones y evaluaciones que permiten cubrir diversos objetivos. Posee información de impactos ambientales que esté generando una acción determinada, por ejemplo contaminación de agua o aire provocada por plantas industriales, contaminación acústica provocada por el tránsito, contaminación de suelo por acumualación de residuos sólidos, etc. Proporciona información para evaluar la efectividad de medidas de manejo ambiental en curso” en: Echechuri Héctor, Ferraro Rosana; Bengoa Guillermo, “Evaluación de Impacto Ambiental. Entre el Saber y la práctica”, CIAM, Edtorial Espacio,2002, pag.83.-
[18] Glosario sobre términos de medio ambiente, Vicente Sanchez, Beatriz Guiza y otros Mexico, Ed, El Colegio de Mexico, 1982.-
[19] Echechuri Héctor, Ferraro Rosana; Bengoa Guillermo, “Evaluación de Impacto Ambiental. Entre el Saber y la práctica”,CIAM, Edtorial Espacio,2002, pag.24.-
[20] Flores, María del Luján, “La Obligación del Estado de reparar los daños transfronterizos”, Ed. Carlos Alvarez, Montevideo, Uruguay, 2005.-
[21] La Constitución Federal de Brasil, del 5 de octubre de 1988, en su artículo 225 (apartado IV del numeral 1º) establece que, para asegurar la efectividad del derecho que todos tienen a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, incumbe al Poder Público: “exigir, na forma da lei, para instalaçao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradaçao do meio ambiente, estudo previo de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.
[22] CUSTODIO, HELITA B.( miembro de la sociedad Brasileira de Derecho del Medio Ambiental, Sâo Paulo, Sp.) "Legislación Brasileira do Estudo do Impacto Ambiental" en; Analise Ambiental: Una Visâo Multidisciplinar; publicación del I Simposio Nacional de Analisis Ambientall del 28 al 31 de Maio de1990. Centro Cultural da Prefeitura de Río Claro, SP. ; Ed.UNESP. Sâo Paulo 1991. pág. 39.-
[23] Cafferatta, Néstor (dir) “Tratado Jurisprudencial y doctrinario de Derecho Ambiental “Tomo I La Ley, p.336.año 20I2.
[24] Cafferatta, Néstor (dir) “Tratado Jurisprudencial y doctrinario de Derecho Ambiental “Tomo I La Ley, p.357.año 20I2.
[25] Seguí Adela “Prevención de los Daños y tutela inhibitoria en materia ambiental”, Derecho Ambiental y Daño L.Ley ps.145.-
[26] Vernetti Ana María, Pelle Walter D. “El derecho individual y colectivo a la calidad de vida “ en: DJ I999-I-4I0, y Vernetti Ana María, “Daño ambiental: problemas ambientales: concepto características y aplicaciones normativas” en DJ 2004-I pg.478-479).-
[27] CSJN Salas Dino y otros c/Pcia de Salta y Estado Nacional, Fallo 332:663, 26 de marzo de 2009.-
[28] CSJN Martinez Sergio Raul c/Agua Rica LLC Suc Argentina y su propietaria Yamana Gold Inc. Y otros s/acción de amparo, 02 de marzo de 2016.-
[29] SCJBsAs, Filón, Andrés R. v Municipalidad de Vicente LOpez, 18/4/2007.-
[30] SCJ Pcia. Bs As, I.72.669 “Picorelli Jorge Omar y Otros c/Municipalidad de General Pueyrredón s/ Inconst. Ord. Nro.21.296”, 24/9/14.-
[31] Bustamante Alsina Jorge “Prevención del daño ambiental.-La Evaluación del impacto ambiental,” en: SUMA AMBIENTAL, T.I, Abeledo Perrot,20II, pg.452..-