La difusa autoridad de la Gobernadora de Puerto Rico para imponer un toque de queda
William Vázquez Irizarry [1]
I. Marco constitucional general [arriba]
La Constitución de Puerto Rico tiene contadas y puntuales referencias a la posibilidad de que se decrete un estado de emergencia. No hay disposición que de forma general autorice o establezca parámetros en cuanto a cuándo puede invocarse, menos aún incluye parámetros básicos de justificación o temporalidad. Sí hay referencias a la emergencia en varias instancias puntuales.
La primera se da en el contexto de un tema de garantías, el derecho a la huelga de los empleados de empresas públicas. Luego de reconocer la referida garantía, se indica lo siguiente: “Nada de lo contenido en esta sección menoscabará la facultad de la Asamblea Legislativa de aprobar leyes para casos de grave emergencia cuando estén claramente en peligro la salud o la seguridad públicas, o los servicios públicos esenciales”. Const. de PR, Artículo II, Sec. 18. Este reconocimiento de la potestad legislativa de actuar en casos de emergencia provee balance y límites al ejercicio del derecho de huelga en el caso de entes gubernamentales que prestan servicios públicos.
La segunda instancia en que reconoce la emergencia es ante un planteamiento muy práctico de operación del gobierno. De un lado, la Constitución dispone como sede del gobierno la capital San Juan. Consideremos además que, al momento de adoptarse la Constitución en 1952, ya los cuerpos legislativos ocupaban lo que continúa siendo su sede actual, conocida como el Capitolio. Contemplando escenarios donde dicho recinto no pudiera ser utilizado o incluso alternativas a la misma ciudad capital, se indica lo siguiente:
“En casos de invasión, rebelión, epidemia o cualesquiera otros que provoquen un estado de emergencia, el Gobernador podrá́ convocar a la Asamblea Legislativa para reunirse fuera del sitio en que tengan su asiento las cámaras, siempre con sujeción a la aprobación o desaprobación de la Asamblea Legislativa. Asimismo, podrá́ ordenar el traslado e instalación provisional del Gobierno, con sus agencias, instrumentalidades y organismos fuera de la sede del gobierno, por el tiempo que dure la emergencia”. Const. de PR, Artículo VI, Sec. 17.
De otra parte, la Constitución reconoce un tercer escenario para el cual no utiliza la palabra emergencia, pero que razonablemente supone tal condición. Me refiero al establecimiento de la ley marcial, facultad que corresponde a la Gobernadora “cuando la seguridad pública lo requiera en casos de rebelión o invasión o inminente peligro de ellas”. Const. de PR, Artículo IV, Sec. 4. Al igual que en la sección antes discutida, aquí también se reconoce espacio de control a la Asamblea Legislativa, órgano constitucional que “deberá́ inmediatamente reunirse por iniciativa propia para ratificar o revocar la proclama”.
De lo anterior merece celebración que ante emergencias que dislocan la operación de la gestión pública, el diseño constitucional supone una continuidad que apuesta a facultades compartidas entre el legislativo y el ejecutivo. No obstante, lo cierto es que las experiencias históricas respecto al ejercicio de este tipo de autoridad han resultado muy limitadas.
II. Nuestras emergencias: precedentes [arriba]
A partir de la adopción de la Constitución no ha habido necesidad de proclamar una ley marcial. Sin embargo, sí contamos con experiencias relativamente recientes respecto a la adopción de leyes que declaren estados de emergencia.
Desde mediados de la década del 2000, Puerto Rico ha estado sumido en una difícil situación económica y fiscal. Esto dio pie a la aprobación de la Ley N° 7-2009 titulada “Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico”. La misma supuso varias medidas de control fiscal, incluyendo el despido de empleados públicos y la suspensión en la aplicación de convenios colectivos en el sector público. El Tribunal Supremo de Puerto Rico indicó que esta ley “constituye la primera vez en la historia que nuestra Asamblea Legislativa utiliza el término ‘estado de emergencia’, en el contexto de una situación económica a nivel de todo el País”. Domínguez Castro v. ELA, 178 DPR 1 (2010). Años después la misma crisis se manifestó en la imposibilidad de pagar la deuda pública de Puerto Rico, lo cual supuso la adopción de legislación adicional, incluyendo la vigente Ley N° 5-2017, Ley de Emergencia Financiera y Responsabilidad Fiscal de Puerto Rico.
Lo episódico de estas declaraciones legislativas de emergencia contrasta con lo cotidiano que resulta este tipo de declaraciones en otro ámbito público. Y es que, aunque la Constitución no lo contemple, un elemento muy común en nuestro ordenamiento es la existencia de leyes que autorizan a la Gobernadora a declarar estados de emergencia bajo determinadas condiciones. El mecanismo que se suele utilizar para el ejercicio de esta facultad es la firma de un documento denominado “orden ejecutiva”.
Si bien pensaríamos que decretar una emergencia supone un evento extraordinario, la realidad geográfica de Puerto Rico en el Caribe nos hace recurrentemente susceptibles de sufrir el embate de fenómenos atmosféricos como tormentas y huracanes. Para ese tipo de emergencia es entonces práctica ordinaria que la Gobernadora emita una declaración de emergencia que tiene el efecto de activar variadas disposiciones legales. Esto incluye, por ejemplo, la congelación del precio de determinados bienes de primera necesidad, permitir el uso de fondos de emergencia o bien eximir ciertas compras de los requisitos ordinarios de licitación.
Es preciso indicar que no hay uniformidad o una normativa integrada al respecto. Son varias leyes, algunas con mayores criterios justificativos que otras. Otra variación importante es la existencia en algunos casos de límites temporales a la vigencia de una declaración de emergencia, mientras que en otros casos nada se dispone al respecto.
III. María y nuestro primer toque de queda [arriba]
En septiembre de 2017 Puerto Rico fue devastado por el Huracán María. Durante varias semanas el país se paralizó ante la falta de energía eléctrica, fallas en las redes de comunicación y escasez en el suministro de agua. Gran parte de la actividad comercial y la operación gubernamental quedaron prácticamente paralizadas.
La magnitud de la debacle no tenía referentes en nuestra historia contemporánea, lo cual parece ser la razón para que el entonces Gobernador tomara medidas sin precedentes. Mediante el mecanismo de orden ejecutiva se procedió a suspender la aplicación de varias leyes. Por ejemplo, se dejaron sin efectos los requisitos establecidos por ley para la contratación pública, se brindó discreción para variar la aplicación de cierta legislación impositiva y se reconocieron dispensas para que profesionales extranjeros sin licencia trabajaran aquí. Resulta imperativo resaltar que en ninguno de estos casos el estado de derecho vigente contemplaba la suspensión de las leyes afectadas.
De mayor envergadura todavía fue una medida de seguridad pública, el establecimiento de un toque de queda. Se dispuso mediante la Orden Ejecutiva N° OE-2017-49 de 20 de septiembre 2017, un toque de queda en el horario 6:00pm-6:00am, el cual estaría vigente “mientras dure el estado de emergencia”. Valga indicar que esta orden estuvo antecedida de otra declarando una emergencia, pero sin especificar término de duración.
En Puerto Rico no existe ley que autorice la imposición de un toque de queda. En cambio, la adopción de estas medidas fue al amparo de una ley que contiene disposiciones para el manejo de situaciones de emergencia y desastres, precisamente del tipo que pudiera ocasionar un huracán. Se trata de la Ley N° 20-2017 que crea el Departamento de Seguridad Pública y varios componentes operacionales, incluyendo el Negociado Estatal para el Manejo de Emergencias y Administración de Desastres. La ley, además de reconocer el Negociado como principal organismo público con función de coordinar esfuerzos de recuperación y rescate, también contiene una disposición titulada “Poderes Extraordinarios del Gobernador de Puerto Rico”. Allí se indica que en situaciones “de emergencia o de desastre”, la Gobernadora podrá “emitir, enmendar y rescindir aquellas órdenes que estime convenientes para regir durante el estado de emergencia o desastre”. Podrá, también, “darle vigencia a aquellos reglamentos, órdenes, planes o medidas estatales para situaciones de emergencia o desastre o variar los mismos a su juicio”. Nos dice la ley que las “órdenes emitidas durante un estado de emergencia o desastre tendrán fuerza de ley mientras dure dicho estado de emergencia o desastre”. Artículo 6.10 de la Ley N° 20-2017.
Esta ley sustituyó otra que contenía un lenguaje relativamente igual y es justo reconocer que la autoridad para emitir este tipo de declaración había sido invocada ya antes en múltiples ocasiones. Ahora bien, nuestra experiencia era limitada al tipo de contexto de fenómenos atmosféricos de impacto relativo. Me refiero a lo que podría ser una tormenta con copiosa lluvia que paraliza parte del país por espacio de uno o dos días, con riesgos y daños suficientes para justificar una declaración de emergencia que atiende temas puntuales como congelación de precios y ayudas de emergencia a sectores como la agricultura. Si consideramos que existe formalmente una temporada de huracanes que se extiende del 1 de junio al 30 de noviembre, esos eventos y estas “emergencias” son relativamente normales en la vida cotidiana de los puertorriqueños.
Sin embargo, la imposición de un toque de queda fue algo completamente distinto y por primera vez supuso plantearse cuál es la extensión de la autoridad de un Gobernador al amparo de la Ley N° 20-2017. En específico, la imposición de controles por el Estado equivalentes a la suspensión temporera de derechos ciudadanos como la libertad de movimiento y de reunión.
Sin lugar a duda medidas como ésta pudieran considerarse apropiadas cuando condiciones de inestabilidad hacen que la presencia de ciudadanos en las calles represente un riesgo de seguridad aun para ellos mismos. Ahora, que parezca una política razonable no exime de que requiera una clara base legal. No se puede pedir menos cuando se limitan derechos fundamentales.
Tal vez como reconocimiento de lo anterior, en octubre de 2017 el propio gobierno presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley que buscaba dotar al Gobernador de la autoridad discrecional expresa para “establecer un toque de queda, su horario, duración y sus exclusiones”. No obstante, esta propuesta de legislación fue rechazada por ambas cámaras legislativas. Más aún, una comisión legislativa encargada de analizar el proyecto produjo un informe que llegaba al punto de afirmar lo siguiente:
el “poder otorgado al Gobernador nos resulta en un lenguaje demasiado amplio y no menciona situaciones específicas en las cuales se puede establecer un Toque de Queda, dejando dicho poder a discreción del Gobernador únicamente creando así un gobernante con poderes casi ilimitados”.
A nivel legislativo, nada más ocurrió. En el país, las condiciones mejoraron y el toque de queda fue dejado sin efecto. El precedente fue establecido, mientras su base legal quedaba rodeada de un manto de incertidumbre.
IV. Covid-19 [arriba]
Transcurrieron más de dos años y llegó la pandemia del coronavirus. Ante la necesidad de propulsar una robusta política de aislamiento que redujera incidencias de contagio, la Gobernadora emitió la Orden Ejecutiva N° OE-2020-023 de 15 de marzo de 2020. Aunque la orden se anunció y ha sido tratada como un toque de queda, se trata de una medida más amplia de aislamiento social compulsorio. La orden dispuso el cierre de todo comercio y operación de gobierno del 15 al 30 de marzo, permitiendo la apertura de negocios de venta de alimentos y el uso de vías públicas para actividades muy específicas en un horario 5:00am – 9:00pm. Al concluir el término indicado, el llamado toque de queda fue renovado mediante una nueva orden ejecutiva el 30 de marzo de 2020, esta vez con un horario de apertura y circulación restringida de 5:00am-7:00pm aplicable al periodo del 31 de marzo al 12 de abril. Una tercera renovación fue realizada otra vez mediante orden ejecutiva el 12 de abril de 2020, y el toque de queda fue extendido hasta el 3 de mayo de 2020.
En varios sentidos, el debate que ha suscitado el toque de queda en Puerto Rico es similar al de otros países. Desde un cuestionamiento al alcance y efectividad de las restricciones, hasta sus implicaciones en términos de libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos. Sin embargo, el caso de Puerto Rico se ve marcado de forma particular por el tema elemental de legalidad. Mientras en otros países discuten si se cumplen o no las condiciones para adoptar legislación que active un estado de alarma o excepcionalidad que sus constituciones ya contemplan, nuestro primer problema es más elemental. Se trata de determinar si la Gobernadora puede actuar de forma unilateral con una base jurídica tan difusa y vaga. En un sentido específico y práctico, ¿tiene realmente la Gobernadora el poder para cerrar comercios y limitar la libre circulación de ciudadanos? Paso a abordar tres aspectos que me parecen deben definir cualquier intento de contestar esta pregunta.
La Asamblea Legislativa está en funciones
El primer asunto apunta a una distinción fundamental entre el toque de queda de septiembre de 2017 y el imperante en estos momentos. Luego del Huracán María el funcionamiento del poder legislativo se detuvo por varias semanas, lo cual colocaba la adopción de un toque de queda por orden ejecutiva en la mejor posición posible dentro de esta discusión. El argumento más poderoso de un Gobernador para reclamar un poder cuasi-legislativo al amparo de la Ley N° 20-2017, sería precisamente en circunstancias que imposibilitan la operación del poder legislativo.
Al contrario, durante la crisis del coronavirus, durante todo el periodo que en Puerto Rico ha imperado el toque de queda impuesto por orden ejecutiva, la Asamblea Legislativa ha estado en funciones. No solo eso, se ha aprobado legislación relacionada a la crisis. Sin embargo, ésta no ha incluido la adopción de parámetros para la imposición y extensión del toque de queda. Ni el poder ejecutivo lo ha solicitado, ni el poder legislativo ha reclamado autoridad para regular el uso de este mecanismo.
Si hay que reclamar responsabilidad por la presente situación, indudablemente habría que comenzar por señalar a los cuerpos parlamentarios. Después de todo, el poder que ahora ejerce de forma irrestricta la Gobernadora al decretar un toque de queda, es el mismo poder que en octubre de 2017 la Asamblea Legislativa rechazó concederle de manera expresa al entonces Gobernador. La omisión del poder legislativo en Puerto Rico en asumir su responsabilidad de actuar luego de la experiencia tras el Huracán María, nos coloca a merced del uso de un poder que, a falta de mayores controles, carece de frenos para no derivar en abuso.
La búsqueda de la legalidad perdida
El segundo aspecto que resaltar es una reiteración: se restringen derechos con una base legal incierta. Si el toque de queda actual tiene como precedente el instaurado en el 2017 tras el azote del Huracán María, las preguntas que se suscitaban en aquel momento son las mismas de hoy. ¿Puede la Gobernadora restringir libertades básicas con meramente concluir que lo estima “pertinente” como indica la Ley N° 20-2017? ¿Hay límites al ejercicio de dicha autoridad?
Quien defienda la legalidad del toque de queda debe aceptar que ello implica afirmar que la Gobernadora puede suspender la vigencia de leyes, limitar el ejercicio de derechos fundamentales, sin consultar con el poder legislativo, por el tiempo que estime prudente, con solo considerarlo “pertinente”. No creo que un ejercicio de interpretación que pondere principios democráticos y de control del poder público pueda derivar en tal conclusión. Incluso, si estuviéramos dispuestos a reconocer que esa es la magnitud del poder delegado a la Gobernadora por la Ley N° 20-2017, entonces debemos remitirnos a un planteamiento respecto a la constitucionalidad de dicho proceder. Al respecto, la doctrina jurídica en Puerto Rico es históricamente deferente al pasar juicio sobre la validez constitucional de las delegaciones de autoridad que hace el poder legislativo al ejecutivo. Ello no puede implicar, sin embargo, que cualquier concesión de poder irrestricto merezca ser validada.
Por otra parte, creo adecuado excluir como posible respuesta un argumento que descanse en la necesidad del toque de queda. Después de todo, una necesidad es justificación para adoptar una norma, mas no puede invocarse como fuente de autoridad normativa. Debemos ser precavidos de no invertir el orden de análisis si lo que queremos discutir es la legalidad de una actuación pública. Que responda al mejor interés público da contexto, pero no contesta el cuestionamiento básico de si está o no permitido. No podemos caer en un autoengaño donde partimos de la premisa de que corresponde implantar un toque de queda y entonces el asunto se limita a buscar cualquier argumento posible, por débil que sea, para justificar su legalidad. El estado de derecho, como control del poder estatal, no puede operar así.
De hecho, se trata de una idea preocupante en un tema que requiere particular cautela. Y es que se piensa que, una vez reconocida la urgencia de una acción inmediata, el prescindir de controles es un sacrificio necesario. Al amparo de una situación excepcional reconocida por ley, pretendemos que los funcionarios queden con la encomienda de utilizar amplias facultades sin mayor restricción que su nobleza y sensatez. Después de todo, se diría, querer aplicar controles es desconocer la naturaleza misma de la emergencia. La falacia de dicho argumento es que obvia la dimensión histórica del manejo de las emergencias. Su control efectivo no descansa en meros planteamientos teóricos, sino que supone un proceso dinámico. El sistema jurídico aprende de las emergencias y desarrolla herramientas para poder “domesticarlas”.
Por último, renunciar a la exigencia de legalidad, so pretexto de justificar políticas públicas específicas que responden a un alto interés público, impone altos costos al equilibrio del ordenamiento. No olvidemos la relación terriblemente simbiótica que se da entre declaraciones de emergencia y corrupción. La ley que han invocado los gobernadores para imponer toques de queda, es la misma ley al amparo de la cual han suspendido requisitos de contratación pública. Suspensión, valga indicar, que han realizado sin límite temporal alguno y ni tan siquiera condicionando la liberalización de la contratación a necesidades razonablemente vinculadas a la emergencia. Esa relajación de la legalidad pasa luego factura.
Consecuencias de no cumplir el toque de queda
El tercer aspecto que señalar sobre la crisis actual y la imposición del toque de queda son las pretendidas consecuencias para una persona que incumpla con las medidas de restricción. Lo acontecido al respecto nos permite finalizar con una mirada panorámica a toda esta controversia.
Las primeras dos órdenes ejecutivas hacían referencia a que bajo la Ley 20-2017, incumplir una orden imponiendo el toque de queda exponía a la persona a responder con sanciones penales y multas. Sin embargo, como ya explicamos, la ley no reconocía autoridad específica para imponer un toque de queda y, además, no contemplaba consecuencias penales por su incumplimiento.
Al respecto, las dos órdenes ejecutivas pretendían hacer referencia a una disposición de la ley conforme a la cual constituye delito con pena de reclusión que no excede de 6 meses o multa que no excederá de $5,000 o ambas, el que una persona “incumpla con las órdenes de evacuación del Departamento de Seguridad Pública o sus Negociados”. Si el texto parece disonante con el tema que discutimos es porque, en efecto, se trata de otra cosa. En esta disposición, la Ley N° 20-2017 en realidad se refiere al incumplimiento con órdenes de evacuación de la población civil y está predicada en el claro contexto del desalojo de lugares en escenarios como huracanes. De la propia ley se desprende que estas órdenes de evacuación son aquellas realizadas por funcionarios “como parte de la ejecución de su plan en casos de emergencia o desastre”. Para concluir que incumplir con el toque de queda era un delito, hubiera que llegar al absurdo de afirmar que un toque de queda constituye una orden para “evacuar” calles o espacios públicos. En fin, las primeras órdenes pretendían hacer algo impermisible: ser creativos cuando se trata de delitos.
Nótese que hemos excluido del análisis previo la tercera orden ejecutiva extendiendo el toque de queda. La razón es que, sorpresivamente, la Asamblea Legislativa intervino en este asunto mediante la aprobación de la Ley N° 35-2020 de 5 de abril de 2020. Esta ley enmienda la Ley N° 20-2017 para incorporar como delito la conducta de quien “[i]ncumpla, desacate o desobedezca de cualquier forma una orden ejecutiva del Gobernador estableciendo un toque de queda o decretando un estado de emergencia o desastre”.
Su aprobación es sorpresiva si consideramos que el discurso oficial del gobierno fue exigir a la población cumplimiento con el toque de queda bajo la amenaza de que podían ser acusados de delito. Entonces, si la Asamblea Legislativa consideró necesario establecer como delito el incumplimiento con un toque de queda, es por que antes no lo era. Adviértase que esto no es un asunto menor si consideramos que cientos de personas fueron arrestadas por incumplir las primeras dos órdenes ejecutivas.
Por otra parte, cabe preguntarse si la Ley N° 35-2020 provee la legalidad que buscábamos. Bien podría afirmarse que al mencionar el toque de queda como una medida cuyo incumplimiento acarrea responsabilidad penal, la ley parece reconocer el poder de la Gobernadora para tal acción. El planteamiento no carece de mérito, pero sería una manera insatisfactoria y algo vaga de alcanzar la legalidad.
Además, la aprobación de la referida ley no subsana los cuestionamientos constitucionales que se pueden hacer al ejercicio de esta facultad. Tampoco exime a la Gobernadora de ejercer su autoridad con la razonabilidad que evite actuaciones arbitrarias y caprichosas. Después de todo, la imposición de un toque de queda no deja de ser un acto administrativo que debe considerarse sujeto a controles, incluso de índole judicial.
Mientras, continuamos a la espera del desarrollo más deseable. Que el poder legislativo asuma su responsabilidad y regule la imposición de toques de queda con criterios mínimos de justificación, contenido y extensión.
[1] Catedrático de Derecho Constitucional y Administrativo. Universidad de Puerto Rico. william.vazquez@upr.edu.
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